水資源剛性約束指標體系構建及應用

摘 要：為落實水資源剛性約束制度，實現水資源剛性約束的具體量化，在深入解析水資源剛性約束制度內涵與要求的基礎上，遵循系統性、差異性、可操作性和可度量性等原則，從基本生態用水保障、經濟社會發展用水控制、分行業用途管制、用水效率控制４個方面構建水資源剛性約束指標體系，詳細闡述了各個指標的用途和確定方法。將其應用到甘肅省不同水平年分水源分行業水資源剛性約束指標定量計算中，確定了甘肅省２０２５ 年、２０３５ 年的水資源剛性約束指標分別為１２１．４ 億、１３２．２ 億ｍ３，結果表明所構建的水資源剛性約束指標體系具有較好的適用性和可行性。

關鍵詞：水資源；剛性約束；指標體系；甘肅省

中圖分類號：ＴＶ２１３．４ 文獻標志碼：Ａｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．０４．０１３

引用格式：馬睿，李云玲，邢西剛，等．水資源剛性約束指標體系構建及應用［Ｊ］．人民黃河，２０２３，４５（４）：７６－８０．

隨著人口增加和經濟社會發展，人水矛盾日益突出，出現了洪澇災害、干旱缺水、河道斷流、地下水超采等問題。進入新發展階段，生態文明建設和經濟社會高質量發展都面臨水資源短缺的嚴峻挑戰和重大制約，強化水資源剛性約束是解決缺水問題的必然選擇。習近平總書記系列重要講話多次提出水資源剛性約束，強調“要加強需求管理，把水資源、水生態、水環境承載力作為剛性約束”“堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”“把水資源作為最大的剛性約束，合理規劃人口、城市和產業發展，堅決抑制不合理用水需求”。黨的十九屆五中全會明確提出建立水資源剛性約束制度。在我國的水資源管理制度中，水資源剛性約束制度是總要求，而實施最嚴格水資源管理制度和最嚴格水資源保護利用制度是落實水資源剛性約束的具體要求［１］ 。

目前，對水資源剛性約束的研究尚處于起步階段，主要集中在水資源剛性約束的科學內涵［２－３］ 、落實措施［４］ 等方面，例如：陳茂山等［５］ 提出了區域層面和取用水層面的水資源剛性約束判斷標準；杜丙照等［６］ 在分析對水資源剛性約束認識的基礎上，提出了落實建議；吳強等［７］ 在分析水資源剛性約束內涵的基礎上，提出了落實這一重大原則的措施途徑；孫宇飛等［８］ 分析了把水資源作為最大剛性約束的哲學思維，并提出了落實措施建議。楊德瑞［９］ 和郭孟卓［１，１０］ 指出水資源剛性約束制度的建立要害在剛性、關鍵在約束、重點在指標，實施水資源剛性約束的重點工作之一是建立剛性約束指標體系。

筆者在前人研究的基礎上，構建水資源剛性約束指標體系，明確各指標的確定方法，并將該指標體系用于甘肅省不同水平年分水源分行業水資源剛性約束指標的確定，以期為各級行政區建立水資源剛性約束指標體系提供參考。

１ 水資源剛性約束的概念及約束對象

水資源的剛性約束主要體現在“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，以水資源承載力作為邊界條件，任何用水活動都要限定在水資源承載能力范圍內，約束經濟社會發展布局、規模與結構。因此，建立水資源剛性約束制度的目標是約束水資源開發利用、約束水資源需求、約束用水行為，通過劃定水資源承載力約束邊界，扭轉水資源不合理開發利用方式，提高水資源利用效率，促進水資源可持續利用，實現人口、經濟與資源環境相協調。

（１）約束水資源開發利用。約束對象主要是企業、個人、地方政府等開發利用活動的主體，強調源頭管控，在規劃人口、城市和產業發展時要以水而定、量水而行，“有多少湯泡多少饃”，以水資源的承載力核定地區經濟社會發展的結構、規模。

（２）約束水資源需求。約束對象主要是行業部門等用水主體，依據可用水量確定經濟社會發展的布局、結構和規模，量水而行，劃定區域農業、工業、生活、河道外生態環境等水資源利用界限，糾正水資源不合理需求，引導各行業合理控制用水量。

（３）約束用水行為。約束對象是用水戶和用水過程，各項取用水活動必須符合取水許可等法律法規要求，約束不規范的取用水行為。同時，強調水資源的節約集約利用，用水要符合節水標準，約束粗放用水、浪費用水的方式和行為，提高水資源利用效率。

２ 水資源剛性約束指標體系的構建

堅持總量和強度雙控，圍繞約束水資源開發利用、約束水資源需求、約束用水行為３ 個方面，把剛性約束的宏觀要求轉化為水資源管理的具體指標，建立概念明確、邏輯清晰、便于考核的指標體系。

２．１ 構建原則

構建務實管用的水資源剛性約束指標體系應堅持以下４ 個原則：①系統性原則。指標體系要充分體現約束的目標整體，面向解決實際問題的決策與規劃過程，要能全方位、全過程評估某一個地區是否落實水資源剛性約束。②差異性原則。充分考慮不同區域水資源條件的差異性和經濟社會發展水平、產業結構等的差異性，分區、分類、分水源、分用戶確定控制指標，因地制宜、符合實際。③可操作性原則。每一個管控指標的含義及計算方法明確，且有可靠的數據來源，能夠確保數據獲取的穩定性，指標的處理方法具有普適性和說服力，對于沒有穩定數據來源或無法計算的指標暫不列入指標體系。④可度量原則。指標體系中每一個指標的獲取途徑及邊界條件應明確，各類指標應可量化、可衡量、可監測，便于給出評判標準，通過不同途徑的測評可以得出明確的結果或結論。

２．２ 基本架構

基于以上原則，在借鑒國內外相關控制指標的基礎上，構建了由基本生態用水保障、經濟社會發展用水控制、分行業用途管制、用水效率控制４ 個類型共１４個指標構成的水資源剛性約束指標體系，見表１。基本生態用水保障指標用于保障生態系統良性維持的基本用水需求，經濟社會發展用水控制指標用于約束水資源開發利用，分行業用途管制指標用于約束水資源需求，用水效率控制指標用于約束用水行為。__

３ 指標用途與確定

根據不同區域實際情況，科學規范各類指標確定準則、處理方法及相關技術要求。

３．１ 基本生態用水保障

基本生態用水保障主要采用河湖基本生態流量（水量、水位）和地下水位２ 個指標。

（１）河湖基本生態流量（水量、水位）。該指標是指用于維系河流、湖泊等水生態系統的結構和功能［１１－１２］ 而需要保留在河湖內符合水質要求的流量（水量、水位）及其過程，用于控制河流開發強度、保障生態環境用水。確定方法：①已確定河湖基本生態流量（水量、水位）控制指標的，依據已發布的流域水量分配方案、流域綜合規劃、水量調度條例實施細則以及水利部印發的河湖生態流量保障目標等文件，確定生態流量或下泄水量管控指標。②尚未確定河湖基本生態流量（水量、水位）控制指標的，應按照《水利部關于做好河湖生態流量確定和保障工作的指導意見》，根據不同流域水生態環境特點、生態功能和保護需求等，分區分類確定生態流量控制指標。例如：在南方豐水區，應按照保持優良河湖生態系統完整性、系統性和穩定性要求，適度從高確定生態流量；北方缺水區應充分考慮水資源調配和調度管理可能性、水系連通及生態補水措施，確定切合實際的生態流量控制指標；南北過渡區天然來水豐枯變化劇烈，要考慮河流水資源條件、工程調控能力，確定逐年或逐月生態流量控制指標。③在確定多年平均生態流量（水量、水位）的基礎上，參考《河湖生態環境需水計算規范》（ＳＬ／ Ｚ ７１２—２０１４）［１３］ ，根據實際情況確定不同來水頻率的生態流量（水量）控制指標。

（２）地下水位。該指標是用作地下水保護和超采治理的控制指標［１４－１５］ 。確定方法：根據地下水開發利用狀況與水文地質災害防治等要求，確定各縣級行政區嵌套地下水超采區和非超采區、重點防護區地下水位控制指標。

３．２ 經濟社會發展用水控制

經濟社會發展用水控制主要包括地表水可用水量、地下水可用水量、其他水源供水量、用水總量４ 個指標。

（１）地表水可用水量。該指標是指依據現有水量分配方案或規劃配置的地表水可利用量，確定區域生活、生產等可取用（消耗）的水量份額，用于規范合理取水，控制當地地表水取（耗）水量，優化地表水分配，避免地表水資源過度開發。具體確定方法：①具有水量分配方案的河流，以現有水量分配方案、歷史分水協議或相應協定文件等有效合法文件為依據，將細化到干支流和地市的指標成果作為控制指標，并按照來水情況進行豐增枯減，確定當地地表水可用水量。②對于沒有水量分配方案的河流，以流域綜合規劃、水資源規劃等配置的地表水量為依據，確定多年平均地表水可用水量。在此基礎上，結合相關規劃長系列或典型年水資源供需分析的調算成果，統籌考慮流域水資源特點、來水情況、區域用水需求、水源工程調蓄能力等，分析計算不同頻率地表水可用水量，用于確定不同來水頻率情況下，特別是中等干旱年（來水頻率Ｐ ＝７５％）及特枯水年（來水頻率Ｐ ＝ ９０％）地表水可用水量。③梳理各省（區）已建、在建引調水工程規模，根據工程批復規模以及工程配套實施條件等具體情況，核算各地區跨流域調入水量。④確定地表水控制指標時要考慮沿河地區地下水開采對河川徑流量的襲奪影響，應在相應的地表水控制指標中扣除。

（２）地下水可用水量。該指標是依據相關成果，將地下水可開采量或地下水開采控制量作為地下水可用水量，用于控制地下水取用水規模、維系地下水可持續利用、防止地下水超采。具體確定方法：①根據新一輪全國水資源調查評價、地下水利用與保護規劃等成果，結合經濟社會發展規劃和相關供水規劃，將省級或地級行政區地下水開采控制量、地下水可開采量分解到縣級行政區。②將縣級行政區地下水可開采量或地下水開采控制量作為地下水可用水量。對于現狀地下水開采量大于可開采量的，地下水可用水量指標采用可開采量；對于地下水開采量尚有一定潛力的地區，地下水可用水量指標采用地下水開采控制量。

（３）其他水源供水量。該指標是按照國家節水行動方案、水污染防治行動計劃等，結合相關規劃成果，確定各地級行政區其他水源供水量的最小控制量或比例，用于控制新鮮水取用，鼓勵污水處理回用、雨水利用、海水淡化等非常規水源替代新鮮水源，提高水資源承載能力。

（４）用水總量。該指標是將最嚴格水資源管理制度用水總量控制紅線指標細化到縣級行政區，并扣除未生效的配置水量，作為控制指標，用于對區域用水總量進行總體控制，是水資源取用的控制上限［１６］ 。具體確定方法：根據各級政府實行最嚴格水資源管理制度實施方案或考核辦法，獲得縣域單元水資源開發利用控制紅線指標；對尚未分解到縣級行政區的，應結合各縣級行政區可供水量和經濟社會發展規劃等進行分解。在此基礎上，對于指標中包含規劃但未生效工程供水量且沒有替代水源的，應扣減該工程的配置供水量；對調水工程通水初期或分期逐步生效的供水工程，可根據規劃的分期供水指標進行扣減。

３．３ 分行業用途管制

分行業用途管制包括農業用水量、工業用水量、生活用水量、生態環境用水量４ 個指標。分行業用途管制指標由地方政府考慮當地水資源條件、經濟結構、國家主體功能定位等，對區域用水總量分解獲得，從而達到引導各行業合理控制用水量、提高水資源利用效率和效益的目的。具體確定方法：①全國層面制定不同區域分行業指標確定準則、技術標準等，指導各地開展用水指標分解工作。例如：重點地區農業用水控制量需核定到灌區，分水到地、分水到戶，并考慮來水情況進行合理折算。②省級及以下地方政府應充分考慮水資源條件、經濟結構、國家主體功能定位，以細化分解的用水總量為控制指標，合理配置本地區生活用水、農業用水、工業用水和河道外生態環境用水指標，提出分行業、分用戶用水控制指標。

３．４ 用水效率控制

用水效率控制是通過對用水戶用水浪費行為進行管控，優化用水過程，達到提高水資源節約集約利用水平的目的。用水效率控制主要包括萬元ＧＤＰ 用水量、萬元工業增加值用水量、每公頃農田灌溉用水量、城市人均綜合用水量４ 個指標。萬元ＧＤＰ 用水量指一定時期一定區域內每產生１ 萬元地區生產總值的用（取）水量，用于反映地區綜合用水效率［１７］ 。萬元工業增加值用水量指在一定時期內每產生１ 萬元工業增加值的用（取）水量［１８］ ，用于反映地區工業整體用水效率，可體現水資源的工業經濟屬性。每公頃農田灌溉用水量是指用于每公頃農田灌溉的毛水量，包括作物正常生長所需灌溉的水量、渠系輸水損失水量和田間灌溉損失水量。城市人均綜合用水量包含居民生活、公共服務、生產運營、人工生態補水等，是反映城市總體用水水平的特定指標。用水效率控制指標均在梳理分析各行業用水效率主導因素的基礎上，根據不同區域水資源稟賦條件、產業結構、經濟社會發展水平等差異，基于《中國水利統計年鑒》《中國水資源公報》《中國城鄉建設統計年鑒》等公布的現狀實際用水效率，參考“五年規劃”目標、國家節水行動要求以及各省（區）頒布的行業用水水平綜合確定。

４ 應用實例

甘肅省是我國水資源緊缺、生態環境脆弱、水旱災害頻發的省份之一［１９－２０］ ，強化水資源剛性約束是保障甘肅省水資源安全的根本舉措。因此，科學劃定甘肅省規劃水平年２０２５ 年和２０３５ 年水資源剛性約束指標尤為重要。結合２０２０ 年甘肅省實際情況、《甘肅省“十四五”水利發展規劃》《甘肅省水安全保障規劃》及甘肅省未來國民經濟發展情況，按照上文指標體系的確定方法，確定規劃水平年（２０２５ 年、２０３５ 年）甘肅省水資源剛性約束的指標值，見表２。

由表２ 可知，在基本生態用水保障方面，選取甘肅省當前生態較為敏感、亟須加強生態流量管控的黃河干流及其跨省主要支流、長江流域較大跨省支流確定生態基流。甘肅省不同水平年地下水位控制指標采用相同的標準。

現狀水平年２０２０ 年甘肅省用水總量為１０９．９ 億ｍ３，其中：農業用水量為８３．７ 億ｍ３，占７６．２％；工業用水量為６．２ 億ｍ３，占５．７％；生活用水量為９．３ 億ｍ３，占８．４％；生態用水量為１０．７ 億ｍ３，占９．７％。規劃水平年２０２５ 年甘肅省用水總量控制指標為１２１．４ 億ｍ３，未超過全省水資源可利用量１５９．８ 億ｍ３，較２０２０ 年用水量增加１１．５ 億ｍ３。規劃水平年２０３５年全省用水總量控制指標為１３２．２ 億ｍ３，未超過全省水資源可利用量１５９．８ 億ｍ３，較２０２５ 年用水量增加１０．８ 億ｍ３。

經濟社會發展用水控制方面：甘肅省河西地區地表水可用水量主要受內陸河水資源可利用量控制，２０３５ 年地表水開發利用率應控制在８０％、水資源消耗率應控制在６０％左右；隴東和隴中地區的黃河流域片地表水可用水量主要受黃河“八七分水”方案耗水指標控制；隴南和隴中地區的長江流域片地表水可用水量主要受工程供水能力及河流生態環境需水量控制。２０３５ 年全省地表水可用水量為１０５．８ 億ｍ３；根據甘肅省地下水管控指標確定成果，２０３５ 年地下水可用水量為２１．１ 億ｍ３；根據《關于推進污水資源化利用的指導意見》，２０３５ 年甘肅省再生水利用率按３０％計算，從而確定其他水源供水量為５．３ 億ｍ３。

分行業用途管制及用水效率控制方面：考慮農田灌溉面積總體穩定，隨著種植結構優化，節水水平提高，每公頃農田灌溉用水量將降低為５ ８８０ ｍ３，２０３５年農業用水量為７８．５ 億ｍ３，呈減少態勢，比２０２５ 年減少４．６ 億ｍ３；２０３５ 年萬元工業增加值用水量為２６ ｍ３，工業用水量為１５．９ 億ｍ３，比２０２５ 年增加５．３ 億ｍ３；考慮總人口略有減少，城鎮化率預計達到６８％，城市人均綜合用水量提高到２１４ Ｌ／ ｄ，城鎮生活需水量呈穩步增長態勢，農村生活需水量有所下降，２０３５ 年生活用水總量為１９．１ 億ｍ３，比２０２５ 年增加４．６ 億ｍ３；按照生態優先和保障國家西部生態安全屏障建設要求，城鎮環衛綠化用水、河湖濕地補水等生態建設用水將不斷增加，２０３５ 年生態環境用水量將達到１８．８ 億ｍ３，比２０２５ 年增加５．６ 億ｍ３。

實例應用結果表明，本文所構建的水資源剛性約束指標體系具有較好的適用性和可行性。

５ 結 語

在分析水資源剛性約束內涵的基礎上，從基本生態用水保障、經濟社會發展用水控制、分行業用途管制、用水效率控制４ 個方面構建了水資源剛性約束指標體系，提出了指標的確定方法，并將其應用到甘肅省不同水平年分水源分行業水資源剛性約束指標定量計算中，確定了甘肅省２０２５ 年、２０３５ 年的水資源剛性約束指標分別為１２１．４ 億、１３２．２ 億ｍ３，結果表明所構建的指標體系具有較好的適用性和可行性。

建議加快建立與水資源剛性約束控制指標體系相配套的綜合核算與評價技術體系，研究提出準確度高、操作性強、支撐性好的水資源剛性約束制度實施與考核技術方法，真正將水資源剛性約束制度落到實處。本文是對水資源剛性約束控制指標體系的初步探索，未來應充分考慮不同流域或區域水資源條件、經濟社會發展與產業結構等的差異性，解決實際水資源管理問題，進一步研究不同區域水資源剛性約束指標體系的適用性。

參考文獻：

［１］ 郭孟卓．對建立水資源剛性約束制度的思考［Ｊ］．中國水利，２０２１（１４）：１２－１４．

［２］ 王建平，楊研．完善水資源剛性約束條件下產業政策的幾點思考［Ｊ］．水利發展研究，２０２１，２１（５）：９－１１．

［３］ 陳蘇春，李進興，溫進化，等．永康市水資源剛性約束協同推進機制探索與實踐［Ｊ］． 中國水利，２０２０（２１）：５３ －５４，６２．

［４］ 呂彩霞，王海洋．落實水資源剛性約束加強水資源監督管理：訪水利部水資源管理司司長楊得瑞［Ｊ］．中國水利，２０２０（２４）：１１－１３．

［５］ 陳茂山，陳金木．把水資源作為最大的剛性約束如何破題［Ｊ］．水利發展研究，２０２０，２０（１０）：１５－１９．

［６］ 杜丙照，齊兵強，常帥，等．強化水資源剛性約束作用［Ｇ］ ／／ 中國水利經濟研究會．適應新時代水利改革發展要求推進幸福河湖建設論文集．武漢：長江出版社，２０２１：２４４－２４９．

［７］ 吳強，馬毅鵬，李淼．深刻領會、全面落實習總書記“把水資源作為最大的剛性約束”指示精神［Ｊ］．水利發展研究，２０２０，２０（１）：６－９．

［８］ 孫宇飛，肖恒．把水資源作為最大剛性約束的哲學思維分析和推進策略研究［Ｊ］．水利發展研究，２０２０，２０（４）：１１－１４．

［９］ 楊得瑞．建立水資源剛性約束制度科學推進實施調水工程［Ｊ］．中國水利，２０２１（１１）：１－２．

［１０］ 郭孟卓．以習近平生態文明思想為指引切實強化水資源的剛性約束［Ｊ］．環境與可持續發展，２０２０，４５（６）：２８－３０．

［１１］ 王添．吉林省東遼河、伊通河、飲馬河生態需水及其保障措施研究［Ｄ］．長春：吉林大學，２０２０：２．

［１２］ 付小峰，龐興紅，韋翠珍．淮河流域重要河湖生態流量保障現狀與對策研究［Ｊ］．中國水利，２０２２（７）：６７－７０．

［１３］ 中華人民共和國水利部．河湖生態環境需水計算規范：ＳＬ／Ｚ７１２—２０１４［Ｓ］．北京：中國水利水電出版社，２０１４：８－１２．

［１４］ 陳衛東，李一平，孫瑋，等．常州市可用水量核算及優化配置［Ｊ］．水電能源科學，２０２２，４０（３）：５０－５４．

［１５］ 李原園，于麗麗，丁躍元．地下水管控指標確定思路與技術路徑探討［Ｊ］．中國水利，２０２１（７）：５－８．

［１６］ 呂良華，姜蓓蕾，耿雷華，等．基于用水總量控制的雄安新區用水強度指標體系構建［Ｊ］．水資源保護，２０２２，３８（５）：１０５－１１０．

［１７］ 魏軍．江蘇省萬元ＧＤＰ 用水量影響因素研究［Ｄ］．揚州：揚州大學，２０１４：１１．

［１８］ 馬素英，鄧春芳，孫梅英．“三條紅線”評價指標量化方法研究：萬元工業增加值用水量和萬元ＧＤＰ 用水量計算方法［Ｊ］．河北水利，２０１４（９）：１９－２０．

［１９］ 翟自宏．解決甘肅水資源短缺的有效途徑［Ｊ］．中國農村水利水電，２０１６（１２）：１０６－１０８．

［２０］ 劉獻，袁旦，韓軼菲，等．基于水足跡理論的甘肅省水資源利用與經濟增長脫鉤分析研究［Ｊ］．人民珠江，２０２２，４３（７）：５２－６０．

【責任編輯 張華興】