農業水價改革的理論分析和對策探析

摘要：我國農業水價改革研究從20世紀60年代開始至今，已歷經多個周期和階段，但是由于農業灌溉供水的公共和商品屬性矛盾，以及其他如農民承受力、減負補貼等限制因素，導致我國農業水價改革始終無法完成有效的改善，形成科學的形成機制與調整管控機制。因此，需要綜合分析我國農業水價改革的理論，分析其兩難困境，認清其現實阻礙，并結合甘肅省會寧縣當地的實際情況，來思考其適用的農業水價改革路徑，構建科學的農業水價形成機制、靈活的農業水價管控機制、動態的農業水價調整機制，并對會寧縣農業水價改革的有效對策進行更進一步的分析，提出可行性高的實踐對策，以供我國其他地區參考。

關鍵詞：農業水價改革；理論分析；路徑選擇；對策探析

1 農業水價改革的理論分析

我國農業水價改革歷經了多個階段，最早從新中國成立到20世紀60年代由于我國處在經濟發展相對薄弱、主要解決“溫飽”問題的階段，因此對于農業灌溉水基本不征收費用，這也是為了促進我國農業發展的一項重要舉措。但是到了1965～1987年，為了節約和有效利用水資源，我國開始嘗試改革農業水價，歷經10年來制定了農業水價相關制度，包括征收原則、水費補貼等相關規定。1988年我國頒布第一部《水法》，正式開始依法繳納農業水費，讓農業水價改革走上了有法可依的道路，這對于我國高效、合理、綜合地利用水資源，促進國民經濟發展與水資源管理體系形成發揮了非常重要的作用。進入21世紀，為了繼續實現節約用水的目標，合理規劃水資源配置，也兼顧到農民的經濟承受能力。因此，國家發改委進一步探討了關于農業水價改革的相關指導意見，并提出構建更加科學的農業水價形成機制與管理制度的建議，尤其要處理好水價與農民承受之間的關系，加強監管力度，避免亂收費、不按要求收費等現象的出現。2010年，國務院針對農業水利水價改革問題進行深度聚焦，明確提出了“雙補貼”“額定優惠水價”等農業水價改革辦法，為了進一步減輕農民的水費支出壓力。

從我國的各項舉措中可以窺見，國家在農業水價改革的過程中，始終關注水資源利用率以及農民承受力的平衡關系，并且隨著社會形式的不斷改變而不斷調整。也得以讓我們窺見其中蘊含的農業水價改革原理，以及在基于水資源稀缺和供求關系而形成的價格機制與基于農民用水支付能力和意愿的承擔能力兩個方面的矛盾性和兩難困境。一方面，農業水價改革的方向應該是完善市場經濟價格體系，制造更加活躍和適宜的農業市場化改革，能夠發揮市場對水資源配置的調節作用，避免由于供需失衡導致的地區供水系統設施維修、節水意識、用水效率等一系列問題。另一方面，由于我國農業用水收入一直未能達到供水成本，因此必須要致力于與提高水價，向更規范的市場化進行改革。但是由于地區發展不均衡，尤其是甘肅地區，農民的支付意愿和能力都不足以支撐供水成本，如果提高水價，必然導致農業生產的效益降低，讓廣大農民面臨增收困難的窘境。在市場經濟日益發展的當今社會，很容易導致棄耕、棄田等現場出現，這也并不利于我國農業的良性發展。同時，也進一步讓政府前期在農業水利建設中的投入無法收回，加重了水利部門的負擔。

為了改善我國農業水價改革的兩難困境，必須要從農業水價改革的理論上進行深刻分析和認識，既要承認農業灌溉用水的商品屬性，又要承認農業灌溉用水的公共物品特性。所謂的商品屬性，就是具備價值和使用價值用于交換的勞動產品。顯然，農業灌溉用水能夠滿足農作物成長的需求，具備價值和使用價值。而農業灌溉水上從天然湖泊、河川、地下水處用水利設施進行調取和運輸到農田形成的勞動產品。因此，農業灌溉用水與農戶種植農作物之間就有了交換，而農業灌溉用水就具備了商品屬性。所以，它必然要發揮市場機制中的調節作用，能夠反映在農業灌溉用水方面的供需關系。相對于南方而言，北部、西部等地區的水資源更為稀缺，尤其是甘肅地區，其水資源的調取和運輸時間和人力成本就會更大，也就是凝結在這一地區的農業灌溉用水當中的勞動力就會越多，成本就越高。但是由于甘肅地區經濟發展相對落后，農民用以支付農業灌溉用水的壓力如果過大，也會造成供需關系的失衡。同時，又由于我國耕種體系和政府引導農業生產集體供水的模式，讓我國的農業灌溉用水具備了公共物品屬性。很多種植區都是由不同農戶在種植，在灌溉用水的精細化管理方面，又會產生很多的困難。因為管護成本的上升，再次將導致水價上升。在甘肅地區，由于耕種地區自然條件環境的惡劣，為了盡肯能地節約水資源，減輕農戶負擔，更需要在農田水利設施方面進行改造，這無疑又增加了水利成本，增加了水費支出。這一矛盾關系如何能夠得到改善，也是我們在農業水價改革當中必須要面臨的問題。

2 農業水價改革的限制分析

綜合分析我國農業水價改革的阻礙，無法建立完善的農業水價形成、管控、調節機制，根本原因在于以下幾點。第一，由于我國地區間發展不均衡導致我國農業水資源管理法律體系難以形成和執行。長期以來我國不斷進行農業水價改革和調整，始終沒有辦法建立統一的農業水價形成、管理、調節體系，根本原因就在于無法通過立法來平衡水資源與農戶承擔力之間的關系。所以導致我國農業水資源缺乏有效管控，亂象比較明顯。第二，由于農民增收困難，導致農戶的灌溉用水承受力十分有限，過高水價可能會導致農戶棄耕等問題。我國一直十分重視“三農”問題，畢竟農戶與城鎮人民收入之間確實存在很大差距。要上調農業灌溉水價格，必然會讓農民無法承擔，造成過大負擔和壓力，可能會選擇到城鎮去謀生路，使我國農業發展受到沖擊。第三，為了鼓勵農業發展，我國一直以來都在進行積極地減免農業稅，進行農業補貼政策。尤其是近幾年來國家對于脫貧攻堅工作的大力支持和投入，為甘肅省實現了脫貧摘帽，農業補貼的力度和基本保障的優惠政策也在不斷執行中。如果調整水價，恐怕會引起農戶的抵觸情緒，讓剛剛脫貧的農戶再次陷入貧困當中，這與我們鄉村振興的策略顯然是相違背的。第四，由于相關配套設施不全面導致的終端計量手段的缺失和無效問題，導致甘肅農業水價改革一直存在很大的阻礙。由于分攤不均，導致水資源浪費的情況依然存在，甚至也會加大管理、維護、監管等人員成本，造成農業水價持高不下。因此，要做好農業水價改革，必須要做好頂層設計，根據當前實際情況，構建科學的農業水價形成、管控、調整機制，有效配置和管理水資源，高效進行農業灌溉，滿足農業灌溉水供需關系的同時，也能盡量為農民減負增收。

3 農業水價改革的路徑選擇

3.1 構建科學的農業水價形成機制

農業水價改革必須要有一套科學的農業水價形成機制，也就是要能夠根據市場經濟原則來進行水價形成機制社會，推動農業水價改革。科學的農業水價形成機制要滿足以下條件。第一，根據當地經濟發展情況以及水資源條件來確定其節約用水的需求，從而制定最低農業生產用水的征收標準。如果是甘肅省這種農業經濟基礎不是很好的省份，而水資源條件又不是很好的情況下，一方面要盡量爭取最低征收價格；另一方面也要加大能夠提高水資源利用率的設施建設。通過節約水資源，為低價提供保障。第二，不同經濟作物的征收標準也要有所差別。對于糧食作物顯然需要降低征收標準，為農戶提供一個基本保障。對于經濟作物，可以適當依據具體灌溉方式和地區水資源情況上調征收標準。第三，應該考慮水資源稀缺性對于水價的影響，并將生態功能補償費用考慮到其中，運用科學的計算方法，平衡靈活的定價體系。

3.2 打造靈活的農業水價管控機制

由于農村市場化程度不高，難以通過市場機制來靈活調節供需關系，從而形成用水價格。因此，還需要發揮政府的調控和監管作用。能夠結合市場機制、政府調節等來進行靈活的農業水價管理。尤其要提升農業水價改革的政府導向性，提升農業供水的可持續發展，保障農業灌溉能夠到戶到田，為發展我國糧食生產力提供一份力量。特別是在甘肅省的農村，由于地區經濟效益低下，農戶增收對農業依賴性強，有同時面臨青年勞動力流失的多種現象，如果僅僅由市場機制來作用農業水價，恐怕難以調和這一地區的發展矛盾，甚至會造成貧富兩極化越來越明顯的問題。一方面，沒有出路的農民只能依賴效益低下的農業，在經濟發展面前將會越來越貧；另一方面，有外出務工出路的農民很可能會由于農業帶來的效益不強而造成棄耕問題，影響當地農業生產的積極性。因此，還需要當地政府積極做出調控和管理，一方面，強化政府財政在甘肅農田灌溉基礎設施方面的技術性建設，降低農業灌溉水的運輸成本和灌溉成本，實現節約用水；另一方面，也要加強對一些特殊地區農戶用水的減免和補助，根據實際情況進行靈活的調控和管理，爭取讓甘肅地區的農業發展能夠更加均衡，真正幫助農民實現脫貧增收。此外，靈活的管控機制不僅體現在調控和管理方面，也體現在監管上。一方面，需要強化在水價形成的過程監管，對各個環節當中是否按照市場供需關系來進行、是否被進行搭車收費等方面的干預進行合理監管，避免農業用水的惡性抬價等行為；另一方面，政府也需要能夠對基層用水管理組織進行監管，加強對于人才的培訓和扶持，積極開展技術考核和工作評定，充分保障農民的用水權益。

3.3 實現動態的農業水價調整機制

用水價格受到市場供需關系的影響，也需要不斷變動，所以需要實現動態的農業水價調整機制。對于甘肅省某些地區來說，仍然存在用10年前的水價水平來進行灌溉。這就是農業水價調整機制失調的問題。其次，對于干旱年份、降水豐沛的年份的用水價格也應該有所區別。對于農戶灌溉方式、結構等的不同、調整和改變，其水價也應該相應進行調整。同時，我們應該針對“碎塊化”的農村土地現狀進行深刻分析，如何才能實現灌溉的規模化，提升生產效益，同時整體節約灌溉用水，并做到合理分配。

4 農業水價改革的有效對策

4.1 強化水價補貼

甘肅地區農村普遍經濟不夠發達，尤其是會寧縣由于水土流失嚴重，導致耕地較少，土質環境惡劣，農業產出效益低下。為了維持甘肅地區的農業經濟收益，應當適當給予農戶水價補貼。尤其是對沙地、坑地、貧瘠地等種植戶，要加強用水補助。此外，對于降水匱乏的年份，也要適當調整用水價格，保障能夠在農戶的承受力范圍內。通過加強國家補貼，能夠保障甘肅地區的農業可持續發展。特別建議，補貼方式要合理選擇，具體采用明補還是暗補，還是要看當地的具體情況。所以，一方面要加強基層的決策力；另一方面也要加強對基層的水價補貼環節的監督力。

4.2 實現合理分攤

農業水價改革涉及多個部門，各利益相關者可能都會影響水價的形成。但是在水價改革過程中，最需要考慮的還是供水單位和用水農戶的平衡關系。如何能夠將供水單位的供水成本、農戶的承擔能力進行平衡和分攤，是我們在進行農業水價改革中必須要思考的問題。

4.3 提升灌溉技術

節約用水是減輕農戶灌溉用水負擔的最直接、最有效的方式。實現節約用水，必須要提升農業灌溉技術。尤其是在甘肅會寧縣這種水土流失嚴重、土壤蓄水能力差的省份和地區，要通過合理的灌溉技術，保障灌溉水資源能夠充分被農作物吸收，而不是流失和浪費。

4.4 組建用水協會

強化基層用水、供水的監管力度，還需要發揮農戶自身的能動力。因此可以通過建立民用水協會的方式，一方面作為供水單位和用水農民之間的橋梁進行發言和溝通，提高水資源管理效率；另一方面是能夠作為監管群體，更好地落實國家的農業用水補貼和調節等相關政策。其次，也可以通過農民用水協會的凝聚力，解決土地“碎塊化”導致的用水效率低的問題，進一步節約水資源，降低用水總費用。

4.5 強化立法管理

雖然我國的《水法》已經頒布和運行了很多年，但是其內容絕大多數還是處于框架性、規范性的建議，沒有進行進一步的細化和界定。因此，在執行上面難免會有不可操作或低操作性的問題，需要進一步強化立法管理，能夠保障地區農業用水的合法合理化，為實現科學的農業水價形成機制、靈活的農業水價管控機制、動態的農業水價調整機制提供保障。

5 結束語

綜上所述，促進農業水價改革，需要綜合分析我國農業水價改革的理論，分析兩難困境，認清現實阻礙，結合實際情況，來思考適用于甘肅省會寧縣的農業水價改革路徑，構建科學的農業水價形成機制、靈活的農業水價管控機制、動態的農業水價調整機制，并能夠強化水價補貼、實現合理分攤、提升灌溉技術、組建用水協會、強化立法管理，為農戶用水提供保障，實現甘肅會寧地區的農業可持續發展。