關(guān)于扶持企業(yè)發(fā)展政策效益的思考

【摘" 要】近年來，各地方政府逐步加大對企業(yè)的扶持力度，出臺了一系列鼓勵企業(yè)發(fā)展的政策意見和措施，涉及的領(lǐng)域及惠及的項目也呈逐漸擴大和增多趨勢。為更好地發(fā)揮財政資金的支持引導作用，推動惠企政策效益顯現(xiàn)，論文對審計工作中發(fā)現(xiàn)的問題和運作管理機制進行適當?shù)难芯?，并對?yōu)化扶持企業(yè)發(fā)展政策資金的分配、執(zhí)行、效益情況進行了一些探索。

【關(guān)鍵詞】扶持企業(yè)發(fā)展；政策效益；政策執(zhí)行

【中圖分類號】F812.45；F276.3" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " "【文獻標志碼】A" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " "【文章編號】1673-1069（2023）11-0057-04

1 引言

在現(xiàn)行市場經(jīng)濟環(huán)境下，中小微企業(yè)，尤其是民營經(jīng)濟中的中小微企業(yè)是構(gòu)成市場經(jīng)濟主體的重要角色，是穩(wěn)就業(yè)、擴生產(chǎn)、保障和改善民生、支撐和促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、拉動和促進消費多元化的重要力量。因此，為促進地方經(jīng)濟發(fā)展、提高就業(yè)、培植地方財源，各級地方政府逐步轉(zhuǎn)變職能，從政策引導、資金補助、優(yōu)化服務等方面不斷加大對企業(yè)的扶持力度，加快企業(yè)技術(shù)改造、支持企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、幫助企業(yè)健康有序發(fā)展。X市是有著龐大中小微企業(yè)的民營經(jīng)濟活躍的地區(qū)，當?shù)厥形?、市政府發(fā)布《加快創(chuàng)建全國民營經(jīng)濟示范城市的決定》，配套科技創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級、商務發(fā)展、要素保障、優(yōu)化營商環(huán)境等政策文件，并逐步出臺金融服務實體經(jīng)濟、制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、招商引資等政策。隨著這些扶持政策的制定和實施，地方財政對企業(yè)的扶持和補貼性支出逐漸增加。本文在對X市惠企政策資金效益、金融扶持企業(yè)發(fā)展政策的落實情況及政府性基金投資運營情況審計的基礎上，對如何改進財政扶持企業(yè)政策落地效果和優(yōu)化營商環(huán)境工作進行了探討，希望能夠為財政扶持企業(yè)發(fā)展專項資金管理實務操作提供相應的理論參照。

2 當前扶持企業(yè)政策中存在的問題

X市政府通過全方位的、多角度的政策引導與扶持，支持民營企業(yè)心無旁騖做實業(yè)，在民營企業(yè)全生命周期的政策服務、破解民營企業(yè)融資難題、引導民營企業(yè)改革創(chuàng)新、促進民營企業(yè)規(guī)范發(fā)展、構(gòu)建親清政商關(guān)系等方面取得成效。但在政策執(zhí)行過程中，存在政策制定不精準、未落實到位等情況。為有效分析問題及成因，本文從政策制定科學性、政策落實機制、政策資金效益、政策保障情況等角度，指出地方扶持政策存在的問題，并分析問題產(chǎn)生的原因。

2.1 政策制定不夠精準

一是制定扶持政策未結(jié)合對地方綜合貢獻度。約定的優(yōu)惠獎勵只與地方稅收貢獻額掛鉤，未綜合考慮企業(yè)對地方整體貢獻情況，如就業(yè)貢獻、產(chǎn)值貢獻、科技創(chuàng)新投入、帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況，考核指標單一，引導和激勵企業(yè)對地方貢獻效果薄弱。二是部分惠企補助中，約定的研發(fā)經(jīng)費補助為固定補助金額，未結(jié)合企業(yè)實際研發(fā)經(jīng)費投入情況予以補助，無法有效推動企業(yè)提高研發(fā)投入，提升企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動力。三是部分政策未能實際兌現(xiàn)。出臺的部分惠企政策無符合條件的企業(yè)申報，如市工信局出臺的支持明星梯隊企業(yè)兼并重組、建設運營供應鏈平臺等2項政策，市金融局出臺的基金投資獎勵1項政策。主要原因為政策在執(zhí)行過程中精準度不夠，扶持范圍、申報條件與企業(yè)現(xiàn)有規(guī)模及經(jīng)營狀況不匹配。

2.2 財政扶持政策效益低

一方面是存在高補助低效益情況，如某地區(qū)招商引資的幾家企業(yè)，受補助資金占當?shù)鼗萜筚Y金比例達44.57%，補助資金較大且集中，但資金效益低，相關(guān)項目尚未投產(chǎn)或投產(chǎn)后未達到約定目標，未實現(xiàn)政策引導效果；另一方面是多數(shù)專項資金有面廣、內(nèi)容散、資金小的特點，通過多部門將資金分散到眾多項目和企業(yè)中，如對發(fā)明專利實現(xiàn)“清零”的企業(yè)給予1萬元獎勵，對在港、澳地區(qū)注冊商標的企業(yè)，每注冊一件獎勵0.3萬元等。政策惠及面雖然廣，但內(nèi)容較散、資金呈現(xiàn)碎片化發(fā)展的狀態(tài)，難以發(fā)揮資金支持企業(yè)發(fā)展和地方經(jīng)濟建設的作用。另外，科技類專項補助，一方面存在部分補助對象相對集中，部分企業(yè)通過不同補助項目，取得多項補助資金，有一半以上的補助資金被三分之一的對象集中獲取；另一方面部分地區(qū)取得補助的研發(fā)企業(yè)占當?shù)匮邪l(fā)企業(yè)總數(shù)比重較低，科研類補助資金補助較為集中，獲取研發(fā)補助的企業(yè)較少。

2.3 政策執(zhí)行過程中，重事前輕管理

一是補助方式不夠科學，合同約束力弱。招商引資補助政策基本采用政府直接無償補助的方式，且重事前（投產(chǎn)前）補助和獎勵、輕跟蹤引導，主要集中在對租金、裝修、設備、研發(fā)、貼息等多方面進行前期一次性補助或分期補助，對企業(yè)投產(chǎn)后的補助較少，且基本未要求企業(yè)配套資金，對相關(guān)企業(yè)實際投產(chǎn)達產(chǎn)等情況無約束或約束力和引導效力較弱，加上對資金投入的績效評價體制不夠完善，大大削弱了財政資金的扶持效應，扶持效果不能有效顯現(xiàn)。二是相關(guān)部門缺乏有效的持續(xù)性監(jiān)管。財政部門與業(yè)務主管部門將補助資金撥付到位后，未對合同約定事項進行后續(xù)跟蹤管理，未對補助資金使用情況進行核查。部分企業(yè)在補助資金到位后，未按時履約投產(chǎn)達產(chǎn)，甚至存在相關(guān)部門提前兌現(xiàn)補助，對投入的資金也未按要求分階段開展績效評價，難以實現(xiàn)政策扶持目標。

2.4 政府性基金發(fā)揮引導作用不夠顯著

一是基金到資率低，政府性產(chǎn)業(yè)引導基金實際到資額占認籌規(guī)模比例較低；二是部分基金回投比例較低，引導基金參投的子基金所投資項目，投向當?shù)仄髽I(yè)未達到預期目標，對當?shù)仄髽I(yè)注血和扶持引導成效不顯著；三是資金使用效率低，存在大量資金沉淀。由于對外投資進度較慢、收回投資后未及時找到新項目等，引導基金存量余額相較于實有規(guī)模，大量資金沉淀，政策資金無法發(fā)揮效益。

2.5 部分政策保障不到位，未按政策規(guī)定兌現(xiàn)扶持資金

一些部門存在編制年度預算不夠細化、編制不全現(xiàn)象，或者未提前作好預算計劃，申報時才臨時申請資金，或者調(diào)查了解不足、企業(yè)實際申報金額遠超預算，使得由于無預算、預算績效不佳、難以及時安排資金等，發(fā)生未按政策兌現(xiàn)或推遲兌現(xiàn)扶持資金問題，致使政策時效性受限。

3 當前扶持企業(yè)政策效果不足的原因分析

3.1 財政資源有限性與資源分配不均衡

雖然近幾年，X市地方密集出臺各項涵蓋科技創(chuàng)新、技術(shù)改造等政策，且財政支出金額日益增加，占比越來越大，但扶持主體仍為一些發(fā)展較為突出、具有引領(lǐng)示范作用的企業(yè)，相對于當?shù)佚嫶蟮钠髽I(yè)群體，能享受到扶持政策的企業(yè)有限，政策普惠性低。一方面是部分大中型企業(yè)有著較高的信息優(yōu)勢和政策敏感性，能夠及時了解政策導向，并抓住政府“扶持之手”，而多數(shù)中小企業(yè)或?qū)Ψ龀终叻e極性不高，或由于對政策效果認識不足以及無專人負責了解和申報政策補助，導致企業(yè)申報扶持政策的效率和成功率都較低；另一方面是扶持大中型企業(yè)短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展效益提高，扶持中小企業(yè)的效果要較長時間才能體現(xiàn)，因此地方政策在制定和執(zhí)行上更傾向于引進和扶持大中型企業(yè)，政策資源分配存在一定的不均衡。

3.2 政策出臺前期調(diào)查研究不夠深入，分析不夠透徹

地方政府在落實上級政策并出臺地方政策時，主要參考上級政策內(nèi)容進行稍微修改，或者是直接照搬，未充分理解政策意圖和調(diào)研地方實際情況。并且由于大多數(shù)政策出臺時間緊張，出臺政策部門沒有足夠的人力和時間對涉及的事項進行全面深度的調(diào)研，經(jīng)常是通過召集少數(shù)具有代表性的企業(yè)參加座談會、到個別企業(yè)實地走訪了解，再通過征求相關(guān)業(yè)務部門意見，逐步討論確定政策方案。因此政策出臺主要取決于出臺政策部門有關(guān)人員對企業(yè)發(fā)展了解情況、對政策目標的理解深度、對政策效果把握情況，若對政策導向、目標掌握不夠全面和充分，分析不夠深入透徹的話，制定的政策重點、落實效果偏差較大，政策扶持準確度就較低。如研發(fā)經(jīng)費補助為固定補助金額、掛牌獎勵僅設定獎勵條件為在區(qū)域性股權(quán)交易市場交易層掛牌并完成股權(quán)登記托管，未與市場實際交易情況掛鉤。

3.3 執(zhí)行機制不完善，各部門協(xié)同聯(lián)動不足

一是扶持企業(yè)政策涉及部門眾多，涵蓋工信、科技、商務、金融、財政等部門，政策從出臺到落地執(zhí)行和后續(xù)跟蹤管理都需要各部門之間協(xié)同合作，但實際執(zhí)行中由于各部門相互之間信息閉塞、互聯(lián)互通機制不暢通，或存在政策事項交叉、多頭管理、無牽頭部門、相互推脫等情況，導致政策導向出現(xiàn)偏差或政策落地困難或效率低下，政策效果難以全面有效釋放。例如，業(yè)務主管部門不應只是負責項目的材料申報和撥付，應聯(lián)合涉及的其他業(yè)務部門持續(xù)做好后續(xù)跟蹤管理工作，財政部門應跟蹤資金效益。二是有些政策文件已過有效期，未及時修訂出臺，未能有示范性引導作用；有些政策由于財政資金未保障到位而無法兌現(xiàn)；有些政策由于工作人員對扶持對象、認定標準、兌現(xiàn)要求等理解不同，落實情況出現(xiàn)偏差或?qū)嶋H執(zhí)行緩慢。三是未有系統(tǒng)有效的考評機制。眾多專項資金績效考評流于形式，未客觀準確評估財政資金效益，無法對下一年度的資金預算安排提供依據(jù)與約束。另外，未建立有效的業(yè)績評價體系，如對引導基金和子基金，未將評價結(jié)果與獎勵有效掛鉤。

3.4 政策執(zhí)行環(huán)境仍需完善

一是部門信息化方式不夠健全?！白寯?shù)據(jù)多跑路，讓百姓少跑腿”，信息化的發(fā)展能夠高效提升政務服務能力，“大數(shù)據(jù)”也逐漸成為政府服務企業(yè)的重要工具。雖然各業(yè)務主管部門都在建立服務于本部門業(yè)務管理的系統(tǒng)，但許多系統(tǒng)較為零散或僅服務于某一塊業(yè)務，部門內(nèi)、部門間的系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫難以實現(xiàn)對接，部門間的信息不能高效暢通，服務和監(jiān)管效率較低。二是地區(qū)社會服務體系不夠完善。社會化服務機構(gòu)作為政府服務部門的補充，可以對中小企業(yè)提供更加細化、更具針對性和專業(yè)性的服務[1]。健全社會服務體系，推進社會化服務機構(gòu)發(fā)展，能夠有效發(fā)揮政府職能和政策效益。但是X市地區(qū)社會服務機構(gòu)良莠不齊，專業(yè)化服務水平較高的機構(gòu)，主要面向中大型企業(yè)，面向中小微企業(yè)的服務機構(gòu)的服務多數(shù)也只局限于稅務咨詢、法律服務等方面，服務產(chǎn)品相對單一，難以滿足該地區(qū)龐大且多樣的企業(yè)需求。而地方政府對中介機構(gòu)的培育缺少關(guān)注，對中介機構(gòu)的發(fā)展引導不足，社會化服務體系有待完善。

4 對推進扶持企業(yè)政策效益的幾點思考

4.1 提高產(chǎn)業(yè)引導基金效益

一是對惠企政策資金支出基金化改革，強化財政資金扶持效益。一方面減少產(chǎn)業(yè)基金沉淀情況；另一方面以股權(quán)投資形式參與企業(yè)運營，減少對企業(yè)直接的補助，將輸血方式改為造血方式，能夠?qū)崿F(xiàn)財政資金的循環(huán)重復使用，提高資金安全性與使用效益?？梢约皶r跟蹤了解和監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營情況，適當引導促進企業(yè)技術(shù)更新?lián)Q代。二是探索多元化、多渠道合作，鼓勵地方核心企業(yè)參與設立產(chǎn)業(yè)投資基金等，對于投資政策重點支持企業(yè)予以風險補償，發(fā)揮核心企業(yè)對地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動作用，推動地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展、集聚。

4.2 政策導向清晰化，完善政策資金分配

一是加大對高新技術(shù)企業(yè)的傾斜力度，提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力。相較于傳統(tǒng)行業(yè)，高新技術(shù)行業(yè)發(fā)展面臨更強的資源瓶頸和外部性，扶持政策對其轉(zhuǎn)型升級的推動力度更顯著[2]。高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展對地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級有著重要影響，因此地方政府應突出對企業(yè)技術(shù)改造、技術(shù)創(chuàng)新類項目的重點支持，鼓勵企業(yè)做大做強，推動技術(shù)型企業(yè)健康發(fā)展。二是完善資金補助管理辦法，優(yōu)化補助方式。事前訂立合同時，應對引導要求的相關(guān)指標予以明確，結(jié)合“事前引導、事中監(jiān)控、事后跟蹤”方式將補助政策分階段化實現(xiàn)，政策獎勵扶持導向重點化，強調(diào)違規(guī)處罰辦法，努力使扶持資金支出達到公開、公平、高效。三是完善政策資金分配，提高政策普惠性。在制定出臺新政策時，通盤分析原有扶持政策申報門檻、補助標準、申報程序等因素；從降低政策申報限制條件、簡化申報流程等方面，擴大扶持范圍，提高初創(chuàng)型、成長型企業(yè)的受惠面。另外，針對政策導向性明確且需企業(yè)自身投入較多資金的扶持方向，可以適當提高補助力度，改變補助資金散而小、效益低下的情況，從而吸引到更多愿意發(fā)展、想要發(fā)展的初創(chuàng)型、成長型企業(yè)；也可以對不同類型的企業(yè)采取不同的研發(fā)資助政策，可以采取對中小企業(yè)的研發(fā)投入要強于大型企業(yè)，大型企業(yè)主要采取后補助政策為輔、其他財稅政策工具為主的舉措[3]。

4.3 加強部門間政策協(xié)同，強化政策實效性

一是加強各部門分工協(xié)作，在扶持企業(yè)政策制定和實施過程中，應打破部門之間條塊分割的格局，明確相關(guān)部門的職責分工，業(yè)務部門跟蹤監(jiān)督合同履約情況、政策效益，財政部門要管理資金分配，同時也擔負起對資金使用的監(jiān)管職能。二是業(yè)務部門要做好統(tǒng)籌規(guī)劃，加強信息化建設，為政策出臺、政策執(zhí)行提供科學、準確的信息依據(jù)。主管部門應該承擔起自己的責任，做好統(tǒng)籌規(guī)劃管理，尤其是各企業(yè)各平臺之間的復雜關(guān)系，探索更加高效的統(tǒng)計方法，確保所得到的信息真實，為中小企業(yè)未來發(fā)展研判工作提供可靠依據(jù)、全面的信息[4]。同時，加強信息化建設，打通各系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，建成權(quán)責明確、運作高效的服務平臺。三是做好調(diào)研工作，強化跟蹤管理。各部門應加強對市場環(huán)境及民營企業(yè)調(diào)研，科學評價政策實際成效，及時調(diào)整優(yōu)化政策目標、扶持對象及申報條件。四是強化政策的疊加效應。各部門應細化各項方案措施，指導各縣（市、區(qū)）結(jié)合當?shù)貙嶋H制定完善各項配套政策，保障扶持政策落到實處，切實扶持企業(yè)發(fā)展。

4.4 健全績效評價體系，嚴格落實績效考核工作

一是明確績效考核的對象、范圍和內(nèi)容，規(guī)范相關(guān)資金績效評價流程，適當公開考評過程和結(jié)果，確?？冃гu價工作公平、公正、有序進行。二是系統(tǒng)考核所扶持企業(yè)的政策效益情況，重點關(guān)注受扶持企業(yè)政策扶持前后的變化情況，與行業(yè)水平的比較情況以及對行業(yè)的示范、引領(lǐng)、帶動情況，避免盲目放大政策效益[5]；同時從政策綜合目標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，關(guān)注政策實施帶來的綜合效益，政策扶持是否對行業(yè)發(fā)展起到了推動作用；通過提高考核指標的多樣性、科學性，明確指引政策方向和要求，規(guī)避企業(yè)盲目追求短期或片面效益。三是嚴格落實應用扶持資金申報績效結(jié)果。業(yè)務主管部門要收集整理扶持企業(yè)績效結(jié)果，可以通過清單化，了解扶持企業(yè)往年績效情況，對績效結(jié)果差、未達標的企業(yè)，暫停資金補助；通過績效考核結(jié)果的強約束，剔除未有效落實政策導向的企業(yè)，擴大效益較高企業(yè)的覆蓋面，將有限的財政資金最大化扶持效果。四是強化政策兌現(xiàn)的考評和監(jiān)督。地方政府及有關(guān)部門應建立有效的監(jiān)督和評估機制，將扶持企業(yè)資金政策執(zhí)行情況納入績效考核范圍，加強對縣（市、區(qū)）政策落實及資金撥付情況的跟蹤檢查，督促各部門、單位嚴格執(zhí)行扶持政策，促進政策“落地扎根”。

4.5 加強服務機構(gòu)培育，提升政務服務水平

一是加大力度培育社會化服務機構(gòu)。鼓勵社會化服務機構(gòu)的設立，或者引入優(yōu)質(zhì)的中介機構(gòu)，如通過專項資金支持方式，支持法律咨詢、政策咨詢、財務管理、人才培訓等服務機構(gòu)的建立或入駐；同時，對實現(xiàn)政策引導效果的中介機構(gòu)給予一定獎勵。通過形成政策扶持與社會服務的優(yōu)勢互補，構(gòu)建政府扶持、社會服務機構(gòu)共同參與、協(xié)同發(fā)揮作用的社會化服務體系，為中小企業(yè)的發(fā)展營造一個良好的服務環(huán)境。二是為企業(yè)提供全周期服務。有關(guān)部門根據(jù)企業(yè)成長的周期性特征，有針對性地提供全周期的服務，如加強政銀企資金方面的溝通、協(xié)調(diào)和聯(lián)系，積極為企業(yè)布局拓展融資渠道提供便利，鼓勵金融機構(gòu)和金融服務機構(gòu)在品牌評估、金融訴訟、信用等級評定等方面為企業(yè)提供支持。三是持續(xù)推進融資性擔保服務發(fā)揮實效。嚴格落實績效評價考核制度，將綜合評價結(jié)果與擔保機構(gòu)及個人獎補資金掛鉤，鼓勵擔保機構(gòu)有力推進融資擔保成效；同時完善盡職免責管理，建立資本金補充機制，緩解融資擔保機構(gòu)的后顧之憂。

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