印尼城市貧困治理中的甘榜問題

摘要：國家獨立和戰后經濟的恢復促進了印尼城市化的迅速發展，但城市貧困問題日益嚴峻，改善非正式的甘榜居住區成為印尼政府城市貧困治理的重要手段。印尼政府采取了包括貧民窟清理與改造、公共住房開發等城市更新措施試圖解決甘榜問題，這些措施發揮了一定的積極作用，但也存在諸多的問題。1974年，世界銀行開始在印尼進行以非正式居住區改善為主的貧困治理項目，作為世界上第一個城市貧民窟改造計劃，MHT-KIP采取了就地升級和“自下而上”的多元化治理方式，加強對甘榜醫療、教育、基礎設施、環境衛生等方面的援助，該項目或可對發展中國家的城市貧困治理提供某種參考。

關鍵詞：印尼；可持續發展；甘榜治理；多元化治理；KIP項目

印尼作為東南亞地區快速城市化的代表，其城市化衍生了一系列城市貧困問題，集中體現為甘榜問題。甘榜是大多數東南亞城市居民居住的主要聚落類型，往往面臨基礎設施和服務的匱乏、就業不足、環境退化、健康風險等問題。1974年后世界銀行開始為印尼的甘榜改善提供經濟和技術上的援助，作為世界上第一個城市貧民窟改造項目，Mohammed Husni Thamrin（MHT-KIP）在住房、經濟、教育以及衛生醫療等方面都取得了較為顯著的成效，本文以該項目為切入點梳理印尼對解決甘榜問題的嘗試。

一、印尼甘榜問題的由來及其治理背景

傳統爪哇語言中的 “Kampung”通常用于形容東南亞城市周圍發展起來的半城市半村莊形態的居住區，常見于印尼、馬來西亞和新加坡等地，房屋多是用傳統和現代材料混合建造起來的人口密集的單層或疊屋。印尼獨立后的經濟增長帶動了城市化的快速發展，生活在城市地區的人口比例從1961年的15.5%上升到1990年的31.2%。作為世界上人口最稠密的地區之一，印尼60%以上的人口集中居住在僅占全國面積7%的爪哇島上，人口密度每平方千米高達753人。[1]過度城市化還使 “首位城市”雅加達的情況更加嚴峻，全國11%以上的人口集中在面積僅占全國0.03%的雅加達，低收入居民因住房供應緊張和經濟能力有限而無法負擔宜居的住處，貧民窟、棚戶區等非正規的自發性定居成為城市貧困居民解決住房需求的獨特方式。

甘榜是印尼城市貧困的縮影。1976年印尼的消費支出調查顯示，至少65%的城市人口的人均收入低于絕對貧困線，而其中27%以上貧困人口都居住在甘榜。甘榜基礎設施嚴重不足：甘榜房屋中44%是由竹子、泥土建成的棚戶，32%則是由一些臨時和永久材料的組合建成的半永久房屋。這些房屋聚集在毗連的區域內，通常只有一個集體衛生間供10—30戶家庭共用，不良的通風條件限制了清潔空氣的流通，使肺結核、流感和腦膜炎等疾病很容易在甘榜社區間傳染。由于供水和排水系統不足，排泄物和工業廢水都通過馬路兩邊的露天溝渠排放，而47%的甘榜居民直接飲用井水或河水，加劇了水源性疾病對甘榜人口健康的威脅：印尼是世界上霍亂發病率最高的國家之一，肺炎、兒童營養不良、支氣管炎、肺結核、風濕熱等慢性健康問題突出。雅加達近40%的土地都低于海平線，基礎設施的匱乏使甘榜遭受洪水、風暴潮、地震、海嘯等災害的風險遠高于城市其他區域居民。

甘榜問題對于印尼乃至整個東南亞來說都是城市發展中難以忽視的問題，隨著城市化的發展和城市不平等問題的突出，世界銀行和聯合國人居署越來越重視城市貧困治理，努瓦阿圖、坦桑尼亞、盧旺達、肯尼亞等國都有針對城市貧困居民的援助項目，貧困治理對城市可持續發展意義重大。

二、印尼甘榜治理的早期嘗試及KIP計劃的啟動

20世紀50年代至60年代，東南亞國家對貧民窟治理的方式較為單一，大多數國家都采取拆除非正規的住房并建造現代性的公共住宅出售或出租給原居民的方式，然而拆遷政策并不適用于解決所有城市的貧困問題，緊隨拆遷之后的是政府大規模公共投資和市政建房，并非所有國家都有足夠強大的能力完成如此龐大的公共出資和管理項目。

就印尼來看，早在蘇加諾執政時期就希望將雅加達建設成現代化的世界性都市。1960年印尼發布了第一份雅加達城市空間規劃，為了給亞運會場館讓位，政府拆除了雅加達近20%的甘榜，僅1960年至1962年，被驅逐的甘榜居民就達到了4.7萬人。政府在雅加達周邊建立了大量現代性的簡裝公寓安置甘榜居民，然而這些耗費數十億美元的住房項目入住率不到25%。雅加達30%—50%的城市勞動力受雇于非正規部門或從事家庭經營的小作坊，傳統甘榜社區的土地用途集居住、社會交往和非正規經濟于一體，簡裝公寓僅僅提供了一定的生活空間而沒有提供創收活動的機會。貧困是驅逐政策不可避免的后果，70%以上的甘榜居民只能選擇遷往鄰近的、尚未拆除的甘榜，導致這些甘榜環境更加惡劣。

甘榜問題的根源在于貧困，在國家無力解決住房需求的情況下，非正規居住區既是城市貧困的后果也可能成為解決方案。種族隔離的歷史因素、快速發展的城市化、人口增長迅速且分布極端不均等原因共同構成了印尼甘榜泛濫的現象。印尼大約85%的住房開發由居民完成，甘榜早已成為印尼城市的主要特征，它覆蓋了雅加達70%的建筑面積，在容納城市貧民方面展示出巨大的力量，因此從提供住房方面來說甘榜最大的問題不在于它的數量而是質量。在雅加達省長阿里·薩迪金主政下，甘榜改善計劃 （Kampung Improvement Programme，KIP）開始啟動，該計劃旨在于1969年至1974年第一個國家發展計劃期內，改善雅加達甘榜的基礎設施，如新建或改良原有的道路及建造化糞池、集體廁所、洗滌和沐浴設施等。這一時期的甘榜改善由政府主導，由于財政資金有限，對甘榜的改善缺乏全面性，盡管KIP在資金、管理方式和治理規劃上都不如世界銀行介入甘榜問題后產生的影響大，但它意味著印尼政府對甘榜治理的方式實現了從驅逐到就地升級的轉變。

三、世界銀行的介入與MHT-KIP項目的實施

20世紀70年代后，發展中國家城市化最為突出的一個問題是包括貧民窟在內的非正規住區的持續存在和增加，世界銀行進行評估后決定給予印尼4.383億美元的貸款，目的是幫助印尼政府制定以改善住房為主的城市減貧發展計劃，該項目被命名為Muhmmad Husni Thamrin，簡稱MHT-KIP。

（一）住房改造和社區公共服務改善

世界銀行首先面對的問題是如何改善甘榜居民對住房以及基本公共服務需求的赤字。1974年，印尼政府建立了三個機構來解決雅加達的住房問題：國家住房管理局制定國家住房政策；國家住房發展公司負責在城市提供低成本住房；國家儲蓄銀行提供抵押貸款。針對薩迪金時期基礎設施分布的不均勻性，MHT-KIP采用了新的標準取代了原先不太靈活的區域范圍標準：規定了按照甘榜家庭分布數量而不是每公頃基礎設施的最低水平來進行基礎設施建設，要求所有的甘榜住宅周圍125米之內都應該有自來水管道、住宅周圍100米之內必須有緊急服務車道等。MHT-KIP還要求教育和醫療資源也應該根據人口集群提供，要求每6 000個居民居住區內建造一所至少能容納500名學生且步行可達的學校，至少每3萬人就應該有一所提供全面醫療服務的大型醫療機構。

MHT-KIP通過社區組織形式最大限度地使公眾參與甘榜改善過程。以印尼第二大城市泗水為例，在為社區修建公共廁所和盥洗池等設施時，社區需要為平均每12戶家庭提供一套廁所和洗浴設備，居民繳納清潔和設施維護費用；針對垃圾處理問題，由項目組負責對雅加達和泗水的甘榜提供手推車和垃圾箱，當地甘榜社區通過每月或每周一次籌集資金支付垃圾收集人員的薪資；指導居民社區參與社區環境保護，包括向居民提供樹苗、定期輪流清理社區排水溝等。MHT-KIP對防洪設施的改善也取得了進展，排水系統的增加顯著改善了雨季洪水對甘榜的影響，受洪水影響的甘榜從48.8%降至12.2%。泗水實現了社區捐款與政府資金的配合，社區捐款通常高達所需預算的50%，1974—1982年，MHT-KIP僅用20%城市建設預算成功地改善了537個甘榜，為60%的城市人口提供了體面的居住環境。

（二）衛生治理和保健服務體系的改善

不良的身體素質和疾病限制了生產力的發展，實現居民身體素質的改善需要將更高標準的設施建設與營養醫學投入相結合，實現衛生診所現代化、社區衛生干部培訓和營養方案制訂的專業化。20世紀70年代印尼的嬰兒死亡率為11.6%（在一些甘榜中甚至達到了20%以上）；80%的家庭飲食嚴重不足，7歲以下兒童中有37%營養不良，17%嚴重營養不良。

MHT-KIP對居民身體素質同樣給予了關注。以三寶壟為例，該市賦權社會團體建立了綜合醫療保健中心 （Posyandu）和官方的家庭福利組織 （PKK），向社區招收志愿者并對社區成員進行了計劃生育、營養、疫苗接種等基本醫療培訓。綜合醫療保健中心管理的診所每月組織一至兩次的社區會診，對那些生長速度低于 “紅線”的兒童進行檢查和補充喂養，包括分發維生素、鈣片等；此外診所還負責為孕婦做孕期檢查并向其提供醫療建議，對孕婦、嬰幼兒實施疫苗接種，為家庭主婦提供健康烹飪和營養搭配意見。綜合醫療保健中心的建立填補了低收入社區醫療保健服務的巨大缺口，標志著印尼從治療醫學轉向預防醫學。從20世紀60年代末至90年代，公共保健中心從1 250個增至7 000個，嬰兒出生的死亡率從1967年的14.5%下降至1993年的5.8%。[2]在營養標準方面，從20世紀60年代初到20世紀80年代末，印尼人均卡路里與蛋白質攝入量分別增長45%和50%，預期壽命從41歲增加到61歲，提高了50%。

（三）甘榜的教育、技術和人力資源培訓的改善

甘榜問題的根源是就業不足和貧困，MHT-KIP對于甘榜經濟的發展同樣給予了關注。20世紀60年代末的印尼是世界上最貧窮的國家之一，年人均收入僅50美元，全國60%以上的人口生活在絕對貧困中，甘榜居民大都缺乏專業化的知識和技術，非正式勞務尤其是家庭作坊對于缺乏學歷和資本的甘榜居民來說是重要的謀生手段。MHT-KIP制定了 “突出的甘榜”計劃以挖掘社區的經濟特色和發展潛力，在 “一村一產品”的口號下，每個甘榜都發展了特色的家庭企業，如專門從事糕點制作的 “米糕甘榜”、從事電機制作的 “發電機甘榜”、從事垃圾回收的 “回收甘榜”等。

針對甘榜家庭企業數量多、規模小、資金薄弱等特點，MHT-KIP項目通過提供低息貸款、社區培訓、產品推廣等方式來支持甘榜家庭小企業的發展。1984年印尼全國社會經濟調查顯示，雅加達有大約47.3%的家庭收入低于城市地區的平均收入，這個數值到1992年下降到41.4%，而在未進行改善的甘榜地區則增長到了54.5%。1979年后，MHT-KIP開始推行到印尼國內其他城市，世界銀行與印尼政府在城市貧困治理方面的合作推動了城市貧困居民住房、醫療衛生、教育、環境等方面的改善，對于印尼城市貧困治理意義重大。

四、KIP計劃下印尼甘榜治理的模式及成效

時至今日，MHT-KIP依然被視為最具影響力的貧民窟改造項目之一，它為改善城市貧困問題提供了一種可復制且成本效益高的方法，在國際上得到了廣泛認可，越南、柬埔寨、泰國和印度此后也開始推廣社區參與式的城市貧困治理模式。1991年泗水獲得了聯合國人居署、聯合國人類住區會議頒發的世界人居獎，2018年李光耀世界城市獎承認KIP“成功地匯聚了社區的大力支持和公民參與，實現社區與當地政府密切合作將甘榜改造成清潔的生產環境這一舉措是緩解城市貧困的一個鼓舞人心的模式”。

非正式居住區改造自20世紀70年代以來已成為發展中國家普遍采用的城市治理方式，MHT-KIP相較傳統的政府主導型貧困治理的成功之處在于就地升級的理念和多元參與的治理方式。發展中國家由于資金有限、非正式居住區面積大以及貧困人口眾多等原因難以實現大規模拆建，在國家無力解決住房需求的情況下，非正規居住區實際上是解決住房危機問題的 “答案”。MHT-KIP從規劃開始就以現場升級原則為指導，滿足人口對基礎設施的需求，在項目實施過程中賦權社區和非政府組織，通過自助方式改善住房和生活條件，鼓勵社區和非政府組織參與基礎設施和日常環境的維護。據統計，蘇加諾時期建筑更新成本均攤到雅加達甘榜居民身上約為3 200美元，與每人23美元的MHT甘榜房屋改造成本的比率達到140∶1，1982年甘榜改善計劃結束時，近500萬城市貧困人口的生活條件受惠于KIP項目。

這充分反映了MHT-KIP通過鼓勵甘榜居民參與社區管理、實現甘榜房屋原地升級的方式相較于驅逐貧民窟的城市更新計劃顯然更具成本效益，能惠及更多的城市貧困人口。社區參與顯著增加了居民對甘榜的認同和主人翁意識，催生了更靈活、高效的社區組織，擴大了地方政府、規劃辦公室和住房局等機構在物質、財政和人力方面的資源基礎，相對于政府主導的傳統社區改造方案更為經濟、高效。

五、結束語

作為東南亞地區最大的經濟體和東南亞唯一的G20成員國，印尼與我國之間的合作前景十分廣闊。作為負責任的大國，中國積極參與全球貧困治理，通過產業開發、精準扶貧、體制改革等方式實現了貧困人口全面脫貧，實現了聯合國千年發展目標對極端貧困和饑餓的消滅，世界銀行的MHT-KIP項目或可對中國進一步參與印尼乃至東南亞的城市貧困治理提供一定的參考。

參考文獻：

[1] 何政.印度尼西亞經濟社會地理[M].廣州：世界圖書出版廣東有限公司，2014.

[2] 溫北炎.印度尼西亞的經濟與社會[M].廣州：暨南大學出版社， 1997.

作者簡介： 林珺琳，女，漢族，福建福州人，碩士研究生在讀，研究方向：世界史（美國史方向）。