推動內蒙古建設草原生態安全屏障的幾點建議

文明　永海　花蕊

摘? 要：建設我國北方重要生態安全屏障，是習近平總書記交給內蒙古的“五大任務”之一，其中保護草原是生態系統保護的首要任務。總得來看，進入21世紀以來，內蒙古借助草原生態保護補助獎勵政策等國家重大生態保護工程，不斷加大草原生態恢復和保護力度，取得了生態、經濟和生態的積極效果。然而，由于政策不完善、實施不到位、配套不完備、外部支撐體系不健全等原因，使局部地區依然存在草原植被蓋度高度降低、生物多樣性減少、鼠蟲害增多等生態退化現象，影響草原生態系統的良性循環。因此，建議建立草原生態補償機制、草原畜牧業扶持政策，增強可持續性、完備性的配套政策和外圍支撐體系。

關鍵詞：重要生態安全屏障? ? ?草原生態補償? ? ?畜牧業扶持政策

草原是我國面積最大的陸地生態系統，是國家生態安全的重要屏障。為保護和恢復草原生態狀況，自2011年中央在包括內蒙古在內的全國主要草原牧區實施5年一輪的草原生態保護補助獎勵政策（簡稱草原生態補獎政策，下同）。從前兩輪實施情況看，10年來國家累計投入資金超過1500億元，使全國38.2億畝草原得到休養生息，1200多萬農牧民收益，草原生態持續恢復，生物多樣性明顯增加，草原無序利用、過度開發、嚴重過牧的狀況得到初步扭轉①。然而，據國家林原局所公布數據，目前仍有70%的草原處于不同程度的退化狀態②，我國草原生態系統整體脆弱，恢復修復任務依然艱巨。

一、內蒙古草原生態保護和恢復總體情況

內蒙古作為我國草原大區，草原面積占全國草原總面積的22%，其生態狀況直接關系到我國北方生態安全。長期以來，內蒙古高度重視草原生態保護和建設。尤其進入21世紀以來，在全國率先推行禁牧、休牧、劃區輪牧等保護和恢復草原生態的政策措施，實施國家天然草原退牧還草、京津風沙源治理等重大工程。2011年中央實施草原生態補獎政策后，內蒙古把10.2億畝草原納入政策范圍。政策實施10年間，中央財政累計向內蒙古草原投入455億元，全區12個盟市2個單列市，76個旗縣區的140多萬戶、490多萬農牧民從中受益③。同時，自2018年起錫林郭勒、鄂爾多斯、呼倫貝爾等主要草原牧區，對約4億畝草原區域陸續實施春季牧草返青期休牧政策，盟市、旗縣財政為休牧戶提供不同程度的休牧補貼。目前，內蒙古正有序實施第三輪（2021-2025年）草原生態補獎政策，全區共9.75億畝草原納入政策實施范圍內，其中草畜平衡面積為5.93億畝、禁牧面積為3.82億畝，并延續春季休牧政策。

總的來看，通過近20年的生態保護和修復，內蒙古草原生態環境顯著改善、惡化趨勢得到整體遏制、草原自我更新修復能力得以明顯提升、生物多樣性日益豐富，草原生態、牧民生活、畜牧業發展全面持續向好。2020年全區草原植被平均蓋度達45%，比2010年提高了8個百分點①，比2000年提高15個百分點②，使祖國北方重要生態安全屏障構筑得更加牢固。當然，近兩年課題組通過對呼倫貝爾市、錫林郭勒盟、鄂爾多斯市部分草原牧區的實地調查發現，在全區草原生態整體遏制、局部好轉的背景下，部分地區草原生態保護效果欠佳，草原深處不同程度出現植被蓋度高度降低、生物多樣性減少、鼠蟲害增多等生態退化現象，影響草原生態系統良性循環。

二、部分草原生態保護效果欠佳原因分析

（一）草原生態保護政策待完善

一是在第二輪草原生態補獎政策中對草畜平衡獎勵和禁牧補助標準進行了適當調整，但在第三輪政策實施中并沒有做調整。很多受訪牧戶表示，對于禁牧戶而言，現有禁牧補貼依然較低，在沒有再就業前提下難以支撐其基本生計。顯然，現階段牧民在第二、三產業再就業壓力較大，在現行補助標準下牧戶難以做到完全禁牧。二是在具體實施中提出“原則上不允許集中連片且同一權屬的草原上既有禁牧區又有草畜平衡區”③，導致部分地區出現退化草場沒禁牧、可利用草場不能利用的現象，牧戶生產受阻。三是對未完成確權承包草原的實施補獎政策存在一些盲點。

（二）草原生態保護政策實施需加強

一是部分相關利益方認知不到位，沒有把草原生態補獎政策與草場利用強度相關聯，認為補助獎勵資金是國家給予的一種生產生活補貼，放大了補獎的經濟補償作用，卻縮小了對生態保護行為的鼓勵和有節制使用草場的限制作用。二是在草場使用過程中，依然存在偷牧超載等不履行禁牧或草畜平衡制度，或過度放牧、過度刈割等有意規避制度約束的行為。三是存在草畜平衡和禁牧執行情況的監管缺位或不到位現象。草原生態補獎對象的多樣化，如重要生態功能區、常規禁牧區、輪刈禁牧區等，增強了生態保護針對性的同時，也加大了政策實施過程監管的復雜性。尤其監管權利的下放，雖然提高了監管的時效性，但一定程度上激化了基層組織，或牧戶個體之間矛盾，往往出現監管虛設問題。

（三）配套政策難以持續跟進

正如草原生態退化并非單一因素引發，草原生態的保護和恢復也不能僅靠單一政策。比如，在“圍封轉移”等早期政策，以及草原生態補獎政策中，采取轉出生態脆弱區牧民的措施，向生態移民或禁牧戶提供住房補貼、就業培訓、創業平臺、子女上學等一系列配套政策。然而，一方面對生態移民或禁牧戶再就業能力的預期過高、對就業環境的判斷樂觀；另一方面對地方財政持續支撐能力考慮不周，后續扶持政策難以兌現，導致部分生態移民、禁牧戶“轉得出”卻“穩不住”，只能陸續返鄉、重操舊業。結果，返鄉成本，包括房屋維護重修、棚圈維修、購進基礎母畜、租賃草場等，讓重操舊業舉步艱辛。再如，在第二輪草原生態補獎政策中，部分地區采取因地制宜的政策措施，預留了輪刈禁牧區，既有效保護草原生態，又顯著降低牧戶購置牧草成本。然而，由于近年來牧草市場緊俏且缺乏強制性監管措施，在打草場租賃、商業性打草過程中，出現高價競買打草場、不按要求輪刈間作、不按規定留茬、過度打摟枯草、打完草又放牧等亂象，使打草場生態狀況越發堪憂。同時，我們也看到，在沒有找到能夠規避干旱半干旱草原地區非均衡生態系統所致自然災害風險的有效措施之前，中小牧戶災害暴露度依然較高，抗災減災能力較弱，反過來對草地第一生產性的依賴更顯著。

（四）外圍支撐體系不夠健全

一方面，從各牧業旗縣統計數據及入戶調查情況看，來自放牧畜牧業的經營性收入依然是當前多數牧戶最主要的生計來源。因此，在遷出牧戶不具備二、三產業就業技能、遷入地缺乏相應的就業機會前提下，地方政府還缺乏大規模轉移生態脆弱區農牧民的能力。另一方面，非牧利用，如開墾、采礦、修路、水資源利用、城鎮擴建等對草原生態的影響評估不足，不同程度出現非牧利用導致的草原生態退化問題①。牧戶放牧行為或畜牧業生產是草原生態經濟系統中的一個子系統，并不是可能引起草原生態退化的唯一誘發因素。

三、相關建議

（一）建立和完善草原生態保護長效機制

草原是我國面積最大的陸地生態系統，是國家生態安全的重要屏障。我國草原主要分布在西部和北部的半干旱、干旱和高寒地區，生態系統極其脆弱、退化嚴重，建議在現行草原生態保護補助獎勵政策基礎上，盡快建立草原生態保護長效機制。一要依據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳<關于深化生態保護補償制度改革的意見>》，建立真正意義上的草原生態補償機制，構建受益者付費原則為基礎的市場化、多元化的，縱橫相結合的補償格局，形成草原生態保護者和受益者良性互動的局面。二要在全國草原資源普查基礎上，出臺草原生態保護、利用和發展長期規劃（2035年或2050年），以最嚴格制度落實規劃，使草原生態保護利用的相關利益方有穩定預期和保護利用界限。三要加大草原生態修復建設的直接投入和草原生物多樣性、牧草種質資源保護的力度。草原生態修復建設涉及面積大、資金投入多、技術難度大、修復建設風險高，尤其生物多樣性和牧草種質資源保護工程，個人層面難以支撐，均需要國家層面以專項工程形式投入實施。

（二）進一步優化草原生態補助獎勵政策

一方面，隨著經濟社會的發展，人民對美好生活的需求會不斷提高。因此，應建立草原生態補助獎勵標準隨物價水平和社會平均工資水平適度浮動機制。另一方面適當調整草畜平衡評價標準，盡快啟動按“草”“畜”雙指標評價體系，將補獎資金（分期）發放周期、草原生態狀況監測周期適當拉長，做到平衡標準與草原生態非均衡系統達到動態平衡。同時，進一步強化草原生態補獎政策的獎勵性（生產性補貼）功能，使其逐步從草原生態補償機制中分離出來，轉化成草原畜牧業扶持政策，鼓勵草牧場經營者合理、科學、可持續利用草牧場，引導草原畜牧業向生態低碳畜牧業轉型升級，把草原生態保護者的補償轉移到草原生態補償機制中。很顯然，分設草原生態補償機制和草原畜牧業轉型升級扶持政策，目的在于激發每一個草原生態保護相關利益方的責任心和積極性，而不是單一的牧民群體；鼓勵草原畜牧業生產者以生態友好型方式可持續利用草原生態資源，生產高品質生態（畜）產品，實現全體人民共同富裕。

（三）完善持續性配套政策體系

一方面加大習近平生態文明思想宣傳教育，讓保護草原生態的理念深入人心。雖說產權界定上草原所有權歸全民（國家）或集體、承包使用權歸承包方（集體組織成員），但草原生態服務價值的分享沒有產權分界，沒有你我之分。因此，不斷加強全民生態文明思想宣傳教育，避免出現任何人無視草原生態的破壞行為。另一方面建立有效的監管機制，注重日常監督和定期監測相結合。對于一些破壞草原生態可持續利用的方式，如無節制打草等，設立高壓紅線，給予嚴厲打擊。在草原生態監測評估工作中適當引入第三方評估或跨地區橫向評估機制。同時，借鑒農業保險成功做法，建立由中央財政提供扶持、國有保險公司積極參與的，全覆蓋式草原自然災害政策性保險機制。

（四）建立健全草原生態保護的外圍支撐體系

結合草原生態補償機制、草原畜牧業轉型升級扶持政策及鄉村振興戰略，通過提供就業技能培訓、對接爭取就業崗位、發展勞動密集型產業等，提升牧民的非牧就業能力，提高就業機會，合理引導而非指定有轉出意愿的牧民，遷出草原，穩定就業；在社保、養老、公共服務供給方面，讓已轉移到城鎮的農牧民享有市民待遇，使其既“能轉出”更“能穩住”。結合草原生態保護長期規劃，界定非牧利用范疇和規模，制定最嚴格的報批審批制度，規范開發利用方式方法，提倡可持續性、生態友好型資源開發，建立健全全過程監管機制。生態安全是國家安全的重要組成部分，任何人、組織和地區應該始終把堅持生態保護優先、筑牢國家生態安全屏障擺在首要位置。

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（作者單位：內蒙古自治區社會科學院牧區發展研究所 ）

責任編輯：張莉莉

基金項目：本文系國家社科基金西部項目“鄉村振興戰略視角下牧區產業深度融合效應調查研究”[批準號19XMZ080] 階段性成果。