鄉村振興背景下新疆城鄉融合發展的困境與出路

馬延亮 秦波　李英峰

摘? 要：城鄉融合發展是推進鄉村振興的關鍵所在，也是解決發展不平衡不充分的有效途徑。新疆始終把推進城鄉協調發展擺在更加突出的位置，加大強農惠農富農政策力度，城鄉互動更加頻繁，城鄉發展鴻溝不斷縮小，城鄉融合發展取得重大突破。與此同時，由于農村歷史欠賬較多、基礎薄弱，以及體制機制存在短板，新疆城鄉發展不平衡不協調的矛盾依然比較突出，必須要著眼城鄉發展短板弱項，重點發力，推動新時代城鄉融合發展。

關鍵詞：城鄉融合 鄉村振興 產業發展 要素

近年來，新疆各級黨委、政府不斷健全和完善城鄉融合發展的體制機制，積極引導各類要素向農村轉移和流動，城鄉融合發展取得積極進展。但受傳統的重工業優先發展戰略與城鄉二元制度等影響，以及新疆特殊的歷史、地緣和自然條件等客觀因素，導致城鄉發展不平衡、農村發展不充分、城鄉差距明顯、鄉村日漸衰落等問題。為此，突破城鄉融合發展瓶頸，促進城鄉融合互動成為新時代重塑新疆城鄉關系的必然選擇。

一、鄉村振興背景下新疆城鄉融合發展的現實基礎

（一）城鄉要素流動更加頻繁

在推進城鄉融合發展實踐中，新疆城鄉要素雙向流動更加頻繁，人才、資本和技術下鄉也取得了積極進展。隨著戶籍制度改革深入實施、城市落戶條件全面放開、電子居住證全面推行、農業轉移人口市民化進程提速，新疆常住人口城鎮化率由1978年的26.07%提高到2021年的57.26%。同時，新疆不斷完善人才發展機制，出臺了一系列政策措施，鼓勵引導各類人才向基層流動、向農村流動，有效帶動了鄉村經濟發展。農村土地流轉步伐加快，產權制度改革紅利持續釋放。農村普惠金融加快發展，促進資本、技術等要素向鄉村流動。

（二）農村產業發展水平持續提升

立足新疆特色農業資源，大力推動農村一二三產業融合發展，昌吉市等5個縣（市）成功創建全國農村一二三產業融合發展先導區，35個農業產業強鎮、5個國家級農村產業融合發展示范園、6個國家級現代農業產業園扎實推進。現代農業根基進一步鞏固，農業科技進步貢獻率超過55%。農產品加工轉化率約為70%，高于全國平均水平。“兩張網”建設取得新進展，市場開拓和銷售不斷走向深入。鄉村旅游蓬勃發展，帶動鄉村產業融合發展。新型農業經營主體加快發展，錄入全國家庭農場名錄系統的家庭農場達14.89萬家，自治區級以上農民合作社示范社達1139家，自治區級以上農業產業化重點龍頭企業達到557家（國家級57家、自治區級500家）。

（三）城鄉發展鴻溝進一步縮小

城鄉一體的基礎設施建設取得明顯成效，城鄉基礎設施差距縮小。農村飲水安全和危房改造任務全面完成，所有行政村實現了通動力電、通光纖寬帶，96%的行政村生活垃圾得到有效處理。截至2021年底，新疆農村公路總里程達到14.77萬公里，所有鄉鎮和具備條件的建制村實現了通硬化路、通客車，城鄉往來更加暢通方便。

城鄉一體的基本公共服務機制不斷完善，城鄉公共服務差距縮小。城鄉適齡兒童和青少年就學實現全覆蓋，縣域義務教育基本均衡發展任務全面完成。城鄉醫保統籌、醫聯體建設等一系列舉措讓農民享受到更加優質的醫療服務，鄉鎮衛生院和村衛生室標準化建設率達到100%。城鄉居民基本醫療保險參保率均達到99%以上，城鄉最低生活保障實現應保盡保。

脫貧攻堅取得歷史性成就，城鄉居民收入差距縮小。新疆區域性整體貧困得到解決，消除了絕對貧困問題。32個國家級貧困縣農民人均可支配收入由2012年的5986元增加到2020年的12035元，年均增長12.3%；貧困戶人均純收入由1964.21元增加到11163元。農村居民收入增速連年高于城鎮居民，城鄉居民人均可支配收入比由2012年的2.80：1下降到2021年的2.42：1。

（四）城鄉融合發展機制不斷完善

2018年，國務院下發《關于實施鄉村振興戰略的意見》，提出要推動城鄉融合發展，促進鄉村振興。2019 年4月，國務院出臺《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，旨在重塑新型城鄉關系，走城鄉融合發展之路。國家發展改革委近些年出臺諸多文件和管理辦法，對城鄉融合發展進行了工作安排和部署。2021年，新疆住建廳編制《城鄉基礎設施一體化建設導則》，推進以縣域為單元的城鄉統籌發展。一系列相關政策、規定和制度的出臺和實施，有效加快了新疆城鄉融合發展的步伐。

二、鄉村振興背景下新疆城鄉融合發展的現實困境

（一）城鄉要素融合層次較淺，雙向流通不順暢

一是大量勞動力流向城鎮，鄉村發展面臨嚴重人才匱乏。隨著新疆城鎮化加快發展和政策引導，大量農村勞動力流向城鎮發展和定居，導致農村人口流失、農地撂荒、農村“空心化”嚴重。然而，針對農村吸引人才的政策保障仍未健全完善，制約了各類人才向農村聚集。二是資本下鄉收益較低、積極性不高。農業發展的弱質性使資本收益低、周期長，影響資本下鄉的積極性。農村資源變資產的渠道尚未打通，也會影響金融資本和社會資本進入鄉村產業。三是農村人才缺乏，農民學習新技術能力不足，新興技術在農村發揮其真正作用上仍有待提高。

（二）城鄉社會融合范圍較窄，公共資源配置不均等

一是農村基本公共服務普遍存在覆蓋面不全、標準偏低的問題。基層教師資源緊缺，南疆四地州表現尤為突出；城鄉醫療衛生資源配置不均衡，農村醫療衛生設施和人員配備明顯落后于城鎮。二是農村基礎設施亟待提檔升級。一些偏遠山區的農村區域，道路、供水、供電、網絡等基礎設施建設仍存在短板弱項；農村現代化基礎設施也較匱乏，如城鎮污水處理率達到97%以上，而農村僅為32.4%。三是城鄉收入差距仍較明顯。2021年，新疆城鄉居民收入比2.42：1，相比福建的2.20：1、浙江的1.94：1，仍存在一定差距。

（三）城鄉經濟融合效果較弱，產業融合不深入

新疆農業以傳統種植業、畜牧業為主，小農經濟仍占主導，生產成本高、投入產出低，缺乏市場競爭力。新型農業經營主體數量少，帶動產業融合發展能力有待提高。農民組織化程度不高，農業社會化服務薄弱，相當比例的農業專業合作社有名無實，只掛牌、不合作。三次產業布局不協調。第一產業多數還處于提供原材料階段，產業化進程推進緩慢；第二產業以重工業為主，產業鏈條較短，向“兩頭”延伸不夠；第三產業仍處于培育發展階段，還未能有效帶動相關產業的快速發展，鄉村旅游、休閑觀光農業和農村電商、數字農業、智慧農業等新業態規模小、融合發展亮點不多。

（四）城鄉生態融合水平較低，體制機制不健全

一是激勵機制不完善。在保障轉戶農民、農轉非待遇保留方面尚未形成有效的措施，或政策實施效果不理想，影響農民進城落戶積極性。二是治理機制不完善。城鄉生態環境共治的規章制度還不明確，一些地方環境保護意識不強，治理主體的職責分工還未理順。三是協調機制不完善。城鄉融合發展的體制機制改革涉及社會保障、計劃生育、義務教育、土地制度等城鄉居民多方面利益，與多個政府職能部門相關，附加在戶籍制度之上的相關利益錯綜復雜，有些政策調整還需從國家層面統籌考慮。四是保障機制不完善。農村土地“三權分置”、集體經營性建設用地入市改革還處于試點階段。農村新型金融機構缺乏，服務“三農”的普惠性金融體制機制仍待健全完善。

三、鄉村振興背景下新疆城鄉融合發展的實現路徑

（一）建立城鄉統一的要素市場，推動要素自由流動與合理配置

建立城鄉統一的要素市場，推動各類要素在城鄉之間雙向流動和有效配置。一是深化農村土地制度改革。抓緊落實土地承包經營權登記制度，建立城鄉統一的建設用地市場，探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。深化農村土地“三權分置”改革，盤活閑置土地與農房資源。二是暢通人才下鄉通道。創新鄉村人才引進與使用機制，引導城市人才向農村聚集，鼓勵和支持農民工、大學生、退役軍人返鄉創業，加強農民職業技術培訓，提升農村發展內生動力。三是積極推動資本下鄉。充分發揮財政資金引導作用，靈活運用財政補貼、稅收優惠等財稅政策，激發更多社會資本參與城鄉融合發展。推動農村普惠金融發展，開發惠農新產品，拓寬金融服務覆蓋面。引導并監管工商資本注入農業生產及其相關產業。四是推動科技成果下鄉轉化應用。加大農業技術創新的支持力度，鼓勵新興科技下鄉和成果應用，提升農業生產內在價值。

（二）構建城鄉產業聯結協調機制，推動城鄉產業鏈融合發展

城鄉產業融合應立足于城鄉各自的資源優勢進行深度合作，謀求協同發展。一是優化城鄉產業布局，促進產業融合。依托鄉村振興戰略，積極引進一批農業產業化龍頭企業，打造和培育完備的、能夠彰顯地域特色和鄉村價值的產業鏈條。大力發展農副產品精深加工和鄉村旅游，積極培育契合縣域中心城市的配套輔助產業。借助現代物流業、互聯網產業，推進“互聯網+農業”深入發展，實現工業、服務業與農業的有機融合。二是深挖農業多維功能，盤活鄉村資源。重新審視鄉村價值，積極培育休閑農業、健康產業、鄉村旅游業等新產業新業態，拓展產業融合發展空間。深挖農村資源，聯合“互聯網+”“文化+”等創新模式，發展特色農業衍生產業。三是搭建產業協同發展平臺，助力城鄉產業融合。規范組建農業合作社，搭建特色小鎮、各類農業園區等產業發展平臺，推進城鄉產業協同發展。

（三）加快城鄉公共服務設施一體化建設，推動城鄉均衡協調發展

加大鄉村公共服務設施補短板力度，推動基礎設施向農村延伸、公共服務向農村拓展，逐步縮小城鄉發展差距。加快城鄉基礎設施一體化建設。加強農村公路和客運站點建設，構建通鄉達村、干線相通的公路網絡和完善便捷、城鄉一體的客運網絡；加快農村信息基礎設施建設，搭建城鄉信息交流服務平臺和智慧農業發展平臺，實現農業農村生產、經營、管理及服務供給的數字化；推進城鄉供電、供水、供氣、供熱、垃圾處理等一體化建設。推進城鄉基本公共服務均等化。加快農村教育事業發展，推動優質教育資源向農村有效供給；構建城鄉全方位、深層次的就業培訓體系，著力提升城鄉就業培訓服務水平；繼續強化城鄉低保制度、養老保險和基本醫療保險等社會保障制度體系，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接；加速公共文化資源向農村流動和傾斜，積極挖掘和傳承優秀的鄉村傳統文化，保護好村落的特色地域文化、自然環境、建筑特色等“基因”風格，推動鄉村文化事業發展。

（四）深化鄉村人居環境治理，著力提高基層治理現代化水平

深化鄉村人居環境整治。推動城鄉治理協同化，統一城鄉生態環境規劃，協同推進城鄉生態融合互補，加快鄉村居住環境改造，提升城鄉生態文明建設水平；積極創建農業綠色發展先行區，增加綠色有機農產品及服務供給，推動鄉村生態與經濟的良性循環；健全環境保護責任追究機制和公眾參與監督機制，提高責任主體環境保護意識。推進基層社會治理現代化。積極挖掘農村社會傳統文化，利用好村規民約和道德倫理規范在鄉村治理中的作用；加強農村普法宣傳教育，提高村民法治意識，增強基層干部依法行政和依法辦事能力，提升鄉村治理的法治化水平；加強“三農”隊伍建設，選優配強基層黨組織，積極培養現代職業農民，廣泛引導和鼓勵學校、企業、中堅農民等參與城鄉社會服務與管理，實現城鄉社會治理主體的多元化。

（五）創建國家城鄉融合發展試驗區，完善城鄉發展體制機制

因地制宜選擇具有一定發展條件的烏魯木齊、伊寧、喀什等中心城市的周邊區域先行先試，創建國家城鄉融合發展試驗區，通過試點推動完善城鄉融合體制機制，探索出一條符合新疆實際的改革路徑和城鄉融合發展模式。一要完善城鄉經濟融合政策。堅決破除妨礙城鄉要素自由流動、合理配置和產業融合的體制機制壁壘，促進各類要素實現城鄉雙向流動。二要完善城鄉社會融合政策。健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，著力推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋。三要完善城鄉空間融合政策。統籌城鄉發展規劃，推動城鄉基礎設施建設、公共服務供給、生態保護和產業布局，促進城鄉均衡發展。

參考文獻：

[1]李源峰.鄉村振興戰略下中國城鄉融合發展研究[D]. 武漢：武漢大學，2019.

[2]劉合光. 城鄉融合發展的進展、障礙與突破口[J]. 人民論壇，2022，（01）.

[3]王曉亮. 十八大以來習近平關于城鄉關系的重要論述研究[D]. 長春：東北師范大學，2020.

[4]肖良武. 城鄉融合發展要著眼短板重點發力[N]. 經濟日報，2019-11-26.

[5]梁夢宇. 新時代城鄉融合發展的理論邏輯與實現路徑研究[D]. 長春：吉林大學，2021.

[6]陳丹，張越. 鄉村振興戰略下城鄉融合的邏輯、關鍵與路徑[J]. 宏觀經濟管理，2019，（01）.

（作者單位：新疆維吾爾自治區發展和改革委員會經濟研究院）

責任編輯：張莉莉

基金項目：本文系新疆維吾爾自治區社會科學基金項目“鄉村振興背景下新疆城鄉融合發展模式和實現路徑研究”（19BYJ044）和新疆維吾爾自治區社會科學基金項目“新疆培育經濟增長新動能研究”（19BJL034）階段性成果。