基于系統思維的渡運安全治理探索與實踐

顧彪

（江蘇海事局，江蘇 南京 210009）

1 引言

長江江蘇段從南京慈湖口至蘇州太倉瀏河口長約365 公里(連同支流河段共約550 公里)，承載著長江七成以上的貨運量和船舶流量，是我國水上交通最為繁忙的航段之一。渡運作為江蘇綜合交通運輸體系的重要組成部分，是連接長江南北兩岸的重要紐帶，對兩岸地方經濟社會發展起到了重要作用。江蘇沿江現有渡口經營單位26 家，營運渡線20 道（其中，客渡線4 道，汽渡線15 道，客汽渡線1 道），渡船112 艘（其中，客渡船17 艘，汽渡船95 艘），年均渡運120 萬航次，渡運旅客3800 萬人次、車輛2000 萬輛、貨物2.2 億噸（其中，危險貨物200 萬噸）。渡運安全作為長江江蘇段“十大風險”之首，一直是海事部門安全監管的重中之重，是預防水上交通重特大事故的關鍵抓手。多年來，在上級主管部門和各級地方政府的領導下，江蘇海事局探索建立了一系列針對性安全舉措，保證了渡運安全形勢的持續穩定。但是，涉及渡船的事故和險情還是時有發生。

2 長江渡運安全治理的難點

長江渡運安全風險極大，事故險情時有發生，1987年長江南通水域曾發生過死亡失蹤114 人的渡船重特大事故。渡船每個航次載客少則十幾人，多則三、四百人，極易造成重特大事故，且一旦發生事故很難救援。長江渡運安全治理的難點主要表現在：

（1）渡船碰撞事故風險始終存在。長江江蘇段船舶流量大，年進出港船舶近330 萬艘次，渡船橫越與順航道船舶頻繁交會，日均交匯1 萬多艘次，年交會近400 萬艘次，極易發生碰撞事故。隨著長江南京以下12.5 米深水航道開通，船舶大型化趨勢明顯，渡船與進江海輪及大型內河貨船年交匯近80 萬艘次，一旦發生碰撞將造成群死群傷的重特大事故。

（2）極端天氣氣候事件頻繁發生。長江江蘇段水文氣象條件復雜多變，水位、流速、潮汐及濃霧、大風、暴雨等氣候變化幅度大、頻率快，特別受臺風、寒潮大風等極端惡劣天氣影響，極其容易造成渡船翻沉。近年來，長江流域出現的“汛期反枯”、秋冬季節突發團霧等罕見現象對渡運安全的影響也非常大。

（3）主體責任落實不能完全到位?？偟膩碚f，在持續保持安全生產高壓態勢的大環境下，渡運單位安全生產意識有了很大提高，但在主體責任落實方面還存在一些問題。主要存在安全管理制度執行不到位、安全生產投入不足、風險管控能力跟不上、隱患排查浮于表面、應急反應能力欠缺等問題。

（4）船員能力尚不適應履職要求。船員的安全意識、技能水平和身心狀況直接關系渡船航行安全。渡船船員隊伍存在職業吸引力不強、優秀船員流失、年齡結構老化等現象，部分船員待遇與其承擔的安全風險和安全責任不匹配。少數船員安全意識淡薄、業務技能不強、應急能力有待提高、崗位責任落實不到位，不遵守航行規定和操作規程，習慣性違章時有發生。

（5）營收下降給渡運安全帶來挑戰。渡運作為傳統的群眾交通出行方式，隨著經濟社會發展，交通出行的快速、便捷、高效的出行方式更受群眾歡迎。近年來，長江江蘇段跨江道路、橋梁等交通基礎設施建設進程加快，基本要實現沿江縣（市、區）過江通道全覆蓋。造成渡運客、車量不斷下降，渡運行業整體進入高投入、低產出的時代，存在企業安全投入不足的風險。

（6）非傳統安全問題沖擊渡運安全。渡運安全涉及面較廣，安全風險的跨界性、關聯性、復雜性不斷增強，疫情、人為破壞、船載車輛貨物等對渡運安全的沖擊也很大，稍有不慎就可能釀成重大風險事件，甚至發生災難性事故。

3 渡運安全治理的系統思維方法

系統思維以系統論為基礎，從系統與要素、要素與要素以及系統與環境的相互聯系、關系結構、相互作用中去把握事物、思考問題，以處理好整體與部分、結構與功能的關系。就海事管理機構來說，渡運安全是一項復雜的系統工程，涉及渡口所在地政府及應急、交通等多個職能部門，渡船的水上交通安全只是渡運安全鏈中的一個環節。實踐證明，靠零打碎敲和碎片化修補的傳統安全監管思維，起到的作用越來越小，必須創新運用系統化思維，準確把握渡運安全工作的全局性、整體性和協同性要求，系統辯證地謀劃渡運安全治理工作。

（1）在目標上準確把握全局性要求。整體性是系統思維的核心。渡運安全風險和隱患的成因復雜多變、紛繁干擾、牽涉面廣，因此要正確認識和處理好當前與長遠、局部與全局、重點與全面等一系列重要辯證關系。黨的十八大以來，習近平總書記高頻次對安全生產工作作出重要指示批示，為做好渡運安全工作提供了根本遵循。安全是發展的前提，發展是安全的保障。抓好渡運安全工作，必須始終牢固樹立安全發展理念，統籌安全與發展。始終堅持為發展求安全、以安全促發展，做到“兩手抓”“兩手硬”，決不能以犧牲安全為代價謀發展。始終堅持以更高標準更嚴要求，謀劃渡運安全工作，實現高質量發展和高水平安全良性互動。

（2）在方法上準確把握協調性要求。系統方法認為，各種安全事故和現象之間的聯系是普遍性的，為了保證安全目標的實現，必須充分考慮并協調好安全管理系統各關聯要素的關系。一是從治標為主向標本兼治、重在治本轉變，不斷夯實安全基礎，提升從業人員安全素質，推進安全科技進步，強化安全風險防控，構建全方位立體化安全防護網。二是從事后調查處理向事前預防、源頭治理轉變，堅持風險分級管控和隱患排查治理，推動安全關口前移，實現把風險控制在隱患形成之前，把隱患消滅在事故發生之前，嚴防風險演變、隱患升級導致事故發生。三是從傳統監管方式向運用信息化、數字化、智能化等現代方式轉變，積極運用互聯網、大數據等新技術，提升安全監管效能。四是從單一安全監管向綜合治理轉變，積極調動各方面力量，綜合運用法律、行政、經濟、市場等手段，實現渡運安全共建共治共享。

（3）在措施上準確把握整體性要求。系統是由相互聯系、相互作用和相互依賴的若干要素結合而成的具有特定功能的有機整體。這其中的每一個問題，都不是孤立的存在，而是相互聯系相互影響的。就渡運安全監管工作來說，“人、船、環境、管理”四個關鍵要素構成了一個整體的渡運安全系統。系統理論告訴我們：對子系統和單一組成要素進行優化一般不能使系統最優，但其改變或失效卻可能造成系統整體性能惡化。破解渡運安全重點難點問題，要堅持問題導向、綜合施策，依靠人防、技防、物防措施，保障渡運安全系統各要素銜接有序、相互促進、相得益彰。

4 渡運安全系統治理的探索與實踐

近年來，江蘇海事局以有效防范和堅決遏制渡運重特大事故為目標，以安全生產專項整治三年行動和防范化解長江重大安全風險活動為抓手，深化運用系統思維，著力構建本質安全、責任落實、風險預警、源頭治理、監管有效的渡運安全治理體系，近三年長江江蘇段未發生涉渡人員傷亡事故，有力推動了渡運安全治理體系和治理能力現代化。

（1）堅持“一條主線”，提升渡運本質安全水平。緊緊抓住“人、船、環境、管理”四個關鍵要素，持續深化“五位一體”措施主線，系統提升渡運本質安全水平。一是落實渡運企業主體責任。研究制定《渡運單位落實安全與防污染主體責任工作指南》《渡運單位安全管理體系化建設指南》等指導性文件，聯合交通主管部門推動渡運單位全面達標運行安全生產標準化，推動渡運單位落實主體責任。二是規范渡船航行避讓行為。推行渡運水域“劃區、定線、亮牌”，實施渡船航行與避讓“一渡一策”，建立渡船航行密度控制機制，降低渡船與主航道船舶頻繁交會形成的風險。三是改善渡船安全技術條件。推廣實施渡船船名亮化和著色標識提升工程，增強渡船航行辨別能力。加快老舊渡船更新淘汰，近3年共更新淘汰渡船近30 艘，10年、20年以內船齡渡船達到60%、90%以上。四是推廣實施渡口岸基監控。聯合交通主管部門頒布《渡運單位岸基監控系統建設與運行規范》，推動渡運單位全面建成并運行岸基監控系統，建設全要素氣象觀測點，對渡運行為實施指揮調度和綜合管控，對渡船運營全過程動態監控。五是提升渡船船員履職能力。出臺全國首部渡船船員行為規范，防范船員因身心健康等異常情況導致可能影響有效履職的行為發生。建立健全船員考核機制，渡運單位定期考核評價船員履職能力，對造成事故險情的船員適任情況進行全面評估。加強船員培訓和履職能力檢查，促進渡船船員履職能力提升。

（2）聚焦“五個重點”，提升渡運風險管控能力。推動江蘇省安委會印發《關于實施“一渡一策”強化長江客汽渡重特大事故風險防控的通知》，從“減、防、提、控、管”五個方面，指導并推動沿江市縣政府有效管控渡運重特大事故風險。一是減存量。落實“建橋撤渡”工作要求，推動相關地市統籌過江通道建設，科學推進“建橋撤渡”，從根本上消除重特大事故風險。二是防碰撞。針對長江渡運碰撞風險大的特點，從加強岸基監控、規范船員履職行為、完善應急設施配備、強化應急演練等方面，提升渡船碰撞事故預防預控和應急處置能力，并做到渡口新型應急救援設施配備全覆蓋。三是提標準。支持渡運單位新造具備智能航行避碰、自動化機艙、全回轉推進的先進技術船型，實現渡船向標準化、大型化、智能化發展。引導渡運單位對現有渡船進行技術改造，提升防撞、抗沉等技術性能，對于不滿足2016年檢驗法規抗沉性要求的汽渡船舶僅限渡運貨車。全面淘汰船齡達到27年的老舊渡船。四是控風險。強化夜間和散客渡運風險管控，嚴格裝載危險貨物車輛管理。全面實施超限超載車輛禁渡、7 座以上（不含7 座）客車禁渡、客渡船舶禁止載運燃油摩托車、夜間0 時至3 時停渡等風險防控措施。五是嚴監管。沿江各地加強長江渡運安全工作組織領導，建立健全“一渡一策”風險防控措施，嚴格落實渡運安全管理責任。

（3）壓實“三個責任”，提升渡運安全管理合力。深入貫徹落實新《安全生產法》，協同各方面力量，構建政府主導、企業負責、社會參與的渡運安全治理格局。一是壓實企業主體責任。渡運單位認真貫徹國家法律法規，確保安全責任、投入、培訓、管理和應急救援到位。海事部門認真履行渡船水上交通安全監管職責，季節轉換、高洪水位、重大活動、節假日等重點時段，實施專項安全監管措施，有力促進了企業落實主體責任。二是健全部門監管機制。建立省、市交通、海事渡運安全聯合檢查機制，共同開展“長江渡運安全生產強化年”“長江渡船安全周”等活動。省級層面每年召開長江渡運安全管理工作會議，各地定期召開渡運安全管理聯席會議，及時通報、研究渡運安全管理工作。三是推動落實屬地責任。積極向地方政府報告渡運安全情況，提請協調解決渡運安全管理存在的重大問題，推動渡口所在地縣級政府加強渡口渡船安全管理，落實渡運安全管理責任制。

5 結語

系統思維是開展渡運安全治理工作的重要思維方式。渡運安全工作永遠在路上，只有起點，沒有終點。當前，長江江蘇段渡運安全風險依然嚴峻復雜，重特大事故風險始終存在，需要在系統治理上保持定力，健全完善系統治理體系，構建本質安全型系統，打造更高水平“平安渡運”。