自然資源高水平保護與高效率利用指標體系構建研究
——以廣東省為例

鄭澤爽，謝巧巧，孫 晴，李怡穎，楊 歡

（1.廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司，廣東 廣州 510290；2.廣東省土地調查規劃院，廣東 廣州 510075）

0 引言

2018 年以前，自然資源調查監測與統計的各項工作分散在國土、林業、水利、住建等部門，自然資源調查統計評估的指標名稱、計量單位、分類標準等內容五花八門，交叉重疊等矛盾突出。自然資源部自成立以來，整合土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水資源的調查職責，逐步實現資源、環境、生態的有效管控。在系統梳理與整合國土、海洋、測繪地理信息、城鄉規劃等有關統計調查制度基礎上，制定了“1+8”的“綜合+專業”統計調查制度體系。

目前，國內外關于自然資源保護利用指標體系的研究側重自然資源統計調查，主要反映自然資源的特征和狀態，如國外的生態城市指標、生態足跡等可持續發展指標體系，國內的資源環境承載力評價指標體系、自然資源綜合統計調查制度、自然資源可持續開發利用評價體系、自然資源節約集約利用指標體系等[1-4]。但通過指標體系全面反映自然資源的特征和狀態、發揮指標體系評價的激勵和導向作用、引導自然資源保護利用的效果不足。自然資源系統是復雜的巨系統，各要素并不是孤立的，相關部門需要構建更加系統、全面的指標體系，且能夠通過調節政策和管理措施建立適當的自然資源反應機制。

本文通過梳理新發展階段自然資源高水平保護與高效率利用的內涵、特征、任務和要求，從產權制度、空間治理、生態保護、資源管理和資源配置5 個方面，構建自然資源高水平保護與高效率利用指標體系。以廣東省為例，分析自然資源保護和利用現狀，綜合分析指標對引導自然資源高水平保護與高效率利用的作用和影響，提出相應建議，為相關部門履行自然資源保護利用職能，實施自然資源全要素、全周期、全方位管理提供參考，為實現自然資源保護利用方式根本轉變提供支撐。

1 自然資源高水平保護與高效率利用的內涵和指標體系

1.1 概念內涵

自然資源保護是支撐人類生存和社會發展的基礎，是維持和改變自然資源的數量、質量和功能等性狀的動態過程或系統工程。體現在數量和質量兩個方面，維持自然資源數量不減少、質量不下降和功能不減弱[5]。因此，自然資源高水平保護應是對資源數量和質量的同步保護。自然資源高水平保護的實現要加強目標指標管控，在目標指標上體現領先水平；也要運用新的技術手段開展自然資源保護動態監管，在技術方法上體現高水平。

自然資源利用是指在一定的社會經濟技術下，使自然資源能夠產生生態效益或經濟價值，提高人類當前和未來福利的一種使用方式。高效的自然資源利用，應以最少的資源消耗獲得最大的經濟和社會收益，與技術進步、產業結構、制度質量、對外開放等因素密切相關[6]。自然資源高效率利用的實現，要在資源開發利用過程中運用新的技術手段提高單位資源的利用效率，通過完善的產權制度擴大資源有償使用范圍、促進閑置資源二次開發利用和優化資源市場化配置，實現資源利用全過程的保障與監管[7]。

總之，自然資源高水平保護既是高效率利用的根本前提，也是高效率利用的首要原則；自然資源高效率利用既是高水平保護的必然要求，又是高水平保護的最終目的。自然資源高水平保護與高效率利用的推進，不但需要“保護”和“傳承”自然資源、“創新”和“規劃”自然資源，而且需要從總量把控和資源品質方面實現自然資源的高水平保護，從資源配置、利用效率和資源管理方面實現自然資源的高效率利用。

1.2 指標體系構建思路

當前，各地在自然資源保護利用的過程中，普遍面臨總量減少、功能退化的低水平保護和管理模糊、開發粗放、配置低效的低效率利用的現實問題。為實現自然資源高水平保護與高效率利用的目標，本文從總量管控、質量提升、高效管理、高效利用和高效配置5 個方向，結合國家生態文明體制改革要求，從落實總量管理與全面節約、強化整體保護與系統修復、深化產權制度改革、加強空間治理現代化[8]、優化資源配置[9]5 個方面，構建自然資源高水平保護與高效率利用指標體系，其體系邏輯框架如圖1 所示。

圖1 指標體系邏輯框架

1.3 指標選取原則

自然資源高水平保護與高效率利用指標體系的構建原則主要包括以下幾個方面。

（1）科學性。指標設計應符合自然資源管理部門實際，滿足其管理和應用需求。

（2）系統性。指標應涉及自然資源保護和利用全流程，體現山水林田湖草沙全要素保護，具有層次性和內在聯系，作為一個整體發揮作用。

（3）可行性。指標所需的統計數據和統計口徑應與現有的自然資源管理數據充分銜接，同時指標應選取易獲取、可操作的計算數據。

（4）指導性。所選的定量目標型指標體現高水平保護與高效率利用的評估成效，所選的定性任務型指標引導實施自然資源全要素、全周期、全方位管理。

1.4 指標體系設計

本文全面梳理國家和省級層面發布的自然資源相關政策、規劃及考核要求等文件，圍繞產權制度、空間治理、生態保護、資源管理和資源配置5 個維度選取了40 項關鍵指標，構建自然資源高水平保護與高效率利用指標體系，如圖2 和表1所示。其中，3 項產權制度評估指標反映自然資源資產“家底”情況的掌握水平，體現全面查清自然資源資產家底、落實自然資源所有者權責、創新自然資源資產所有權實現形式等工作內容。6 項空間治理評估指標反映推進空間治理和結構優化的水平，體現強化重大發展戰略空間保障、健全國土空間規劃制度、推進國土空間用途管制全覆蓋等工作內容。17 項資源管理評估指標反映各類自然資源的總量管理和節約集約水平，主要包括落實最嚴格的耕地保護制度、節約用地制度、水資源管理制度、健全森林濕地保護制度、海洋資源開發保護制度、礦產資源綠色開發利用制度等內容。10 項生態保護評估指標反映環境整體保護和系統修復的水平，主要包括推進重要自然生態空間整體保護，統籌山水林田湖草沙系統修復，健全生態產品保護補償機制，建立生態產品價值實現機制，全面助力“碳達峰、碳中和”等內容。4 項資源配置評估指標反映自然要素市場化配置改革的水平，完善自然資源有償使用制度、加快建立統一的自然資源要素市場、推動工業用地配置改革等內容。表1 中的GDP（gross domestic product）為國內生產總值。

表1 廣東省自然資源高水平保護與高效率利用目標

續表

圖2 指標體系設計

2 廣東省自然資源保護利用指標體系分析

“十四五”時期，廣東省將提高自然資源保護水平和利用效率，爭創自然資源高水平保護與高效率利用示范省[10]。當前，廣東省自然資源保護和利用方面與高水平保護和高效率利用的目標存在一定差距。

2.1 廣東省自然資源保護利用現狀特征

2.1.1 自然資源保護與高水平目標管控不匹配

廣東省自然資源保護存在絕對數量大、人均占有量少，保護和開發矛盾突出等問題，傳統的資源保護方式難以滿足當前的發展需求。從資源保護的數量看，2020 年廣東省耕地面積為1.90 萬km2，較第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）減少了0.60 萬km2，人均耕地面積由439.96 m2減少到153.32 m2[11]，不足全國平均水平的1/5，2000 m2以下的耕地圖斑數量占比達80%，但其面積占比僅為7%，可供開墾為耕地的后備資源潛力日益匱乏。森林覆蓋率為58.66%，低于同期湖南（覆蓋率為59.96%）、浙江（覆蓋率為61.15%）及福建（覆蓋率為66.8%）等省份的森林覆蓋率。濕地保護率為49.26%，低于全國平均水平（濕地保護率為50%）；十年來，大陸自然岸線保有率下降了1.64%。

從資源保護的質量看，廣東省近岸海域10.5%的海水水質為劣四類（集中分布在珠江口、汕頭港、湛江港等河口海灣），其近岸海域水質整體保護水平低于同期山東省（劣四類海水水質占比為8.5%）和江蘇省（劣四類海水水質占比為7.0%）的近岸海域水質整體保護水平[12]。廣東省受污染耕地安全利用率為87.31%，低于湖南省（受污染耕地安全利用率為91%）[13]受污染耕地安全利用率，土壤污染防治工作有待加強。

2.1.2 自然資源利用與高效率目標要求不匹配

從自然資源利用的效率看，粗放、低效、浪費的問題依然突出，廣東省自然資源利用與高效率目標管控不匹配。2020 年，廣東省地均GDP 為0.6 億元/km2，明顯低于韓國、日本等發達經濟體的地均GDP。人均城鎮建設用地面積為109 m2，高于國家標準（小于或等于100 m2）；人均農村居民點用地面積達242 m2，遠超標準村鎮規劃標準（小于或等于150 m2）。廣東省土地開發強度為11.7%，低于江蘇省（土地開發強度為21.50%）、山東省（土地開發強度為18.01%）、浙江省（土地開發強度為12.33%）的土地開發強度。廣東省人均綜合用水量為321.5 m3、萬元GDP 用水量為36.6 m3，兩者均高于同期山東（人均綜合用水量為220 m3、萬元GDP 用水量為30.4 m3）、浙江（人均綜合用水量為256 m3、萬元GDP 用水量為25.4 m3）等沿海省份的水平，水資源利用效率較發達國家平均水平也存在較大差距。

2.2 指標體系目標設定

根據廣東省自然資源的自然地理特征、保護開發現狀及社會經濟發展預期，結合“十四五”規劃、國土空間規劃等系列規劃，本文對標國內外先進地區的標準，設定廣東省自然資源高水平保護與高效率利用目標，具體包括數量型指標和任務型指標兩類。其中，數量型指標是指可直接利用數字衡量、評估工作表現的具體量化指標，任務型指標是指用于衡量工作推進情況的定性指標。基于易獲取、可操作的原則，數量型指標占比為90%。

2.3 指標體系綜合分析

（1）全民所有自然資源資產清查核算與平衡表制度反映全省自然資源資產家底的摸查情況，相關部門通過分解逐年任務推動全省自然資源資產平衡表編制制度基本建立。

（2）自然資源確權登記覆蓋率反映全民所有自然資源資產所有者職責的落實情況，本文結合廣東省目前工作的推進情況提出確權登記全覆蓋的目標。

（3）分類科學的自然資源資產產權體系反映自然資源資產所有權實現形式的創新情況，通過細分任務提出基本構建系統完備、科學規范、運行高效的中國特色自然資源資產產權制度體系。

2.3.2 空間治理指標

（1）土地開發強度和建設用地地均GDP 反映廣東省重要區域發展戰略的落實情況，根據“一核、一帶、一區”區域的人口、土地、經濟之間相互關系分別制定近期和遠期目標。

（2）地級市國土空間規劃編制完成率、地級市年度城市體檢完成率和村莊規劃優化提升完成率，反映國土空間規劃體系和空間規劃制度建設情況，推動全省實現總體規劃、詳細規劃、專項規劃全覆蓋。

（3）生態保護紅線范圍內城鄉建設用地面積，反映國土空間用途管制全覆蓋工作的推進水平，未來將引導生態保護紅線內的建設用地持續退出。

該區為晉西黃土高原組成部分，屬于典型的黃土殘垣溝壑區，溝深坡陡，水土流失嚴重，地形北部高南部低，是世界上最大的黃土分布地區，地貌類型有黃土塬、梁、峁、溝等，由圖2可看出，呂梁山縱貫南北，地表起伏變化劇烈，其中運城市地形地貌條件較好。該區域黃土層深厚適合開掘窯洞，窯洞是我國特殊的民間建筑，在精品線路規劃中地位重要。窯洞建筑被譽為中華一絕，其特點就是人與自然和睦相處、共生，簡單易修、省材省料，堅固耐用冬暖夏涼，是農耕文化的代表，是民俗文化的載體，體現著濃厚的黃土風情。

2.3.3 資源管理指標

（1）永久基本農田保護面積、耕地保有量和人均耕地面積，反映耕地用途管制程度和最嚴格的耕地保護制度落實情況。

（2）新增建設用地規模、“三舊”改造完成面積、人均城鎮建設用地面積和單位GDP 使用建設用地下降率，反映存量建設用地盤活水平、土地資源利用效率和最嚴格的節約用地制度落實情況。

（3）人均年用水量、水資源開發利用率、農業灌溉有效系數和萬元GDP 用水量下降率，反映用水總量和用水效率的雙控制水平和最嚴格的水資源管理制度落實情況。

（4）濕地保有量和森林覆蓋率，反映濕地和森林資源的保護程度。

（5）大陸自然岸線保有率和近岸海域水質優良面積比例，反映海洋資源的保護開發水平。

（6）礦產資源綜合利用率和持證在采礦山達到綠色礦山建設標準比例，反映礦產資源集約開發程度，本文提出持證在采礦山達到綠色礦山建設標準比例達100%。

2.3.4 生態保護指標

（1）自然保護地面積和生態保護紅線面積，反映重要自然生態空間整體保護程度，結合當前全省國土空間規劃劃定的自然保護地和生態紅線情況，本文提出應維持全省自然保護地面積和生態保護紅線面積不減少的目標。

（2）地表水達到或好于Ⅲ類水體比例、受污染耕地安全利用率、濱海濕地修復面積及新增造林和生態修復面積，反映統籌山水林田湖草沙系統修復工作的進展，各項指標需按目標實現一定提升。

（3）碳普惠制核證減排量累計成交量，反映生態產品價值化的實現程度。

（4）森林蓄積量、非化石能源占一次能源消費比重和單位GDP 能耗，從增碳匯和降碳排兩個方面支持廣東省率先實現“碳達峰、碳中和”，各項指標以國家核定目標為要求。

2.3.5 資源配置指標

（1）自然資源政府公示價格體系建設情況反映自然資源有償使用制度的完善情況，考核各地政府在自然資源有償使用方面建立的相關制度情況，推動全面建立自然資源有償使用制度。

（2）土地流轉率，反映農村土地制度的改革情況，推動實現全省農村承包地流轉率不斷提升。

（3）全省工業用地控制線劃定完成率和新供國有工業用地實行“標準地”供應比例，反映工業用地市場配置改革的推動情況，推動實現全面完成全省工業用地控制線劃定，落實工業用地“標準地”供應。

3 指標應用建議

自然資源高水平保護與高效率利用推進工作是一項以自然資源部門為主導、相關部門協調推進的系統性工程。廣東省自然資源高水平保護與高效率利用示范建設工作，應充分發揮指標體系的“指揮棒”作用，完善管理制度和動態監測制度，助力自然資源治理體系和治理能力現代化建設。

3.1 指標考核和動態監測制度建立

本文結合廣東省珠三角、沿海經濟帶東西兩翼和北部生態發展區的發展情況，根據各城市地域特征、資源稟賦、經濟發展等實際情況合理確定指標目標任務，采取分類指標加權打分的方式對指標落實情況進行綜合評價和考核。政府部門加強協同合作，完善自然資源相關統計制度，統一和規范數據統計口徑和計算方法，提高數據的一致性和易獲取性。

依托國土空間基礎信息平臺和規劃“一張圖”系統，對接各個部門的環境和氣候監測網絡，融入大數據、全球導航衛星系統、遙感和地理信息系統等技術，獲取自然岸線保有率、受污染耕地安全利用率等數據，建立多部門協同的常態化數據監測平臺，實現自然資源開發利用動態監測監管[14]。建立健全指標監督考核制度，將指標納入各地的年度目標考核內容，并將考核結果與各地的用地、用能、碳排放指標掛鉤。

3.2 指標體系內容適時滾動更新

本文結合經濟社會和政策變化，適時新增符合發展需要和政策要求的指標項，同時淘汰低效或失效的指標，滾動更新[15]指標體系內容。根據各地的發展實際情況，分區制定指標體系并確定目標值。分階段分解指標目標，制定各地的年度實施方案，搭建指標年度實施計劃信息平臺，跟蹤自然資源開發利用情況，逐年逐項地落實目標任務，并在任務推進中逐步修正、調整和完善指標體系，保障實現遠期目標。

3.3 支撐指標體系控制的管理制度建立

本文將指標體系納入各地區和各部門的經濟社會發展綜合評價和績效考核，實行目標責任制，增強地方政府的責任意識。健全指標的項目許可制度，將“三舊”改造完成面積、全省工業用地控制線劃定完成率等指標融入規劃許可、土地出讓、設計招標、施工許可、施工管理與竣工驗收等關鍵環節。將指標融入各層次和各類型規劃，對于國土空間類指標，可將其納入國土空間規劃約束性或預期性指標并進行控制；對于其他通過非空間載體實施的指標，則在實施過程中貫徹落實。同時，加強指標之間的銜接，確保總目標一致、指標分解和時序安排有序。

4 結語

自然資源高水平保護與高效率利用涉及多領域和多方面，指標構建需要全面反映其內容要求。隨著社會不斷進步，自然資源高水平保護與高效率利用也將面臨一系列新情況和新問題，其指標體系構建具有復雜性和階段性，需要在實踐中不斷豐富和完善，更好調控和引導自然資源保護利用。