挑戰兩岸“奧運模式”的島內“公投”
——對“東京奧運正名公投”運作與影響的一項分析

吳維旭,許焰妮,趙子龍

(1.清華大學 公共管理學院,北京 100084;2.北京體育大學 管理學院,北京 100091;3.廣西民族大學 東盟學院,廣西 南寧 530007)

奧林匹克運動會是世界各地區各民族平等競爭的舞臺,能否參賽關乎“承認的政治”。2022年1月28日,臺灣地區教育事務主管部門下的“體育署”在官網宣布,基于對航班和防疫的考量,臺灣地區將不派遣代表團出席北京冬奧會的開閉幕式。1月31日,中華臺北奧委會在其官網宣布,應國際奧委會的要求,將派員出席本屆冬奧會開閉幕式。2月4日,臺灣地區運動員以“中華臺北”(Chinese Taipei)名義亮相北京國家體育場。2月5日,全國政協主席汪洋會見出席冬奧會開幕式的國民黨前主席洪秀柱,明確表示“臺灣同胞以各種方式參與北京冬奧會,是中華兒女共襄冬奧盛舉、共享民族榮光的生動體現”。[1]長期以來,包括奧運會在內的高級別國際體育活動,已經成為增進兩岸體育交流與合作的重要窗口與機會。

自法國教育家皮埃爾·德·顧拜旦(Pierre De Coubertin)建議恢復奧林匹克運動會以來,現代奧運會受政治因素影響的現象比較普遍,“奧運政治化”的情境(context)與程度在不同時期、不同國家和地區呈現在地化差異。具體到臺灣地區,所謂“奧運正名公投”是近年在涉奧運領域出現的“舊事務新現象”。所謂“舊事務”,指兩岸“奧運模式”已經是國際體育組織和兩岸體育界人士共同遵循的原則。中華人民共和國重返聯合國后,本著一個中國原則,1979年《國際奧委會執委會決議》(即“名古屋決議”)與1981年《國際奧委會與中華臺北奧委會協議書》(即“洛桑協議”)明確規定,臺灣地區以“中華臺北”名義參加奧運會(1)1971年中華人民共和國重返聯合國,取得中國代表權。根據1979年6月及10月國際奧委會執委會的決議,臺灣地區得以在“中華臺北奧林匹克委員會”的名稱下繼續參加奧運會。1981年臺灣地區中華臺北奧委會與國際奧委會簽訂《國際奧委會與中華臺北奧委會協議書》(又稱“洛桑協議”),協議規定臺灣地區使用“中華臺北”(Chinese Taipei)作為代表名稱,擁有會旗與會徽以及參加國際奧委會及其所贊助的各項活動的權利;臺灣地區參賽地位和權利與其他國家或地區相同。此后,該協議廣泛被其他國際賽事主辦單位沿用。1989年,兩岸奧委會代表在香港簽署協議,臺灣地區體育團隊及體育組織赴大陸參加比賽、會議或活動,將采行國際奧委會的有關規定。,此已成為兩岸及國際社會的共識。所謂“新現象”,則指以“臺灣本土化”為底色的“奧運正名”議題開始訴諸“公民投票”(referendum,以下簡稱“公投”)形式。2018年11月,島內部分“深綠”勢力利用即將開幕的東京奧運會發起所謂的“東京奧運正名公投”,首次以“公投”形式,利用國際體育賽事舞臺進行“臺獨”分裂活動,給兩岸關系帶來巨大風險。

在當前兩岸政治關系相對緊張的局勢下,臺灣內部任何助推“奧運正名公投”成案的相關政治操作均值得關注。由于2018年“東京奧運正名公投”的成案程序與投票流程相對清晰,且后續出現的“奧運正名公投”在議題內容、運作流程上皆有相似性,故本文回顧梳理2018年“東京奧運正名公投”的基本過程,并以此為案例基礎,分析影響臺灣地區“奧運正名公投”的結構性和制度性因素。

一、“東京奧運正名公投”發展的基本過程

臺灣地區具有社會動員性質的所謂“正名”運動是從1994年開始的。1994年5月,持“臺獨”立場的“臺灣正名運動聯盟”在臺北舉行“511臺灣正名游行”(2)其中,“臺灣團結聯盟”的表態在此類“正名運動”中頗具代表性,該聯盟表示,“盼在臺灣的所有住民一起打造出壯盛的‘臺灣民族’。希望藉由‘臺灣正名大游行’,讓朝野政黨、臺灣人民共同醒悟,承認臺灣人民的‘真實身世’,‘臺灣是我們的母親’”等。,宣揚“(臺灣)有權利決定自己被稱為什么,而非任憑外來者強制賦予”。[2]游行期間,李登輝以聯盟總召集人的身分為其站臺演說。[3]同年8月,臺灣行政當局推進“參與聯合國”活動,部分海外“臺獨”勢力在美國開展支持臺灣“正名運動”的相關活動予以呼應。此后,所謂“正名運動”逐漸蔓延至臺灣社會諸多領域。作為國際體育最高綜合競技平臺的現代奧運會可以向全球直接展示國家/民族榮譽與象征,其具有維系各個國家/民族現存合法性的意義和建構國家認同(national identity)的特定功能。因此,借四年一屆的奧運會熱度推動“正名運動”并圍繞此展開相關博弈,在全球范圍內的體育政治領域并不鮮見,部分“臺獨”勢力也積極利用奧運會的場合與熱度做宣傳,試圖提升自身聲望并獲取更多支持。

在采取“公投”這種直接民主規則的國家和地區,政黨及其支持團體是“公投”動議的主要發起者。“公投”結束后,行政當局多會依照“公投”結果進行相應的政策調整,以順應或“討好”民意。在“奧運正名公投”議題上,島內“綠營”政黨及相關“正名”支持團體扮演著重要的組織者角色。2020年奧運會在日本東京舉行,此所謂“東京奧運正名運動”的發起與早期宣傳同日本民間組織有所聯系。2017年,日本部分所謂“友臺”人士與組織多次在東京發起請愿,組織關于“臺灣正名”的街頭聯署活動。(3)如2017年4月16日,“2020東京奧運‘臺灣正名’推進協議會”等組織在東京新宿車站舉行“支持以‘臺灣名義’參加2020東京奧運會”的街頭“請愿署名運動”。該“協議會”會長水島總、“臺灣研究論壇會長”永山英樹、“加油日本!全國行動委員會”常任干事三輪和雄等人上臺演講,“臺灣基進黨”顏銘緯、林春妙也前往“助陣”。2017年8月6日,日本“臺灣研究論壇”會長永山英樹等在東京街頭舉辦“正名”聯署簽名活動,“臺獨”組織“臺灣聯合國協進會”成員也到現場助陣。同年,臺灣島內主推“奧運正名”的社會團體“2020東京奧運臺灣正名行動聯盟”與“2020東京奧運臺灣正名行動小組”成立。(4)這兩個團體的共同發起人包括:“李登輝民主協會”理事長張燦鍙、民報文化事業創辦人陳永興、“臺灣獨立建國聯盟”主席陳南天、臺灣醫界聯盟董事長吳樹民、“臺灣聯合國協進會”理事長蔡明憲、“臺灣團結聯盟”主席劉一德、“基進黨”主席陳奕齊、社民黨召集人范云等。臺灣修正所謂“公投法”(5)2017年12月,臺灣地區立法機構三讀通過“公民投票法”(簡稱“公投法”)部分條文修正案。2018年1月5日生效的新“公投法”規定:“公投”年齡從20歲降至18歲;“公民投票案”提案人人數門檻降至最近一次臺灣地區領導人選舉中選舉人總數的萬分之一;聯署人數降至提案時最近一次臺灣地區領導人選舉中選舉人總數的1.5%;“公投”通過門檻廢除“雙1/2制”,改為有效同意票數多于不同意票,且有效同意票超過投票權人總數的1/4,即為通過。全臺性的“公投”案,若以2016年臺灣地區領導人選舉人數1 878萬2 991人計算,提案門檻僅為1 879人,聯署門檻為28萬1 745人。,降低“公投”門檻后,“時代力量”計劃發動包括“東京奧運正名公投”在內的4項涉及“主權”的“公投”民調。[4]后來“時代力量”并未發動這一“公投”題目,“東京奧運正名公投”由其他“臺獨”勢力接手。

2018年1月15日,“東京奧運臺灣正名行動聯盟”舉行記者會,表示要援引所謂新“公投法”,結合2018年底臺灣地區“九合一”選舉推動“東京奧運正名公投”,其訴求是將“中華臺北隊”改為“臺灣隊”。2018年2月5日,相關“正名”團體正式將“2020東京奧運臺灣正名公投”第一階段聯署書送交“中央選舉委員會”(以下簡稱“中選會”),后者在3月14日舉行了“公投”聽證會。2018年5月11日“正名”團體啟動第二階段“公投”聯署,于9月3日完成聯署并送件至“中選會”。“中選會”在10月8日表示,合格聯署人數達到42萬9 395人(聯署總人數51萬5 959人,有效聯署率83.22%),超過全臺“公投”聯署門檻。至此,“2020東京奧運臺灣正名公投”案成案(全臺“公投”第13案),其文本內容確定為:“你是否同意以‘臺灣’(Taiwan)為全名申請參加所有國際運動賽事及2020年東京奧運?”

“東京奧運正名公投”引發了兩岸與國際相關機構的強烈關切。2018年5月3日,國際奧委會通過決議,不予核準中華臺北奧委會變更名稱[5],并致函中華臺北奧委會,要求中華臺北奧委會遵守國際奧委會有關臺灣地區參賽問題的決議和規定(即“奧運模式”)。5月30日,國臺辦發言人表示,在“奧運模式”下臺灣的運動員能夠參加奧運會等國際賽事,所謂“奧運正名公投”只是為了滿足島內極少數“臺獨”分子的利益,損害的是廣大臺灣同胞的利益,犧牲的是臺灣體育健兒的競技機會。[6]7月24日,東亞奧委會(EAOC)在北京召開臨時理事會,在會員全數出席的情況下,經舉手表決,決定取消原定在臺中市舉辦的2019年東亞青年運動會。[7]東亞奧委會表示,臺灣地區發起的“東京奧運正名公投”,挑戰“奧運模式”,給2019年東亞青年運動會帶來了巨大政治風險。7月25日,國臺辦發言人表示,東亞奧委會決定取消2019年東亞青年運動會,原因在于臺灣一些政治勢力和“臺獨”分子,在民進黨當局的縱容下推動所謂“東京奧運正名公投”。[8]8月6日,時任臺灣地區行政管理機構負責人賴清德表示,為了保護臺灣運動員的參賽權,盡管“很多人不滿意”,但臺灣仍然會以“中華臺北”的名義,參加2020年的東京奧運會。[9]由此可見圍繞“東京奧運正名公投”各方所展開的博弈,以及大陸方面與國際奧委會對一個中國原則的堅持。

2018年11月24日臺灣“九合一”選舉綁“公投”正式開始。次日,臺灣“中選會”公布結果,“東京奧運臺灣正名公投”獲“同意票”476萬3 086票(占有效投票的45.20%)、“不同意票”577萬4 556票(占有效投票的54.80%)、“無效票”50萬5 153票(占總投票的4.57%),未獲通過。(6)2018年臺灣地區“九合一”選舉總選舉人數為1 975萬7 067人,總投票數為1 104萬2 795票,其中有效票數為1 053萬7 642票。具體來看其在各縣市的投票結果,“東京奧運臺灣正名公投”在多數地區“不同意票”多于“同意票”,“同意票”居多的鄉鎮多分布于臺南市(52.73%)、嘉義縣(51.59%)、屏東縣(50.46%)、宜蘭縣(50.41%)。若以濁水溪為界,彰化縣以北對“正名公投”多表示反對,而云林縣以南對“正名公投”的支持力度逐漸加強,在臺南市達到最高支持度。花蓮、臺東、金門、馬祖以及島內山地區域的反對力度比較大。

二、“東京奧運正名公投”未獲通過的主要原因

“東京奧運正名公投”未能獲得通過是相關行動者在既有制度與政策框架下相互博弈的結果。大陸方面和國際奧委會是重要的外部行動者;臺灣運動員及中華臺北奧委會是島內行動者,也是直接利益群體;民進黨行政當局同樣是重要行動者,其在涉奧運“正名”上的立場與執政績效均影響臺灣民眾對“東京奧運正名公投”的支持程度。

(一)大陸方面與國際奧委會明確反對任何涉臺“正名”行為

反“獨”促統是大陸長期以來對臺政策的目標與內容。改革開放后,大陸快速發展,在經濟、軍事、科技等領域已形成相較于臺灣地區的明顯戰略優勢。大陸的強大“硬實力”使公開“臺獨”成為島內各黨派勢力不敢碰觸的底線。同時,堅持一個中國立場已成為國際社會普遍共識。1981年“洛桑協議”形成的“奧運模式”運行數十年,已成為兩岸雙方參加奧運會的硬框架。

反對以“公投”方式推動任何形式的顯性或隱性“臺獨”是大陸對臺的一貫主張。自陳水扁時期的“臺獨公投”至今,大陸在遏制此類行徑方面積累了比較豐富的經驗,也產生了一定的心理預期。由于“臺獨”在概念方面具有一定程度的模糊性,因此在實務操作上,“臺獨”勢力會以“打擦邊球”的方式逐步達到其“臺灣獨立”的目標。“東京奧運正名公投”本質是“臺獨公投”的前奏,“東京奧運正名”通過的下一步很可能是越線的“法理臺獨”“公投”。大陸方面不能坐等其后續引發更為不利的社會與政治效應,多次對“正名”運動提出明確警告。

在臺灣參加奧運會的相關問題上,國際社會普遍支持其參加,但這并不等于國際社會支持“臺獨”。2018年5月至10月,國際奧委會多次表達關切,針對“東京奧運正名”問題表示不接受“中華臺北”改名,堅持一個中國原則。但臺灣“獨派”團體不斷試探,這直接導致東亞奧委會取消臺中市東亞青年運動會主辦權。參加此次投票的9個國家或地區奧委會中,7個奧委會投票贊成,只有中華臺北奧委會1票反對,日本奧委會棄權。“東京奧運正名公投”的政治操作與“洛桑協議”是有明顯抵觸的,這種破壞國際奧委會規則的行為遭到奧委會反對也是必然結果。

(二)臺灣地區運動員群體與體育機構明確表達其“不同意”立場

2018年11月臨近“東京奧運正名公投”投票之時,臺灣島內知名運動員陸續表態,林怡君、許淑靜、周天成、楊俊瀚等紛紛發聲,希望“重視運動員的權益”,不要讓運動員承擔可能失去比賽舞臺的風險,呼吁“‘東奧公投正名’請投不同意”。[10]中華臺北奧委會于2018年11月16日表示,其將以維護運動員參賽權益為最高原則,“堅決反對以‘公投’干涉本會名稱”[10]。中華臺北奧委會同時指出,“正名公投”違反國際奧委會決議,且恐將導致國際奧委會以政治干涉體育為由將中華臺北奧委會停權,嚴重者甚至將撤銷會籍,導致選手無法參賽。這些島內體育界人士和組織明確表達其“不同意”立場,發揮了重要的作用。

對于臺灣運動員而言,其以何種名義參與國際賽事并不是臺灣當局可以單方面決定的,也不是通過這次“東京奧運正名公投”就能改變的。即便“東京奧運正名公投”提案在島內獲得通過,也只是臺灣行政當局借由所謂“民意”向國際奧委會與其他國際比賽主辦單位提出申請。只要國際奧委會和其他國際比賽主辦單位明確拒絕其以“臺灣”取代慣行的“中華臺北”參賽的申請,島內立法機構與行政機構便無法執行所謂“正名公投”的結果。臺灣地區運動員將面臨一種困境,即運動員若繼續使用“中華臺北”作為參賽“會籍”,本次“公投”便成為空耗成本的“政治游戲”;若運動員堅持以“臺灣”名義而失去參賽資格,則運動員承擔直接損失。因而,臺灣地區運動員群體與體育機構明確表達不支持“正名公投”。

(三)“九合一”選舉中民眾對經濟議題的重視普遍超過統“獨”議題

2008年后,隨著臺灣經濟增長減緩、貧富差距拉大,民眾亦厭倦政黨在認同分歧上的反復極化動員,經濟與階級議題逐漸成為主要政黨主動或被動地進行選舉動員的新領域,島內經濟性的“左右”分歧和階層分歧的熱度也逐漸超過傳統的統“獨”分歧。縣市選舉的主議題多為經濟民生議題,兩岸關系議題并不如臺灣地區領導人選舉時那般獲得過度關注。由于“東京奧運正名公投”捆綁的“九合一”選舉是縣市鄉鎮選舉,選民更為關注經濟民生議題,而非兩岸關系或統“獨”等政治議題。

雖然2018年臺灣的經濟數據(如進出口)尚可,但消費與投資依舊不足,民眾對帶有“臺獨”意涵的“東京奧運正名公投”的關注也不足。民進黨執政兩年后臺灣經濟仍增長乏力,“悶經濟”狀態持續,“九合一”選舉結果反映了島內民心整體思變。同時,在“本土性”認同累積并成為重要社會共識的情況下,島內主要政黨在縣市選舉期間會淡化省籍區隔與“族群”差異。雖然兩岸政治關系相對緊張,但“綠營”將兩岸經貿議題與國家認同及階層分歧相捆綁的做法,在關注在地利益的選舉中并不會起太大作用。因此,與在地利益關聯不高,與國家認同、統“獨”議題密切相關的“東京奧運正名公投”實際上難以得到島內多數民眾的選票支持。

(四)民進黨執政效能不彰影響“正名公投”的支持度

2016年民進黨上臺后推行的公共政策多呈現政黨自利、“臺獨”等意識形態色彩,在兩岸關系、勞工、能源(核電、綠能)、農業(南部)等政策領域缺乏深入的全盤研究,罔顧各界民眾的態度與利益。2018年島內社會與媒體輿論(尤其是網絡輿論)逐漸傾向批評民進黨當局,民眾通過選票表達其意愿態度,主張“做不好就換人”,展現了島內“民意如流水”的政治生態。(7)筆者赴臺調研整理,地點為臺北、高雄,調研時間為2018年12月3日-6日。

民進黨長期推進“臺獨公投”,典型者如陳水扁時期的2004年“公投綁大選”和2008年“入聯公投”。此次“東京奧運正名公投”本身具有明顯的統“獨”議題包裝,符合民進黨的“臺獨”價值取向。作為執政黨,雖然民進黨表面沒有大力動員政黨力量予以推動(8)民進黨代表蔡筱薇原計劃在2018年7月15日黨代表大會上提交“東京奧運正名”提案,但這項提案于7月12日民進黨全臺黨代會召開前撤案。“2020東京奧運臺灣正名行動小組”召集人沈清楷表示,撤案原因是民進黨中央黨部施壓。,但民眾一般會將民進黨與“臺獨公投”做特定的邏輯連結,執政效能的不彰對本次“東京奧運正名公投”也產生了不利影響。從2018年的10項“公投”案結果可以看出,多數“公投”議題的民意分布對民進黨不利(10案通過7案,且立場都與民進黨政策相反),10項“公投”案的結果與縣市選舉結果也多有相似之處。

三、低門檻“公投”的制度誘導效應

2018年“東京奧運正名公投”引發部分“臺獨”勢力的費力操弄和各方關切,這與此前臺灣修正所謂“公投法”有著密切關系。臺灣地區的行政機構與立法機構采取直接選舉相對多數決制[11],除了實行代議制的間接民主制外,也采用“公民投票”這一直接民主的游戲規則。由于現代選舉政治與立法政治是多數決定與少數保障相配合,“公民投票”往往設定較高的成案門檻,或明確規定部分議題不能訴諸“公投”。如果交付“公投”的議題具有很大內部分歧,就需要民眾對分歧議題的多元信息進行充分了解與討論,再行“公投”。

2017年12月臺灣地區立法機構對所謂“公投法”進行修正,大幅度降低“公投”門檻,使島內原有“公投”運作制度中的“否決”結構松動,主要表現為兩點:第一,“公投法”修正后的第二十九條規定,“‘公民投票’案投票結果,有效同意票數多于不同意票,且有效同意票達投票權人總額1/4以上者,即為通過。”此次“修法”后,不僅投票年齡降為18歲,“公投”提案、聯署及通過門檻均有所降低。在投票率不高的情況下,選民未過半數(1/4以上即可)就可以實質影響(乃至決定)臺灣的重要政策,這明顯違背全民投票的多數決原則。第二,廢除臺灣地區行政管理機構下的“公投審議委員會”,有關“公投”事宜是否符合“公投法”的規定,由“中選會”或縣市政府受理審核。因此,在臺灣地區立法機構內部“藍綠”雙方均同意降低“公投”門檻的情況下(9)如國民黨在2018年縣市選舉中也較好地利用了“公投”議題支持其選舉。,原“公投審議委員會”在程序審查與實質審查階段所具有的“安全閥”功能大為弱化。[12]

若按照當前所謂“公投法”的門檻,此前因投票率未能過半而無效的4項涉及兩岸關系的“公投”都會獲得通過。(10)涉及兩岸關系的4項“公投”案分別是2004年的“強化國防”案(投票人數745萬2 340人,投票率45.17%,同意票比例為91.80%)與“對等談判”案(投票人數7 444萬4 148人,投票率45.12%,同意票比例為92.05%),以及2008年的“臺灣入聯合國”案(投票人數6 201萬6 777人,投票率35.82%,同意票比例為94.01%)與“務實返聯公投”案(投票人數618萬7 118人,投票率35.74%,同意票比例為87.27%)。有評論指出,臺灣島內“正名公投”是一種“偷渡”行為,屬于“更改國名”、指向“法理臺獨”的“類主權公投”。[13]從“東京奧運正名公投”的推動策略看,其表面上是針對東京奧運會提出“臺灣正名”要求,依托“公投法”所列的“重大政策之創制或復決”這一條件,回避了“公投法”明定的“‘憲法’已有規定”的不得提案,即將所謂“國旗”“國號”“領土變更”等關涉統“獨”的“公投”議題限制在“立院修憲”的高門檻設計之內。[14]由于兩岸關系及統“獨”議題在島內政黨政治、社會分歧領域依舊具有高度的立場爭議,此類“公投”不論成功與否,在島內各派、兩岸乃至國際層面的攻防過程中,都容易引發島內以及兩岸之間的爭議與矛盾。此次“東京奧運正名公投”是島內政治勢力以社會力量為表,牽頭推動的涉及兩岸關系與統“獨”議題的“重大政策之創制或復決”,一些諸如“九二共識”(如島內強調的“各自表述”等)、如何處理與大陸關系(如《海峽兩岸服務貿易協議》等)的議題,在理論上雖然直接涉及臺灣相關規定中的“不得提案”,但也可能被島內政治勢力以社會力量“自發”的名義列入“公投”案,并將此包裝成“民主化、民生化、社會化”的政策性議題加以炒作。

雖然“公投”綁(全臺)選舉只持續了不長時間,2019年6月17日臺灣地區立法機構召開臨時會,在民進黨優勢主導下通過“公投法”部分條文修正,確定2021年起“公投”與選舉脫鉤,每兩年舉辦一次“公投”。[15]但島內的低門檻“公投”已經使臺灣民眾存在將“公投”“視為平常”或“投爽”的心態,并顯現某種相互疊加的趨勢。2009年島內民調顯示,有93.84%的受訪者贊成“‘公民投票’是人民的基本人權”;在2013年的島內民調中,有57.59%的受訪者表示贊同采取“公投”方式決定臺灣未來要“統一”還是“獨立”;2014年島內民調顯示,有66.19%的受訪者同意“‘公民投票’是解決重要政治問題的一個好方法”(表1)。若“奧運正名公投”闖關成功,將給“臺獨”勢力帶來明確的鼓勵,誘惑更多臺灣偏“獨”團體效仿甚至提出更多“公投”案。涉奧運“正名公投”雖然不一定會導致短期的實質性改變,但可能對島內國家認同的氛圍與預期產生一定影響。

表1 臺灣民眾對“公投”議題的相關態度

此外,尚需要注意的是,臺灣青年世代曾長期處于政治“失聲”與弱勢狀態。但隨著島內“本土化”的世代更替,青年群體的政治參與度明顯增加,2014年島內“反服貿”的學生運動更直接催發青年世代政治參與,這在2014年、2016年、2018年、2020年的幾場主要選舉中均有體現。學運催生的“時代力量”“社會民主黨”等政黨也多以青年為民意基礎,并獲得臺灣地區立法機構少量席次。相關島內民調顯示,相較于中年、老年世代,青年世代受訪者在國家認同上有更高比例的“臺灣認同”。基于2018年、2021年臺灣地區“公投”案的運作過程,可以發現分歧性“公投”議題往往會受到各方密集的動員宣傳,網絡時代“公投”議題的信息塑造與政治動員也具有更廣的傳播性,涉“主權”類的各種“正名公投”通過聯署門檻成案也將相對容易。

四、結 語

經過2017年、2019年兩次修改“公投法”,“奧運正名公投”將由舊有成案門檻太高的“鳥籠公投”逐漸成為一種無法實現的新“鳥籠公投”。一方面,由于“正名”涉及國際奧委會的相關規則,存在明顯的外部否決與制約機制,即便島內“正名公投”獲得通過,也難以通過國際奧委會的“關卡”。但“正名公投”將使所謂的“臺灣民意”與國際原則之間的矛盾公開化、國際化,兩岸民意難免在此領域發生分歧。島內傾向“臺獨”的政治與社會勢力將借機渲染其“正當”權益受到大陸“打壓”,臺灣運動員群體的正常國際賽事參與權利也可能受到國際規則的限制,部分國外反華勢力可能借此議題支持臺灣的所謂“民意訴求”。在民進黨執政民意支持低谷期的2018年,“奧運正名公投”尚能得到超過400萬票的同意票,后續借所謂“民意”之力的類似的全臺性“正名公投”更需警惕。另一方面,雖然臺灣地區行政當局相關政策的推行一般會受“公投”結果的約束,但島內“公投”結果并無絕對的強制約束力。在“東京奧運正名公投”的實際運作中,“中選會”將其歸于臺灣地區“重大政策創制或復決”。依照“公投法”第三十條(11)即“有關重大政策者,應由臺灣地區領導人或權責機關為實現該‘公民投票’案內容之必要處置”。在臺灣地區,“公投法”所規范的“公投”內容類型與后續適用的程序大致包括:(1)復決(“法律”、自治條例)類,公告日起第三日失效;(2)“立法”原則的創制(“法律”、“自治條例”),行政三月內研擬草案送立法審議,立法于下一個會期休會前完成審議程序;(3)重大政策,負責機關做必要處置;(4)“憲制性條文”付決,立法機構請政務領導人公布。參見臺灣地區“公投法”第二條、第三十條。,“東京奧運正名公投”通過將對臺灣地區教育主管部門下的“體育署”產生約束力,但“公投”結果對行政機構的約束只有兩年效力,臺灣當局對何謂“必要處置”也有較大自主裁量空間。即便“公投”案通過,行政當局也可以選擇性執行甚至選擇性無視。(12)按臺灣地區規定,如果“公投”案通過,權責機關必須做出“必要處置”。2018年11月24日國民黨提出的“以核養綠”“公投”獲得通過,時任臺灣地區行政機構負責人賴清德表示尊重“公投”結果,不再以2025年作為達成“非核家園”的期限。但臺灣地區領導人蔡英文卻在當月29日表示,“公投”投的是“電業法”,“非核家園”目標是寫在“環境基本法”里,所以“2025非核家園”目標不會改變。也有評論表示,“‘公投’結果對行政機關有最高的約束力,這個約束力與國際條約毫無關系,只在臺灣內部發生效力”[16]。由于負責處理臺灣地區參加奧運會等國際體育比賽項目的單位是中華臺北奧委會,其性質為臺灣民間組織,并非行政機關,并不從屬于“公投法”對行政機關的規范,“體育署”雖然可在其職權范圍內依照“公投”結果影響中華臺北奧委會,但中華臺北奧委會亦有權自行根據形勢選擇是否配合。

2019年11月,大陸出臺的“26條措施”中明確表示,歡迎臺灣運動員來大陸參加全國性體育比賽和職業聯賽,積極為臺灣運動員、教練員、專業人員來大陸考察、訓練、參賽、工作、交流等提供便利條件,并為臺灣運動員備戰2022年北京冬奧會和杭州亞運會提供協助。[17]同年12月,國家體育總局也表示將在2022年舉辦的系列賽事(北京冬奧會、杭州亞運會)中“優先考慮臺灣運動員的需求,為他們訓練、參賽提供便利條件和積極協助,使其享受主場待遇”。[12]但在北京冬奧會期間,臺灣內部還是出現了因“(大陸)隊服事件”而針對臺籍運動員黃郁婷的網暴與官方訓誡,這也表明在臺灣“本土認同”已漸穩固,民進黨執政致使兩岸缺少政治互信基礎的大環境下,涉奧運“正名公投”的政治劇本(scenario)繼續演繹的空間依舊存在。

由于奧運會每四年一屆,臺灣地區“奧運正名公投”存在隨奧運周期復現政治操弄的可能。尤其是在2021年東京奧運會上,中華臺北隊獲得2金4銀6銅的佳績,臺灣前田徑運動員、前臺灣地區民意代表紀政趁此風潮,提出有意再次推動2024年“巴黎奧運正名公投”運動。臺灣地區立法機構負責人游錫堃在2021年東京奧運會后接受媒體專訪時表示,“過去‘奧運正名’支持的力道沒有那么強,而且國際奧委會掌握在‘強權’手里,臺灣受到大陸的影響很大,所以不敢出全力”,但臺灣這次在奧運會的表現非常好,因此他主張要“正名”。[18]馬英九等人則明確表態反對“正名公投”(13)對于紀政提出“巴黎奧運正名”以及游錫堃等“綠營”人士的表態、支持與附和,臺灣地區前領導人馬英九曾表示,“上次‘東奧正名公投’已經被否決,推這東西對臺灣沒有意義,只會害了臺灣。”參見:中國臺北戰績不錯,游錫堃膨脹了:“奧運正名”一定要做[EB/OL].(2021-08-05)[2022-12-05].https://new.qq.com/omn/20210805/20210805A061EB00.html.。2022年1月24日,臺灣部分民間組織在臺灣地區立法機構宣布將在2023年重新發起“公投”,讓中華臺北代表隊在2024年巴黎奧運會“正名”。[19]2022年5月20日,臺灣地區“中選會”審議黃梓豪領銜提出的“你是否同意以‘臺灣’(Taiwan)為全名申請參加所有國際運動賽事及2024年巴黎奧運?”全臺性“公投”提案,由于屆期未補正,決議予以駁回。[20]這些都顯示出此議題在島內依舊存在明顯的政治與社會分歧。而兩岸相關部門及社會團體也應該重視各類“正名公投”周期性顯現的示范效應,做好相應的應對準備。