我國體教融合政策工具的模型、特征與優化路徑

黃 菁,張 雨 函

(西南大學 體育學院,重慶 400715)

體教融合是未來體育與教育深度改革的發展方向,其政策導向和行動路徑值得思考和探究。國家體育總局和教育部于2020年8月聯合印發了《關于深化體教融合 促進青少年健康發展的意見》(以下簡稱《意見》),全國各省份相繼出臺了有關體教融合的政策文件。有效的政策執行是實現政策目標的關鍵,而政策工具的選擇與應用是決定政策能否有效貫徹執行的核心要素[1]。因此,政策工具作為達成政策目標而采用的具體手段和方式[2],對政策目標的實現至關重要。目前我國在體教融合政策實施上正面臨挑戰,學術界對體教融合政策工具的探究鮮有涉及,且以量化研究方法為主。基于此,以推動體教融合高質量發展為切入點,從政策工具視角審視我國體教融合政策,選擇《意見》與31份省級體教融合政策文本,運用扎根理論,借助質性分析軟件NVivo12,將量化研究與質性研究相結合,構建體教融合政策工具模型,以期增強政策制定的科學性、改善政策執行效果、促進體教融合目標的實現。

一、 文獻回顧與分析視角

關于體教融合研究的文獻回顧和分析視角共同構成理論基礎和實踐指引,兩者相輔相成。從文獻回顧和政策工具視角出發,可以更全面地認識體教融合研究歷程,提供新的研究視角。

(一)體教融合:從問題緣起到政策審視

近年來,伴隨青少年體質健康水平的下降、競技體育后備人才培養渠道梗阻等現實問題,體教融合作為體育回歸教育的現實選擇與必然歸宿,引起了國內學界的熱烈討論與思考,相關研究經歷了由問題緣起的背景闡釋向政策審視的現實路徑轉變。

研究初期,學者們結合不同的理論視角,對體教融合問題緣起進行背景闡釋,試圖從理論層面打開體教融合政策邏輯的鑰匙。例如,毛振明等遵循辯證唯物主義和歷史唯物主義的指導思想,深入探究體教融合問題緣起與目標指向,提出需充分發揮“舉國”的優勢,規避弊端,創新制度與具體實施[3]。布特等“以歷史回顧、制度耦合理論來研究分析‘體教結合’的起因與變遷,指出‘體教結合’的歷史成就與現實的局限性”,提出體教融合從資源耦合向制度耦合創新發展的對策研究[4]。王文龍等基于多源流理論分析框架,指出高水平運動員與社會脫節嚴重、青少年體質健康危機、體育教育價值功能的認識偏差等問題構成了政策變遷的三重動力,提出政策變遷的優化路徑[5]。此外,學者們將體教融合與傳統體育學校、青少年足球競賽、退役運動員轉型等方向相結合,發現體教融合背景下各研究領域的時代訴求、現實困境等。但不可否認,體教融合政策產生的正面效應遠大于其負面影響,它依然是解決我國青少年體質健康問題的重要政策創新。

伴隨著體教融合政策在全國范圍內的推行,學者們逐漸從公共政策研究視角對體教融合政策進行現實審視。現有研究主要聚焦在政策擴散、政策評估和政策執行三個方面。其一,政策擴散方面,劉通等指出我國體教融合政策擴散在時間上呈S型曲線發展態勢、在擴散空間上呈現層級擴散模式等特征,未來深化體教融合政策發展應完善政策體系、加強政策創新等[6]。其二,政策評估方面,邢金明等運用PMC-AE復合政策評價方法,構建體教融合政策量化PMC-AE指數模型,對體教融合政策成效實施進行量化評估。其分析了體教融合政策得分不高的指標因素,提出體教融合政策制定要增加預測性內容、趨向多元化受領對象等具體措施[7]。其三,政策執行方面,王瑩等人從政策法律化視角,分析政策與法律協同治理機制不暢、政策執行偏離政策愿景等現實困境,提出健全青少年體質健康促進政策立法的頂層設計、明確政策制定主體的權力配置等優化路徑[8]。

綜上所述,學術界在體教融合問題的緣起、政策審視等方面進行了較充分的理論探討,深化了體教融合政策的研究思路,但仍存在可進一步推進的空間。第一,在研究內容上,體教融合政策作為全面育人的重要政策創新,能否在全國范圍內實施且取得滿意效果,亟需學者們展開更為細致的探討。第二,在研究視角上,已有的體教融合政策研究忽視了政策工具選擇的普遍性以及政策工具模型構建的重要性。因此,本文基于政策工具視角,選用扎根編碼,構建我國體教融合政策工具模型,對政策工具進行整體性描繪,揭示其使用特征,進而提出優化建議,以期為后續體教融合政策的設計與修訂提供參考。

(二)分析視角:政策工具

不同類型政策工具對社會活動會產生不同的政策影響。學者們基于政策工具與政策實施的適配性,對其進行類別劃分。科臣(E.S.Kirschen)最早嘗試對政策工具進行梳理,將其劃分為64類,但由于缺乏系統性,導致政策工具類型化的理論意義與實踐指導性不強[9]。此后,麥克唐納爾(Lorraine M. McDonnell)和艾莫爾(Richar F. Elmore)根據施策客體的需求,將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設性工具和系統變革工具四類[10]。霍萊特(Michael Howlett)和拉米什(M.Ramesh)根據政府介入程度將政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強制性工具三類[11]。羅斯維爾(Roy Rothwell)和澤格菲爾德(Walter Zegveld)根據供需影響的不同角度,將政策工具分為供給型、需求型和環境型三類[12]。“供給、需求、環境”三分法充分關注政策執行者和施策對象的主體行動邏輯,因此在我國體育政策工具的研究中被廣泛應用。從研究內容來看,已有研究多以既定的政策工具進行內容分析,對政策文本進行單一的理論嵌套,易導致內容簡單化、忽視政策要素的多樣性。因此,本文力求打破既有的政策工具框架束縛,運用扎根理論,通過自下而上的分析邏輯,對我國體教融合政策內容進行深入挖掘,構建政策工具模型,為體教融合政策目標的實現提供新的研究視角。

二、政策文本選擇

本文以“體教融合”為檢索詞在國家體育總局、教育部、各省人民政府、各省體育局、各省教育廳等官方網站進行系統搜索,共收集到32份政策文本,包括《意見》和31份省級體教融合政策文件(見表1)。所選政策文本主要具有以下特征:一是權威性。所有政策文本幾乎都由國家體育總局、教育部聯合制定或由各省體育局及其教育廳聯合制定,是集體權威的體現。二是適切性。31份省級政策文本是以《意見》為依據,結合該地區實際情況而形成,其內容的可信度和精準度相對較高。三是全面性。政策文本跨越了除港澳臺地區以外的全國31個省份,能夠清晰地刻畫我國不同區域體教融合政策制定圖景,為各地體教融合政策的借鑒提供依據。

表1 31份省級體教融合政策文件信息

三、模型構建過程

“扎根理論是一種研究路徑,而不是一種實體的‘理論’。”[13]本研究借助扎根理論的三級編碼步驟,將模型構建過程分為四個階段:開放式編碼與范疇化、主軸編碼與主范疇形成、選擇性編碼與模型構建、理論飽和度檢驗。

(一)開放式編碼與范疇化

“開放式編碼是對資料進行解讀分析、提煉概括,從而實現資料概念化與范疇化的過程”,包含四個階段:整理數據資料、貼標簽、概念化、范疇化[14]。首先,從收集的32份體教融合政策文本中隨機抽取30份進行開放式編碼;其次,依據扎根理論的要求,對體教融合政策文本進行逐步編碼,進而抽象出90個初始概念(見表2);最后,對初始概念進行再次整理與比較,通過聚類分析,最終得出14個范疇(見表3)。

表2 體教融合政策文本開放式編碼的初始概念

表3 體教融合政策文本開放式編碼的范疇化

(二)主軸編碼與主范疇形成

主軸編碼是將各自組成的副范疇依托內在邏輯關系再次整合成連貫的整體[15]。依循主軸編碼原則,對開放式編碼進行統一比較和分析后,進行范疇抽象,進而形成了引導型工具、賦能型工具、實質型工具和自愿型工具4個主范疇和14個副范疇(見表4)。

表4 體教融合政策文本主軸編碼的主范疇形成

(三)選擇性編碼與模型構建

選擇性編碼是通過描述現象的“故事線”來梳理和發現核心范疇,最終構建出新的理論模型。通過對90個初始概念、14個副范疇以及4個主范疇進行不斷梳理和比較,將引導型工具、賦能型工具、實質型工具和自愿型工具歸于一個核心范疇,構建出我國體教融合政策工具模型(見圖1)。圍繞“目標牽引—賦能保障—實質推動—動員促進”的政策工具使用邏輯,將體教融合政策工具模型理解為:(1)引導型工具以思想指引、行為規范和目標設置為導向,牽引著體教融合的政策方向;(2)賦能型工具以資源保障、多元主體、政策支持和技能培訓為核心,確保體教融合的可持續發展;(3)實質型工具以過程控制、創新變革、制度完善、工作規劃、組織實施和機制建設為主導,推動著體教融合政策目標的實現;(4)自愿型工具以常規動員為關鍵,促進體教融合政策內容的完善。總而言之,體教融合政策與上述政策工具模型的契合性表現在兩個方面:一是引導型、賦能型、實質型與自愿型四種政策工具的整體搭配,有助于體育與教育部門打破協作壁壘,加快政策目標實現進程;二是通過比較四種工具使用占比,有助于打開“黑箱”,達到優化體教融合政策結構的目的。

(四)理論飽和度檢驗

理論飽和度檢驗是判斷扎根理論概念編碼是否終止的重要階段。研究者通過扎根理論對一系列研究資料進行比較,進而勾勒出新的理論,并與早期搜集的資料和新搜集資料進行持續比較,從而完善新理論。當研究者發現新理論可以解釋大部分原始資料或新資料時,即可判斷該研究達到了理論飽和[16]。為了進行理論飽和度檢驗,本文對剩余兩份體教融合政策文本進行逐步編碼,發現所得范疇均被已有范疇覆蓋,可判定選擇性編碼構建的我國體教融合政策工具模型具有良好的理論飽和度。

圖1 我國體教融合政策工具模型

四、我國體教融合政策工具的使用特征

體教融合政策既是一種靜態的政策文本,也是一種動態的公共活動。從政策工具分析維度出發,對收集的32份體教融合政策文本進行編碼歸類,并計算四類政策工具使用占比,得出統計結果。其中,實質型工具占比62.74%,賦能型工具占比14.18%,引導型工具占比12.31%,自愿型工具僅占10.77%,呈現出各類型工具使用的不均衡性特征。

(一)引導型工具應用缺位,政策牽引能力失調

引導型工具的作用不僅僅是在社會出現問題后去調節,更重要的是主動引導社會向期望的方向發展。在體教融合政策的社會引領方面,引導型工具包括思想指引、行為規范、目標設置三個副范疇。其中思想指引旨在樹立一體化理念、樹立健康第一指導思想、堅持問題導向,加強融合理念的深入引導,提高公眾的政策認可度;行為規范對落實體教融合政策、具體實施細則進行約束,發揮政府部門的治理職能;目標設置對體教融合達到的理想化狀態進行闡釋,明確目標指向予以動員推進。

引導型工具指引著體育發展道路,營造良好的融合環境,有助于提高參與者對體教融合重要性的認識,然而,目前引導型工具在四種類型政策工具的使用中占比較低(12.31%)。其三個副范疇中,目標設置占44.57%,行為規范占35.87%,思想指引占19.56%,反映出其內部結構存在不均衡的情況。一方面,教育主管部門、學校、家長等多元主體“重文輕體”“唯分數論”理念并未發生根本性轉變[17]。加之體育一直處于被替代的境地,各級政府和學校開展的各項促進青少年健康的措施大多屬于短期應付式的工具性行動,更多是為了完成考核任務。另一方面,體育部門與教育部門融合思想桎梏尚未被破除,各自為政,難以真正貫徹政策精神實質,致使政策目標的失真率進一步增高、政策牽引能力失調。

(二)賦能型工具供給缺乏,政策長遠規劃失效

隨著對體教融合政策工具研究的深入,越來越多的地方政府意識到賦能型工具在體教融合高質量發展中的重要作用。在體教融合的能力建設方面,賦能型工具主要涉及資源保障、政策支持、多元主體、技能培訓四個副范疇。資源保障要求政府重視體教融合發展過程中的資金投入、人才隊伍優化以及場地設施建設;政策支持強調政策制定時力求滿足各主體所關注的重點需求;多元主體旨在通過購買公共服務、設立學校體育俱樂部、引入校外體育培訓機構、組織家庭體育等舉措,解構傳統一元主導的封閉式治理模式,從而構建“政府負責、學校主導、社會協同、家庭參與”的多元主體協同治理格局;技能培訓強調發揮高等師范院校搭建教師等級技能培訓平臺、組織實施優秀體育教師“省培計劃”“精英教練員”培養計劃、組織力量提供專業體育指導等措施,進而增強教師體育教學與學生技能掌握能力。

不同類型政策工具應用的全面性及占比高低,反映執政部門重視程度的高低。賦能型工具在四種類型政策工具的使用中的占比為14.18%,其四個副范疇中資源保障是焦點(54.72%),包括財政補貼、場地設施、政府購買服務等內容。資源保障方面的深度融合,可加快體教融合促進青少年體質健康發展目標的實現。技能培訓作為教師教學能力與學生技能提升的重要途徑,在賦能型工具使用總量中占比較低(23.11%),目前技能培訓供給還無法滿足教師與學生自身需要,不利于從根本上提升兩者的技能。體教融合的推進和發展需要政策支持,以及相關部門和實施主體的共同參與。然而,政策支持與多元主體的占比較低(分別為8.96%、13.21%),政策支持力度不足,各主體間協同機制缺失、溝通渠道不暢通等問題導致體教深度融合路徑被阻礙,影響體教融合的長遠發展。

(三)實質型工具使用過溢,政策執行效果失真

實質型工具作為貫徹政策目標、設置約束性指標的一種主導型政策工具,其優點為直接、效率高與見效快。在32份體教融合政策中,實質型工具占62.74%,主要包括過程控制、創新變革、制度完善、工作規劃、組織實施和機制建設六個副范疇。過程控制以各主體建設目標為依據,如為推動學校體育的大力發展,各省要求組織學校開展課余訓練,加強教育教學管理;創新變革強調體校建設,提高體校辦學質量;制度完善集中于評價體系、競賽項目、獎勵表彰、高校管理等方面;工作規劃是目標實施的具體細則,如各省要求制定工作計劃,加快體教融合政策落實速度;組織實施關注體教兩部門之間的協同共治,涵蓋運動員技能評定、賽事舉辦、幼兒體育;機制建設以體教融合的可持續性發展為導向,重視政府聯合督導、考核評價激勵等機制內容建設。

實質型工具在四種類型政策工具中的使用頻率最高,體現出其在體教融合政策中的重要作用,為全面育人提供可靠的實施策略。但是,對實質型工具的過度使用,不僅不利于調動基層體教融合政策工作者的積極性,反而可能是被動地、應付式、象征性執行政策,甚至產生一些敵對情緒,嚴重影響政策的執行效果。由于體教融合政策執行是一項涉及多部門、多領域的多維復雜綜合工程,政策本身的規制能力、急功近利的應試教育訴求都充滿著對體育的傾軋與束縛[18],因此在執行過程中可能產生一些偏差,主要體現在兩個方面。一是體育部門與教育部門的選擇性執行。在政策執行實踐中,執行主體結合自身的經驗習慣以及完成規定性應急任務的指標要求,選擇性或反向性地執行有利于本部門發展的部分,融合深度不足,影響政策執行效果。二是體教融合監督措施的象征性執行。我國體教融合督導工作缺乏進一步的完善,督導主體、督導實踐、督導結果問責機制等監督制度還未進行系統性的規劃,難以真正發揮監督職能,使得我國體教融合政策運行缺乏持續性的反饋與矯正。

(四)自愿型工具選擇弱勢,政策活力釋放失色

自愿型工具是指從體教融合政策本身出發,借助鼓勵性的柔性方式間接引導行動者參與融合的非強制性政策手段。其最大的特征是強調不受或很少受政府影響,多側重行為號召,強調各行動主體的自覺性。然而,現有體教融合政策工具使用出現偏頗,自愿型工具存在選擇弱勢,其在四種類型政策工具的使用中僅占10.77%。反映出政策制定者在發揮政府主導作用的同時,忽視了自愿型工具在體教融合政策中的基礎性地位。自愿型工具的內容以常規動員為主,應用范圍狹小,主要集中在學校層面。此類政策鼓勵中小學與高校之間合作,鼓勵輸送后備人才、開設體育專業課程,對社會力量、家庭、第三方評估機構等群體的動員程度較低。從根本上看,自愿型工具處于選擇弱勢的主要原因在于受科層制的制度慣性影響,政府行政組織以權威性的“命令—服從”為主要運行方式,鼓勵性的柔性方式使用較少,造成多元主體參與動機和具體實踐的動力不足,體教融合政策活力釋放失色。

五、我國體教融合政策工具的優化建議

基于我國體教融合政策工具使用的不均衡性特征,從發展理念、行動路徑、均衡配置以及政策靈活性四個維度,分別對引導型、賦能型、實質型、自愿型體教融合政策工具提出優化建議。

(一)樹立多元融合發展理念,填補引導型工具的應用空缺

體教融合的提出歷經了“無體教結合”“體教結合,以體為主”“體教結合,教育發力”“體教結合,走入困境”“體教融合”五個階段[19],反映了其深厚的歷史邏輯。新時代,樹立健康第一指導思想、堅持一體化理念不僅是推動體教融合發展的重要組成部分,更是賦予以體育人、以文化人的精神使命。黨的二十大報告指出:“廣泛開展全民健身活動,加強青少年體育工作,促進群眾體育和競技體育全面發展,加快建設體育強國。”[20]國家對體育的高度重視,強化了全面育人理念,而引導型工具的使用低占比難以滿足學生全面協調發展的需求。對此,應充分發揮引導型工具的作用,通過樹立多元開放融合的發展理念,加強體教融合協同治理的思想引領、行為規范和目標設置,推動體教融合高質量發展。其一,地方政府需積極利用學校、家庭、社會資源,積極開展與愛國主義教育相結合的體育鍛煉活動,設立體育文化宣傳陣地,通過政府與各方利益主體的合作,潛移默化中使學校、家庭、社會轉變教育理念,防止體育在一些唯分數的文化氛圍中異化。其二,可利用學校教育平臺,將優秀傳統體育文化與體育教育結合,豐富體育文化教育內容體系,引導學校開展中華優秀傳統體育課程資源開發、內容設置與評價等方面的研究[21],率先打破體育鍛煉與文化學習的割裂局面。第三,體育部門與教育部門應立足體教融合,共同發展。在融合理念上,加強部門協同,破除部門利益藩籬。通過立法,打破體教部門思想壁壘,創造良性發展共贏局面,實現真正融合。

(二)探索多樣化行動路徑,豐富賦能型工具的內容形式

多樣化支持行動探索是有效化解賦能型工具供給缺乏的有效路徑。當前,各地方政府正逐漸將賦能型政策工具作為體教融合政策工具之一,強調多元主體協同治理,加大資源保障和技能培訓以實現其深度融合的能力建設,但賦能型工具中政策支持力度不足、多元主體交流路徑不暢等問題依然存在。對此,應重視賦能型工具作用的發揮,通過探索多樣化行動路徑,不斷豐富賦能型工具的內容形式。第一,應加大政策支持力度,增強體教融合政策的靶向性。例如,強化資源保障和技能培訓力度,對優秀傳統體育學校建立高水平運動隊給予政策支持。第二,積極引導社會體育組織參與協同治理工作,加強政社合作,發揮市場機制的調節作用。政府要不斷探索社會性構型的網絡治理模式,推動公私部門與社會力量的合作共贏,突出民間自助、社會責任和資源服務[22],激活社會資本,緩解學校體育的師資與場地負擔。第三,充分發揮網絡平臺優勢。體育部門與教育部門可利用微信公眾號、微博等現代信息傳播平臺,建立多元化的參與渠道和互動模式,形成多元主體參與治理格局。

(三)加強內部工具均衡配置,降低實質型工具的使用頻率

我國實質型體教融合政策工具的高頻使用,偏離了不同類型政策工具的綜合配置和均衡使用的原則。為推動體教融合高質量發展,應加強內部工具的均衡配置,不斷完善政策工具的類型結構,以此提升體教融合政策的實際效用。首先,在協同路徑上,體育部門與教育部門可通過簽訂詳細合作協議、加強常態化溝通交流的方式,促進部門間協同合作。例如,詳細規定兩個部門在體育競賽、師資隊伍建設、文化教育、資金投入等方面的具體安排與布局,就融合困境進行階段性商討,調動各自資源實現二者之間互融互動的良好局面。其次,在政策制定上,需避免策略性措施的重復使用,進一步明確具體的政策實施細則,擬定可量化的政策目標[23]。使實質型工具的執行“看得見,摸得著”,從而提高政策的執行精準性和可操作性,提升實施效果。最后,在監督措施上,建議開通體教融合政策目標設定的反饋渠道,強化監督工作。將社會各界以及政策執行的直接參與者對實施效果的評價反饋信息作為目標設定的重要依據,及時對實質型工具內容進行動態調整。體教融合政策的貫徹落實,關乎青少年體質健康增強與競技體育后備人才培養,要始終堅持理論與實踐相結合的理念,關注各界參與者需求的變化,從而增強實質型體教融合政策工具的科學性與有效性。

(四)提高體教融合政策靈活性,擴大自愿型工具的應用范圍

自愿型工具在體教融合政策中發揮著基礎性功能,然而在實踐中受科層制慣性思維的影響,自愿型工具的受重視程度明顯不足,體教融合高質量發展陷入瓶頸。因此,在加快推進體教融合背景下,針對自愿型工具應用范圍小、存在選擇弱勢的問題,可通過增加鼓勵性的柔性方式、積極使用自愿型工具來提升體教融合政策靈活性。一是鼓勵跨部門、跨組織交流,整合各參與主體的資源,開展合作意識培育工作,持續提升行政部門、高職院校等組織機構的工作效率。二是鼓勵構建體教融合政策工具的實時應用系統,可協同多元治理主體的集體行動,及時對政策工具的應用情況進行歸類與分析,形成政策應用分析報告,為未來體教融合政策的繼續執行與修訂提供參考依據。