我國檔案信息化建設地方立法優化路徑研究
——基于89 部省級檔案法規規章的實證分析

孟磊/武漢大學法學院 湖南理工學院法學院

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》指出，“地方各級黨委和政府將檔案信息化納入本地區信息化發展規劃……保障檔案信息化建設依法依規開展”。鑒于《檔案法》2020年修訂后才建立起了對檔案信息化建設的全面法治保障體系，地方檔案立法是否也已經形成了完善檔案信息化保障機制是值得進一步探究的。基于此，本文以我國現行由省級人大常委會制定的地方性檔案法規和省級人民政府制定的地方政府檔案規章為研究對象，考察圍繞檔案信息化建設的立法現狀情況，梳理其間的共性問題，并探討可能的完善進路。本研究統計的樣本限于我國大陸地區31個省份（港澳臺除外）制定的省級檔案法規和規章。統計時間為2022年11月10日。

1 我國檔案信息化建設地方立法概況梳理

檔案是國家治理的重要支柱[1]。我國自1987年正式頒行《檔案法》以來，各省、自治區和直轄市的人大常委會和人民政府紛紛制定地方性法規和地方政府規章予以落實。筆者登錄北大法寶、國家法律法規數據庫等平臺統計查證，現行有效的省級檔案法規共有31部，省級檔案規章共有58部，通過對89部省級檔案法規規章的實證考察分析發現，其中與信息化建設相關的法律規定（表1）呈現出如下特征：

表1 涉及信息化建設內容的省級檔案法規規章

立法省份 省級檔案法規名稱 省級檔案規章名稱甘肅省 《甘肅省檔案條例》（2022年修訂）《廣西壯族自治區檔案管理條例》（2007年修訂）內蒙古自治區廣西壯族自治區《內蒙古自治區城鎮建設檔案管理辦法》（2010）寧夏回族自治區《內蒙古自治區檔案條例》（2007年修訂）《寧夏回族自治區檔案條例》（2015年修訂）西藏自治區《西藏自治區實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》（2013年修訂）《貴州省重大活動檔案管理辦法》（2014）《貴州省城鄉建設檔案管理辦法》（2021年修訂）黑龍江省 《黑龍江省城市建設檔案管理辦法》（2018年修訂）貴州省《貴州省檔案條例》（2017年修訂）青海省 《青海省實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》（2002）河北省 《河北省檔案收集管理辦法》（2012）湖北省 《湖北省檔案管理條例》（2017年修訂）《湖北省重大活動檔案管理試行辦法》（2008）湖南省 《湖南省檔案管理條例》（2020年修訂）《山東省重大活動檔案管理辦法》（2011）云南省 《云南省檔案條例》（2007年修訂）山東省 《山東省檔案條例》（2004年修訂）《云南省國家檔案館管理辦法》（2017）陜西省 《陜西省檔案條例》（2017年修訂）《陜西省各類檔案館管理辦法（2011年修訂）四川省 《四川省〈中華人民共和國檔案法〉實施辦法（2009年修訂）》《四川省國家檔案館管理辦法》（2014）浙江省《浙江省重大活動檔案管理辦法》（2005）《浙江省檔案登記備份管理辦法》（2012）《浙江省國家檔案館管理辦法》（2015年修訂）《浙江省城市建設檔案管理辦法》（2019年修訂）

1.1 立法中涉及信息化建設的比例不高

通過設定“信息化”“數字化”“信息網絡”“電子檔案”等關鍵詞對89部省級檔案法規規章加以檢索發現，其中有41部法律中規定了信息化建設內容，占全部法律總數的46.07%，立法的覆蓋面相對而言較為狹窄。其一，在31部省級檔案法規中，有18部法規規定了信息化建設條款，占法規總量的58.06%；在58部省級檔案規章中，規定信息化建設內容的法規有23部，占規章總量的39.66%。以此來看，涉及信息化建設內容的檔案省級法規的比重高于省級規章。其二，就各個省份來看，福建省和浙江省分別有5部和4部省級法規規章含有檔案信息化建設內容，特別是2015年同時修訂的《福建省國家檔案館管理辦法》和《浙江省國家檔案館管理辦法》，每部法律都用了4個法律條文具體規范檔案信息化推進工作，彰顯地方積極主動進行立法試驗，發揮出作為“全國層面檔案法治建設與改革的‘實驗室’”[2]功能。

1.2 法律適用對象涉及的事項性質多樣

目前規定檔案信息化建設條款的23部省級規章的名稱多采取“管理辦法”或“辦法”的命名形式，但與此同時，其命名中基本涵蓋了所涉的檔案事項性質，對其加以梳理，能夠在一定程度上看出地方檔案信息化建設的發展趨勢。其一，相關規章主要涉及城市（鎮、鄉）建設檔案、重大活動檔案、僑批檔案和數字檔案等事項，其中規制城市建設和重大活動檔案的規章是重點，所涉規章數量分別有7部和6部，兩者相加占全部規章總數的56.52%，從而彰顯出當前檔案信息化建設的主要著力點。其二，統計還發現目前有5部關于國家（各類）檔案館的規章中含有檔案信息化建設條款，反映出部分地方政府已經逐漸認識到，各類綜合檔案館和專業檔案館作為具體承擔檔案業務工作的行為主體，應當承擔起“檔案信息化建設的規劃保障、職能保障和業務保障等核心職責”[3]。

1.3 立法體例安排上以專條式立法為主

涉及信息化建設內容的省級檔案立法體例主要為專條式立法。2020年修訂的《檔案法》開創了檔案信息化建設專章式立法例，專章式立法既能夠在總體上宣示和昭彰檔案信息化建設在檔案法治框架體系中的重要地位，又可以對檔案信息化建設作系統、全面的規定和安排，“將為數字轉型時期的檔案信息化建設提供全面的法律保障”[4]。然而，通過考察發現目前對檔案信息化建設予以專章規定的只有2021年修訂的《上海市檔案條例》和2022年修訂的《甘肅省檔案條例》兩部法律，其余39部法律則都是以專條式立法形式來規定檔案信息化建設。進一步深入分析41部法律所含信息化建設條款數量可以看出，有28部法律只設一個法律條文來規定或者說宣示檔案信息化建設，占全部相關法律的68.29%；包含2條和3條的法律數量加起來只有5部，比例為12.2%。換句話說，有近80%的法規規章中所含檔案信息化建設條款數量不超過3條。

2 我國檔案信息化建設地方立法問題檢視

盡管在《檔案法》修訂后已有部分省份啟動對省級檔案法規規章的修正工作，然而截至目前實際完成修訂的檔案地方立法并不多，即便大多新制定或修訂的立法中都增加了檔案信息化建設內容，只是仍然存在著與《檔案法》相關內容重復率高，特色、亮點不突出等問題。為此，亟需系統檢視其在檔案信息化建設方面所存在的共性問題，為具有適用性、針對性、可操作性的立法修訂完善提供借鑒和參考作用。

2.1 立法目的存在空白，信息化不夠重視

《檔案法》2020年修訂時除了實現檔案信息化建設專章入法外，還在立法目的部分明確規定“提高檔案信息化建設水平”，表明《檔案法》將信息化數字化建設提升到作為推進國家治理體系和治理能力現代化，服務中國特色社會主義事業的新高度。反觀41部規定信息化建設內容的省級檔案法律，同樣只有新修訂的《上海市檔案條例》和《甘肅省檔案條例》將“提高檔案信息化建設水平”寫入立法目的條款。其他的省級檔案法規規章，無論在2020年6月20日《檔案法》公布之前還是之后修訂的，都并未在立法目的中寫入檔案信息化建設的內容，在很大程度上說明地方檔案立法與檔案治理信息化實際需要存在一定的脫節之處。

2.2 條款內容較為陳舊，無法滿足現實需求

總的來說，規定信息化建設內容的省級檔案立法已經嚴重滯后于信息化的實踐發展。2020年6月《檔案法》修訂后，新制定或修訂規定信息化建設內容的省級檔案法律只有8部，占全部法律的19.51%；有多達24部相關法律的制定或最后一次修訂時間在2016年11月即《檔案法》第二次修正以前，占比達58.54%。之所以如此，很大程度上與我國地方立法中較為濃厚的政府管制傾向有關。在本文所統計的41部省級檔案法律中，法律名稱中帶“管理”二字的有26部。有學者指出，“管理”二字的使用，意味著立法的理念目的偏重于行政管理而非社會層面，這種檔案立法中行政管理色彩濃厚的原因既與傳統中國檔案工作對“管理”理念的極端強調有關，同時又受到計劃經濟體制下行政權力本位及社會受行政嚴格監管的影響[5]。

2.3 宣示倡導性規范多，立法可操作性不強

省級檔案立法中信息化建設條款法條數量少，大多通常只有一個法律條文；還充斥著宣示性、倡導性的“語詞”，立法的可操作性不強。首先，相當多省級檔案法律中僅只原則規定了政府須承擔檔案信息化建設的積極推進義務，而對于具體的制度安排落實則付諸闕如，這種高度原則性的立法安排“使得政府權力行使具有更大的隨意性，對政府權力的制約力度不足”[6]。其次，地方立法中普遍缺少對檔案信息化建設工作的檢查、監督和法律責任等配套制度的規定，目前只有《上海市檔案條例》《浙江省國家檔案館管理辦法》等少數幾部法律規定了要對檔案信息化建設情況進行檢查或將其納入檔案館年度工作報告，其他大多數立法中則完全欠缺檔案信息化建設配套措施規定。

2.4 立法內容重復度高，難以承載本地特色

在涉及信息化建設的省級檔案法律中，立法內容上存在著“特色不明顯”和“創制性不足”兩方面問題[7]。首先，在“特色不明顯”問題上，目前省級檔案立法多數圍繞著檔案信息化建設的政府規劃、系統共享、技術支撐、電子檔案目錄或網絡系統建設等主題展開，文本表述之間的重復或相似率較高。其次，在“創制性不足”方面，有不少省級檔案法律對信息化建設的規定仍停留在簡單的原則宣示階段，如“提高檔案信息化建設水平”“加強檔案信息化”這類語句在各個法律中反復多次出現，但對于更為關鍵的落實機制問題，則要么語焉不詳，要么未作規定。

3 我國檔案信息化建設地方立法優化路徑

習近平總書記指出，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”[8]。因此，檔案信息化地方立法的完善，不能只局限在簡單增設幾條有關檔案信息化建設的法律條文，而是要在立法科學化、民主化原則的引領下，著力提高立法質量，實現地方檔案信息化建設的“良法之治”。

3.1 修訂立法目的，明確檔案信息化戰略轉型目標

完善檔案信息化建設的地方立法體系，最首要的應是通過修改各個省級檔案法規規章的立法目的條款，增加“推進檔案信息化建設”內容，從而將信息化建設確立為檔案立法的基本原則。首先，習近平總書記高度重視關心檔案事業發展，強調檔案工作須緊緊圍繞“走向依法治理、走向開放、走向現代化的目標”[9]，信息化是新時代檔案現代化建設的“基礎工程”，將檔案信息化建設普遍寫入省級檔案法律的立法目的之中，強化檔案信息化法治建設，是地方檔案立法貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的必然要求。其次，在具體的立法形式上，《上海市檔案條例》《甘肅省檔案條例》都參照了《檔案法》的立法模式，即在立法第一條“推進檔案治理體系和治理能力現代化”之前，新增“提高檔案信息化建設水平”的表述。其他各省后續在修訂檔案立法目的過程中，在明確檔案信息化建設立法目的基礎上，可以根據本地經濟和科技發展實際，增加推進檔案數字化或智能化等更高維度的立法目標，從而充分發揮地方立法的引領性功能。

3.2 充實法律內容，健全檔案信息化法治保障機制

就省級檔案立法中信息化建設內容的完善而言：其一，立法體例安排上兼采專章式和專條式立法模式，對于已采取專章式立法例的法規而言，建議參照《檔案法》增設檔案信息化建設專章；至于其他法規，建議仍采取專條式立法方式，不過在法條排序上宜將信息化建設條文按邏輯連續排列。其二，根據各省實際情況對《檔案法》信息化建設內容作細化規定，由于檔案信息化法律規定絕大多數為2020年修法時新增，不僅需要由國務院通過修訂《檔案法實施辦法》加以具體化，而且也要求省級立法主體制定符合本區域實情的詳細規則。其三，建立健全檔案信息化建設的配套制度機制，“健全的配套制度是確保地方立法得以有效實施的關鍵”[10]，一方面須結合本地需要建立系統的檔案信息化保障體系，另一方面要敢于發揮主動性從而另行探索試驗檔案信息化建設創新保障機制，而這兩者都考驗著地方的檔案立法智慧。

3.3 引入立法評估，增強檔案信息化立法的實效性

立法評估是考察立法必要性、可行性和評價立法有效性、可操作性的重要方式，建立健全針對檔案信息化建設的立法評估機制。其要點有：第一，在地方檔案立法增設信息化建設條款前，由地方立法主體采取自主組織或委托第三方獨立機構實施的方式，圍繞檔案信息化建設立法的合理性、科學性、協調性、技術性、立法成本效益等方面內容形成專門的立法前評估報告；第二，檔案信息化建設立法的評估指標設計，須結合各地檔案事業發展綜合評估指標體系特別是數字檔案資源建設評估指標的內容，重點考察檔案信息化建設立法在條件保障、資源形成、業務管理和整合服務等指標點[11]方面的必要性、可行性、緊迫性等問題；第三，重視檔案信息化建設立法評估結果的運用，要將立法評估報告作為圍繞檔案信息化建設的法律修改、清理或廢止的重要依據，最終建立健全與國家檔案信息化建設立法相配套、相銜接，與地方檔案信息化發展實際相適應的地方檔案信息化法律體系。

3.4 體現特色亮點，提高檔案信息化立法的精準性

省級檔案信息化建設的立法應當以服務本地經濟社會發展需要為初衷，在增強立法精準適用效能基礎上，昭彰立法的特色與亮點。第一，以地方特色事務為立法對象突出地方檔案立法服務地方的期本色，如《廣東省僑批檔案保護管理辦法》本已屬地方特色立法，而其中針對僑批檔案的數字化規定則更加呈現出立法中地方環境或事物與信息化發展趨勢的有機結合，提升了地方檔案信息化建設立法的針對性。第二，以創制性規定彰顯地方檔案信息化建設立法的內容特色，省級檔案立法新增信息化建設內容條款時，應在尊重國家檔案信息化建設普遍規律基礎上，充分考慮到各地檔案信息化發展的差異性，制定具有明確指向性的創制性規則。第三，以擴大公眾參與引領地方檔案信息化建設立法的過程創新，“公眾參與是促進檔案事業科學發展的重要因素”[12]，通過采取設立基層立法聯系點等民主立法新舉措，拓展基層民眾參與地方檔案信息化建設立法的深度和廣度。

4 結語

面對不可逆轉的檔案信息化建設趨勢，需要充分發揚法治保障作用：檔案信息化建設的方向、組織與活動需要法律來予以規范、引導，檔案信息化建設的成果需要法律的確認、保護，對于阻礙或侵犯檔案信息化建設的行為需要運用法律來予以懲罰和制裁。既然檔案的信息化建設需要從中央和地方兩個層面協同推進，那么其法治保障自然也應充分發揮中央和地方兩個積極性，目前中央層面已通過對《檔案法》的修訂形成系統全面的檔案信息化法治保障體系，各地應迅速以《檔案法》中關于檔案信息化建設的規定為依據，立足本地檔案信息化建設實際與規制需要，制定兼具實效性與特色性的檔案信息化建設地方立法規范，推動檔案信息化建設實踐實現“良法善治”。