北京第一個城市總體規劃制定的前前后后

董斌　武凌君

1949年10月1日，北京30萬軍民在天安門廣場參加開國大典

北京是新中國成立后最早開展城市規劃的城市之一，誕生于1953年的第一個城市總體規劃搭建了首都城市發展的骨架，對北京未來的發展產生了深遠的影響。

成立城市規劃工作機構和開展初期討論

作為一座有著3000多年建城史、800多年建都史的世界歷史文化名城，北京布局規整、氣魄雄偉、建筑精美，被稱為“一個舉世無匹的杰作”。然而，曾經輝煌的北京城，歷經晚清衰敗破落，民國初年軍閥混戰，侵華日軍燒殺掠奪，以及抗戰后國民黨政府的洗劫，到1949年初回歸人民手中時，已是千瘡百孔、滿目瘡痍了。隨著新中國定都北京，為搞好首都的規劃和建設，中共北平市委、市政府在新中國成立不久就開始考慮首都城市規劃問題。

1949年5月8日，市政府召開都市計劃座談會，主要討論如何把北平變成生產城市、西郊新市區建設、城門交通、城區分區制等問題。會議期間，市委書記彭真提出：北平市要設立一個專門機構，研究城市建設的總體規劃。根據他的意見，市政府決定在市建設局企劃處的基礎上籌備成立北平市都市計劃委員會（后改稱北京市都市計劃委員會）。

5月20日，北平市都市計劃委員會經中共中央、華北局批準正式成立。它是當時首都城市規劃建設和未來發展戰略問題的專門設計、研究和管理工作機構，協助市政府審議城市建設規劃草案和市政工程實施計劃。5月22日，北平市都市計劃委員會第一次會議在北海公園畫舫齋召開。出席成立大會有：梁思成（清華大學建筑系教授）、華南圭（市工務局局長）、鐘森（北京大學教授）、王明之（清華大學教授和原市建設局局長）、林徽因（原清華大學教授）等。大會通過《北平市都市計劃委員會組織規程》，產生了委員會的主任委員、副主任委員、常務委員、委員和顧問等。常委會辦公室設在市建設局，改建設局企劃室為企劃處，作為北平市都市計劃委員會辦事機構。

北平市都市計劃委員會成立后，一方面廣泛邀請國內規劃建筑專業人才參加首都城市規劃工作，建立一支高水平的專家隊伍。參與規劃編制工作的第一代城市規劃的專家大都有留學經歷，帶來了不同國家的城市規劃理念。另一方面，都市計劃委員會除從原北平市建設局轉來一部分工程技術干部外，還先后從北京大學、清華大學以及上海的圣約翰大學、南京的中央大學，四川的重慶大學和在北平的幾個?？茖W校調配了30多名高中級工程技術人員，形成了一支思想活躍、政治素質和文化素質較高的城市規劃建設隊伍。

都市計劃委員會組建完成后，立即著手進行城市規劃準備工作。一是審查土地征用計劃。1949年9月，梁思成在給聶榮臻的信中提出：“都市計劃委員會最重要的任務是在有計劃的分配全市區土地的使用，其次乃以有系統的道路網將市區各部分連貫起來，其余一切工作，都是這兩個大前提下的部分細節而已?！彼J為，在都市計劃委員會建立以后，各方面都能與該會合作，來建立一個有秩序有計劃的，而不是混亂無計劃的新首都，所有建新的建筑或擬劃用土地時，都應事先征詢都市計劃委員會的意見，人民的首都在開始建設的時候必須“慎始”。二是組織開展調查研究工作。至1949年11月，市城市建設局已將全市交通、公共衛生、工商、建筑地、人口調查核定，作為都市計劃的參考依據。三是組織專家團隊參與規劃編制前期研究。梁思成、陳占祥繪制了《各基本工作區、住宅與舊城關系圖》和《新行政中心與舊城關系圖》；華南圭繪制了《北京未來建設設想圖》；朱兆雪、趙冬日繪制了《北京市都市計劃要圖》和《北京市城區與東西郊關系圖》等。

新中國成立前后，中國城市規劃設計工作經驗還很欠缺，而北平（北京）是與莫斯科相近的歷史文化古都。在當時中國對蘇“一邊倒”外交方針指導下，吸收借鑒莫斯科城市規劃經驗自然成為北京城市規劃開始起步階段的重要步驟。經中國政府邀請，1949年9月16日，以莫斯科市蘇維埃副主席阿布拉莫夫為團長的市政專家代表團一行17人到北平，其中有建筑、水利、下水道、道路方面的專家，來幫助北平研究市政建設，草擬城市規劃方案。

蘇聯專家團經過為期三個月的深入調查后，就北京城市環境衛生、電力供應、工業分布、城市交通、供水排水、河湖清淤、首都建筑等規劃，陸續向北京市委、市政府提出了一些具體建議，并逐步形成了對首都城市規劃的比較系統的意見和建議。

11月下旬，在北京市市長聶榮臻主持下，市政府召開城市規劃工作會議，在京蘇聯專家、市有關部門領導以及梁思成、陳占祥、趙冬日、朱兆雪等國內城市規劃專家出席了會議。蘇聯專家巴蘭尼可夫作了《關于北京市將來發展計劃的問題的報告》，專家團提交《關于改善北京市市政的建議》的報告。

蘇聯專家建議新中國首都行政中心以天安門廣場為中心，設在北京舊城內。報告論證了行政中心區放在舊城內的經濟性問題：新的行政房屋要建筑在現有的城市內，這樣能經濟地并能很快地解決配布政府機關的問題和美化市內的建筑。認為政府的中心區建筑在城外，從經濟看是不對的。“只有在承認北京市沒有歷史性和建筑性的價值情形下，才放棄新建和整頓原有的城市。照我們的見解北京市是足夠美麗的城市，有很美麗的

故宮、大學、博物館、公園、河海、筆直

的大街和若干其他貴重的建設，已是建立了裝飾了幾百年的首都。建筑良好的行政房屋，來裝飾北京的廣場和街道，增高新中國首都的重要性。”除了首都行政中心位置的論證外，建議書還對首都人口規模、發展生產、城市布局、建筑設計等提出了意見建議。

對蘇聯專家提出的將首都行政中心設在以天安門為中心的舊城的建議，梁思成和陳占祥持反對意見。1950年2月，他們聯名提出《關于中央人民政府行政中心位置的建議》，闡明了他們關于首都城市規劃的主張，史稱“梁陳方案”。“梁陳方案”建議把城外西面公主墳以東、月壇以西的地區，定為首都的行政中心區域，以疏散舊城壓力、整體保護舊城。這個中心區域的西面，連接日偽時期開始建設的“新市區”，作為行政人員的住宅和附屬設施。東面經西直門、阜成門、復興門、廣安門同舊城聯絡，入復興門的干道直通舊城內長安街上各重點，如新華門、中南海、天安門廣場等。新行政中心建一個新的南北中軸線，北部為政府各部機關的工作區域，南部為全國性工商企業業務辦公的區域。

梁思成、陳占祥方案（1950 年）中的行政中心與舊城之關系

盡管“梁陳方案”對保護北京舊城歷史文化風貌具有積極意義，但綜合當時北京城市的實際情況，加上國家財力、人力、物力有限，北京市委、市政府最終確定了將首都行政中心設在舊城的方案，即以北京舊城為中心擴建首都的方針。此方案獲得了黨中央的批準，首都行政中心的位置就這樣確定了下來。

此外，各方還對首都的性質、城市規模、城市布局等進行了廣泛的探討，形成了一些初步共識，為總體規劃的正式編制打下了基礎。

正式加快編制北京城市總體規劃

1953年，北京開始大規模建設。由于整個城市建設缺乏統一規劃，出現了建設過于分散，城市用地過多、過大，城市的基礎設施和公共服務設施跟不上住宅和工作用房的建設，住宅建筑的增加跟不上人口的增加，線路和管道也沒有統一管理等問題。為解決城市建設盲目和被動的問題，市政府決定加快編制北京城市建設總體規劃方案。

1953年春，都市計劃委員會提出北京建設規劃甲、乙兩個方案。市政府責成委員會組織華攬洪、陳干等編制北京市總體規劃甲方案；陳占祥、黃世華等編制北京市總體規劃乙方案。兩個方案的規劃年限均為20年，在城市大布局上無原則區別。規劃城市總人口450萬，城市總用地500平方公里。發展地區東到高碑店，南到涼水河，西到永定河長辛店，北到清河鎮。

為進一步加強對規劃工作的領導，1953年6月下旬，市委成立由市委常委兼秘書長鄭天翔主持的規劃領導小組，領導小組成員還有市財政經濟委員會副主任趙鵬飛、市衛生工程局局長曹言行、市政府建設委員會副主任佟錚等，并組織建立了40余人的規劃工作班子，在動物園內的暢觀樓開始了總體規劃的研究編制工作。市委規劃領導小組在甲、乙兩個方案基礎上，提出《改建與擴建北京市規劃草案的要點》（以下簡稱《要點》），于11月26日報送中央審批，這是北京市制定的第一個城市總體規劃方案。

《北京市規劃草圖總圖》（1954年修正稿）

北京市規劃草案上報中央后，中央責成國家計劃委員會進行審議。1954年10月16日，國家計委向中央提交《國家計劃委員會對于北京市委關于改建與擴建北京市的規劃草案意見向中央的報告》，肯定了首都建設的方針和原則，建議中央原則上批準北京市委所擬的規劃草案。同時，對《要點》提出四點意見：第一，贊成“首都應該成為我國政治、經濟和文化的中心”的提法。對于工業發展，主張在北京適當地、逐步地發展一些冶金工業、輕型的精密的機械制造工業、紡織工業和輕工業。第二，認為15年至20年內達到人口規模500萬人“似還大了點”，改為400萬人左右較為合適。第三，認為規劃中居住區用地定額偏高，道路太寬，綠地、河湖水系面積偏多。第四，可不再設置單獨的文教區，至少可以不設集中過多學校的大文教區。

根據國家計委的意見，北京市對《要點》作了進一步修改，并制定了第一期（1954—1957年）城市建設計劃。10月24日，市委將《關于早日審批改建與擴建北京市規劃草案的請示》和《北京市第一期城市建設計劃要點》再次上報中央。由于有關方面對北京城市規劃草案仍然存在不同意見，基于對首都總體規劃的長遠考慮，中央沒有對《要點》作出正式批復。據彭真在一次市委常委會上說：毛主席不贊成對都市計劃立即定案，原因是眼光還不夠遠大，同時還需進一步積累經驗。

第一個北京城市總體規劃制定完成后，根據國家計委的建議，為制定更加詳細、具體的首都城市總體規劃，1955年北京市委、市政府提出進一步編制首都建設總體規劃的意見。1955年2月，北京市委決定改組原來的都市計劃委員會，成立北京市都市規劃委員會。委員會主任由市委副書記鄭天翔兼任，副主任有梁思成和佟錚。4月，經中央批準，北京市政府請來了蘇聯城市建設9人專家組，隨后又請來了蘇聯地下鐵道6人專家組，建立了專家工作室。專家工作室和都市規劃委員會合署辦公，全面展開了總體規劃的研究編制工作。

在專家工作組指導下，新成立的首都規劃委員會在《關于改建與擴建北京市規劃草案的要點》的基礎上，經過對全市各方面狀況進行大量深入的調查研究，于1957年制定了《北京城市建設總體規劃初步方案》，并多次征求了各方面的意見建議。應該說，這是一個過渡時期的城市規劃（1955—1957年），此規劃與蘇聯專家有兩點不同意見：一是對待城墻的存與廢；二是道路紅線的寬度。1958年6月23日，北京市委正式向中共中央上報《中共北京市委關于北京城市建設總體規劃初步方案向中央的報告》。此后，這一版城市規劃方案一直指導著北京各項建設，直到“文化大革命”爆發后的1967年1月，才被勒令“暫停執行”。

北京第一個城市總體規劃的主要內容及歷史貢獻

第一個北京城市總體規劃，即《要點》，按照社會主義城市建設的要求，對首都城市性質、城市規模、主要城市功能分區、重大基礎設施等內容進行了全面規劃，描繪了首都發展的第一個藍圖。主要內容有以下幾點：

一、明確了首都建設的總方針，即“為中央服務，為生產服務，為勞動人民服務”?！叭秊椤狈结樖堑谝粋€首都城市規劃的靈魂和樞紐，規定了城市規劃的方向和目標。

二、提出了改建與擴建首都的主要原則：第一，北京作為首都，必須以全市的中心地區作為中央首腦機關所在地，它不但是全市的中心，而且是全國人民向往的中心。第二，首都應該成為我國政治、經濟和文化的中心，特別要把它建設成為強大的工業基地和科學技術的中心。第三，在改建和擴建首都時，應當從歷史形成的城市基礎出發，既要保留和發展它合乎人民需要的風格和優點，又要打破舊的格局所給予我們的限制和束縛，改造和拆除那些妨礙城市發展的和不適于人民需要的部分，使它成為適應集體主義生活方式的社會主義城市。第四，對于古代遺留下的建筑物，必須加以區別對待。對它們采取一概否定的態度，顯然是不對的；同時對古建筑采取一概保留，甚至使古建筑束縛我們的發展的觀點和做法，也是極其錯誤的。目前主要的傾向是后者。第五，在改造道路系統時應盡可能從現狀出發，但北京的多數房屋是年代較久的平房，因此不應過多地為現狀所限制。實際拆除建筑物，非在十分必要的情形下，可以從緩，但擬定總的規劃時，應主要照顧目前發展的需要和將來發展的可能。在規劃擬定后，可根據需要與可能，逐步拆除改建。第六，北京缺乏必要的水源，氣候干燥，有時又多風沙。改建與擴建首都時，應采取各種措施，有步驟地改變這種自然條件，并為工業的發展創造有利條件。

這六條原則既是北京市委對規劃初步方案和討論的總結，也是對首都城市建設規律的初步認識，很多認識在首都城市規劃中延續了很長時間。具體來看：

（一）明確了首都城市的性質和定位。即“首都應該成為我國政治、經濟和文化的中心，特別要把它建設成為我國強大的工業基地和科學技術的中心。”這個定位中，有兩個地方需要注意，即“經濟中心”“強大的工業基地”，這是市委一直強調的將北京由消費城市變為生產城市的思路的體現。特別是進一步強調了北京發展工業的重要性。當然，此后由于“大躍進”等運動，北京工業出現了發展規模過大、重工業過多等弊端，對城市環境和資源帶來了嚴峻壓力，這也是要汲取的歷史教訓。改革開放后，中央書記處四項指示明確，北京不再作為“經濟中心”和“現代化工業基地”。

（二）明確了如何處理改造建設與保護文物古建的關系。新中國成立初期，對古建筑物保護與城市改造問題，北京市委認為，對待文物古建必須進行取舍、合理選擇，既要保留古都的精華，又要突破舊有格局的局限，滿足建設現代化國際大都市的需要，從中尋求最佳結合點。當時，舊城全是古建筑，如強調保護為主，不拆除一些妨礙交通的牌樓、門洞，不打開城墻豁口，不拆除一些舊建筑，城市改造就寸步難行。因此，城市總體規劃布局體現了繼承與發展的思想。舊城保留了棋盤式道路的格局和河湖水系，保持平緩開闊的城市空間，并劃定了四合院保護區，確定了對古建筑采取區別對待的方針，有的拆除，有的改造，有的遷移，有的保留。在舊城以外則建立環路、放射路系統，并進行合理的土地功能分區，劃定了辦公區、文教區和工業倉庫區，配套建設相應的生活區。東長安街牌樓遷至陶然亭、北海大橋改造和以后的天安門廣場改擴建，就是很好的例證。

（三）強調城市規劃要著眼長遠的原則。北京市委認為，首都第一個城市規劃是筑基開元性質的事業，現在的規劃要決定首都長遠發展的方向。城市的布局一經形成，即很難改變。因此，規劃要求“為后代的發展盡可能留下充分的條件”，“擬定總的規劃時，應主要照顧目前發展的需要和將來發展的可能。在規劃擬定后，可根據需要與可能，逐步拆除改建”。在1954年城市規劃修正稿中，也特別提出：“在制定長遠發展計劃時，對道路標準不能定得低了。即便定得高了，將來在分期建設中還可縮窄，并可把一部分作綠地或停車場。如把道路定得太窄了，將來展寬即要拆房子，那就被動了?！薄霸谖覀兊囊巹澲械木G地標準并不高。縱然將來認為高了，還可以在大綠地上增加建筑，毫不束縛手足，反之，如留得太少了，將來要增加即困難了?！币虼耍敃r北京主要干道的寬度規劃為60米到90米，長安街為110米到120米。這樣的寬度，不要說當時，就連今天看來也是相當寬敞的。這樣的規劃，便利了交通，道路兩側或其中間可以多植樹，有利于減小噪音，凈化空氣，美化環境。

同時，科學分析了北京長遠發展面臨的突出問題，主要是水源等自然資源條件受限。1949年11月，中央就決定修建官廳水庫，1951年動工，1954年5月竣工。1953年規劃要點提出“北京缺乏必要的水源，氣候干燥，有時又多風沙。在改建與擴建時，應采取各種措施，有步驟地改變這種自然條件。”因此，1953年以后，北京規劃工作者陸續勘察了潮河、白河、灤河等水系；制定了興建密云水庫，把永定河和潮白河水引進城市的方案，并勘定了引水線路。

三、確立了以舊城為中心、逐步改建和擴建首都的總體格局和發展規模，形成了北京城市發展的基本框架。

規劃提出：在20年左右，首都人口規模發展至500萬人左右，面積擴大到600平方公里左右；明確設在舊城中心區，將天安門廣場作為行政中心，拓展到新街口—菜市口—蒜市口—北新橋這一環。將中南海往西擴大到西黃城根一線，作為中央主要領導機關所在地。并強調指出，不是所有領導機關都集中在這個地區，同時在這個地區亦要有必要的服務性企業、學校和住宅分布其中。這也為部分行政辦公機構設在舊城外開了個口子，也是吸收了“梁陳方案”提出的一些意見的結果；確立了文教區、工業區、休養區等主要城市功能分區，便于建立更加緊湊而又錯落有致的城市發展格局。中央行政區設在天安門附近，次要行政區設于西郊、新市區，文教區設在西北郊，休養區設在西山，工廠區設在東南郊，商務區設在前門以西至西便門、廣安門，以及環繞中心地區建設住宅區，建立了比較科學、層次分明的功能區域。

四、確立了北京以南北中軸線、東西長安街為兩軸的道路、廣場、交通等系統。展寬、打通、取直原有棋盤式道路，并增設環狀路和放射路系統，加強中心區通往各郊和城市各地區之間的直接聯系。

古代北京城市建設中最突出的成就，是以故宮為中心的向心式格局和自永定門到鐘樓長7.8公里的城市中軸線，這是世界城市建設歷史上最杰出的城市設計范例之一。梁思成曾贊美這條中軸線是“一根長達八公里，全世界最長，也最偉大的南北中軸線穿過全城。北京獨有的壯美秩序就由這條中軸的建立而產生”。1953年北京城市規劃將北京原有的中軸線向南延伸了8公里，向北延伸6—7公里，形成了長達16公里的宏偉一脈。舊北京城也有一條東西軸線，即東西長安街，東起東單，西至西單，全長3.7公里，有“十里長街”之稱。新中國成立后，長安街的地位變得特殊起來，先后拆除了長安左右門的牌樓，經過打通、展寬、延伸，形成了長達40公里的一條大干道。新中國成立10周年前，完成了天安門廣場的改擴建工程，長安街兩側又增加了人民大會堂、革命歷史博物館、軍事博物館、民族文化宮等一批極具政治意味的建筑。

中軸線鳥瞰圖

新的東西中軸線和老的南北中軸線以天安門廣場為中心，形成一個十字交叉的格局，一個氣勢雄偉的新北京城就這樣呈現在世人面前。歷史地理學家侯仁之把這樣的規劃建設視為北京城市發展中三個里程碑中的第二個里程碑。他說：“第二個里程碑就是新中國建立之后，在紫禁城的南面，經過大規模擴建和改造的天安門廣場。它突出地標志著一個新時代的來臨，賦予具有悠久傳統的全城中軸線以嶄新的意義，顯示出在城市建設上，古為今用，推陳出新的時代特征，在文化傳統上有著承先啟后的特殊含義”。

五、確立了街坊建設的原則和城市基礎設施大框架，保證了城市生產和生活的正常運行。

確立了大街坊居住區建設。在全面學習蘇聯的年代，按照蘇聯首都莫斯科改建總計劃中規定的9至15公頃“街坊建設”的原則，北京確定在新建地區采用“大街坊”制度，城區改建時也要逐步把小胡同改造為大街坊。街坊的建設，采取統一規劃、統一設計、綜合建設的原則。居住區內應有充分的陽光和新鮮空氣，并有一定的綠地和兒童游戲場所，同時將某些文化福利設施如學校、幼稚園等合理地分布于其中。為節約用地和市政設施投資，住宅層數一般為四至五層，廣場周圍主干道兩側應有七層、八層以上或者更高的建筑。在廣場周圍和主要街道兩側，應有七八層以上或者更高的建筑。城市邊緣的住宅區可降低至三層及三層以下，在休養區內可建筑平房或獨院住宅。這一時期開始成街成片地建設住宅，包括東郊棉紡工人住宅區以及白家莊、呼家樓、永安里、垂楊柳住宅區；東北郊的酒仙橋工人住宅區；北郊的北太平莊、和平里住宅區；西郊的真武廟、羊坊店、三里河、百萬莊住宅區；城區的虎坊路、白紙坊、體育館路、范家胡同以及幸福大街、右安門內住宅區。

完善河湖系統。為解決北京嚴重缺水和雨季易澇的問題，充分利用官廳水庫的蓄水，在三家店、陳各莊一帶修建蓄水工程，引永定河水入城；在潮白河上游適當地點修建水庫，引潮白河水入城。把昆明湖、玉淵潭、龍潭等現有湖面加以擴大，利用洼地、窯坑建造新的人工湖，展寬并加深河道，并使河湖水面連成為整個水系。以通惠河或蕭太后河為基礎開辟京津運河，開辟市內運河，加寬并挖深護城河，使其直接為工業區服務，并運輸建筑材料為首都基本建設服務。

發展綠化系統。增設公園，大大擴大市區內外的綠地面積，并使其互相聯系。在北京西北和北面的山地普遍建造大森林；在市區境界外圍建立巨大的防護林帶和防護林網。各工廠及住宅區之間，根據工廠性質，栽植不同寬度的防護林帶，使工廠與住宅區隔離起來；對頤和園、北海、什剎海、龍潭、陶然亭、金魚池、玉淵潭、紫竹院、蓮花池等，均應加以擴展成為大片綠地，并在其他適當地點開辟新的公園，使每區都有公園；將市區以內所有河道的兩岸及主要干線、主要放射線和鐵道的兩側都加以綠化；在街坊內部、工廠、醫院、學校以及河道、干線兩側，實行普遍綠化。

增建公用事業。逐步鋪裝所有市內道路、人行道及廣場。增設無軌電車與公共汽車，逐步設置出租汽車。擴建自來水廠。下水道實行雨污分流。增設水力和火力發電廠?；I劃地下鐵道建設?？紤]煤氣供應系統。統一規劃設計地下綜合管道。

北京城市規劃是中國現代城市規劃成長發展的典型代表，其發展演變反映了黨和政府對城市及其發展規律認識的變化，尤其是對首都城市建設規律認識的深化。北京第一個城市總體規劃明確了首都建設的總方針和主要原則，第一次對北京城市規劃建設中許多重大問題作了科學闡述，提出了規范要求，奠定了首都城市建設的基本框架。盡管受歷史環境和認知水平的局限，它存在這樣或那樣的不足，但在北京城市建設史上具有重要地位，對“一五”時期乃至更長時間北京城市建設起了重要的指導作用。

（責任編輯 楊琳）