對建設現代中央銀行制度重點工作的初步思考

潘擁軍 王剛

建設現代中央銀行制度，是我國當前和今后一個時期金融改革的重點任務和重要內容。中央銀行在宏觀調控、金融改革、金融穩定、金融基礎服務等關鍵領域都居于突出地位。為建設好現代中央銀行制度，我國中央銀行可從如下幾個方面形成重點工作抓手：在黨的領導下強化健全貨幣政策體系，在重點領域積極穩妥推進金融改革進程，切實做好金融穩定各項機制建設，提升必要性、關鍵性金融基礎設施功能和提高服務質效等工作。

當前我國建設現代中央銀行制度的現實背景

現代中央銀行制度是現代國家金融治理的核心內容，是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現。黨的十九屆四中、五中全會和黨的二十大報告等重大會議或重要文件多次提出“建設現代中央銀行制度”，并將其納入深化金融體制改革的頂層重大部署之中。這一改革對金融業的可持續發展具有重大現實意義。

中國人民銀行是我國的中央銀行，具備幾乎所有中央銀行的固有屬性和職能，也是國務院重要組成部分兼宏觀調控部門。自成立以來，中國人民銀行的組織管理體制歷經多次發展革新，性質與職能不斷增強和完善，歷經風雨與繁華的75年，人民銀行從最初的大一統體制已逐步邁向現代中央銀行體系。人民銀行的前身可追溯至中央蘇區時期的中華蘇維埃共和國國家銀行，于1948年12月1日在石家莊由原華北銀行、北海銀行、西北農民銀行合并成立。人民銀行成立之初隸屬于國家財政部，承擔貨幣發行、商業銀行儲蓄和放貸職能，實行信貸和財政為一體的“統收統貸”模式。1977年，人民銀行正式作為國務院部委一級單位與國家財政部分設，不久剝離了商業銀行功能，并于1983年根據國務院授權正式行使中央銀行職能，履行貨幣發行、信貸、利率、匯率和結算等十項職責。1995年頒布的《中華人民共和國中國人民銀行法》正式確立了人民銀行在制定與執行貨幣政策、防范與化解金融風險、維護金融穩定方面的職責，從立法層面最終確立人民銀行作為我國中央銀行的地位。

建設現代中央銀行制度的重點方向

邁向新征程，黨的二十大報告相關論述引領和擎畫了未來我國金融改革和發展的新局面。2023年3月，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》部署新一輪機構改革，決定撤并人民銀行大區行和縣級支行機構，剝離人民銀行承擔的金融控股公司日常監管和金融消費者保護職責，進一步強化人民銀行制定執行貨幣政策、開展宏觀審慎管理活動、維護國家金融穩定的職責。目前，國際政治經濟形勢嚴峻，全球經濟面臨通脹高企、地緣沖突、債務問題加劇、糧食危機、能源危機等問題，全球金融體系脆弱性凸顯，逆全球化思潮、單邊主義、保護主義抬頭。國內發展上，面臨我國碳達峰、碳中和進程不斷深化，以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局正在逐步形成完善中，中國共產黨團結帶領全國各族人民向第二個百年奮斗目標邁進并攻克脫貧攻堅、新型城鎮化等難題。在此形勢下現代中央銀行制度的建設具有重大現實意義。

“建設現代中央銀行制度”為下階段做好我國中央銀行工作指明了方向，特別是在宏觀金融調控、金融改革、金融穩定、金融基礎服務等重點工作領域。

第一，中央銀行是國家宏觀政策實施的重要推動者。各國專家感慨央行政策堪比藝術作品，精妙而影響久遠。大國央行預調和微調的政策動向，都會造成國際國內兩維度的全面、系統性影響，導致國內外施政者、市場主體改變決策以及影響居民經濟生活。央行政策側重綜合動態均衡，注重貨幣政策與其他宏觀政策、金融穩定政策、審慎監管政策之間協同。人民銀行貨幣政策調控工具箱中除了有利率與匯率政策、存款準備金率、公開市場、再貸款與再貼現等常規貨幣工具外，近年來還創設了常備借貸便利、中期借貸便利、抵押補充貸款和短期流動性調節等新型工具作為重要補充。各國實踐中利率工具市場敏感性強，通過調整利率水平或期限結構，會引致企業融資成本與資金需求變化。回顧歷史，我國利率市場化改革穩中求進，接連放開銀行間同業拆借和回購利率、外幣存貸款利率、金融機構貸款利率浮動區間等限制，并形成貸款市場報價利率（Loan Prime Rate，簡稱LPR）。此外，人民銀行不斷強化宏觀審慎監管體系，把信貸投放與資本充足水平要求相關聯，在宏觀審慎評估體系把資本和杠桿率、資產負債、流動性、定價行為、資產質量、外債風險、信貸政策執行等相關指標納入其中。長期以來，人民銀行堅持穩健中性政策，采用區間調控，用改革熨平市場和周期性波動，提高政策統籌能力。

第二，中央銀行是金融改革的重要組織者和推動者。從全球歷史視野看，中央銀行制度發展本身即是一部金融改革史。20世紀30年代的大蕭條推動了中央銀行制度完善，形成各國央行貨幣政策和金融監管兩大職能。歷經20世紀80年代至2008年金融危機前的經濟一體化、金融自由化和通脹等因素影響，各國中央銀行貨幣政策和金融監管職能逐步分離。2008年金融危機后，各國開始反思將宏觀審慎監管和基礎設施監管納入中央銀行重要職責體系。從我國實踐看，改革開放以來人民銀行在完善現代中央銀行制度過程中不斷強化相應職能。一是推動金融市場和金融機構改革、推動利率匯率形成機制改革、建立現代金融服務體系和金融市場體系等；二是持續推動金融對外開放，積極參與國際金融治理，不斷發揮國際影響力；三是推進金融基礎設施建設，促進社會經濟金融維持高效、安全、秩序運轉；四是積極適應新技術、新發展、新理念等國內外形勢發展變化，加強金融業結構性調整，在普惠金融、科技金融、綠色金融、數字金融、轉型金融等領域形成突破口。

第三，中央銀行是夯實一國乃至全球金融穩定的重要基石。各國中央銀行普遍承擔金融穩定職責。近年來，各國更加重視提高央行金融穩定能力，以及應對全球經濟高通脹、高債務、高風險，中央銀行金融穩定職能靶向更為明確。系統重要性金融機構和金融基礎設施運營失敗，會對市場造成更大風險，危及更廣泛市場主體以及普通群眾利益。中央銀行在單體金融機構風險處置等特定情形會承擔最后貸款人職責、秉承審慎的救助政策，在調動“自救”機制措施無效的前提下構建完善的“他救”機制和金融穩定保障體系。因此，央行要加強道德風險防范，避免“他救”造成公眾承擔風險救助成本。美國、歐盟、英國等均已形成基本法律，為央行實施事前救助方案和事中救助機制等提供法律依據。金融機構恢復與處置計劃得到廣泛應用。經過不斷探索和實踐，人民銀行通過構建主動的銀行資本管理、審慎的風險管理以及普及的“生前遺囑”等舉措，在系統重要性金融機構監管中不斷取得積極成效。

第四，中央銀行是必要性、關鍵性金融基礎設施功能和服務的重要提供者。從國際上看，各國必要性、關鍵性的金融基礎服務主要由央行提供，例如賬戶管理、支付、清算以及征信等內容。金融基礎設施是金融市場運行樞紐，是金融市場穩健、高效運行的基礎性保障，也是實施宏觀審慎管理和強化風險防控的重要抓手。在我國，人民銀行統籌主要金融基礎設施功能和服務監管。近年來，人民銀行與其他部門聯合印發《統籌監管金融基礎設施工作方案》，持續推動金融基礎設施體系建設，并于2022年12月發布《金融基礎設施監督管理辦法（征求意見稿）》。

下階段建設我國現代中央銀行制度的重點工作抓手

為進一步完善我國現代中央銀行制度，圍繞前述重點工作方向應聚焦如下工作抓手：

第一，在黨中央集中統一領導下進一步健全央行貨幣政策體系。我國現代中央銀行建設必須堅持黨中央對金融工作的集中統一領導，最新發布的黨和國家機構改革方案明確提出組建中央金融委員會和中央金融工作委員會，這是加強黨中央對金融工作統一領導的機制安排與具體體現，有助于確保相關主體不折不扣地執行黨中央的路線、方針、政策，高效落實黨中央決策部署，進一步增強金融工作的政治性和人民性。在此初衷下，中央銀行貨幣政策目標與其他政策目標是一致的。一是進一步疏通貨幣政策傳導機制。疏通渠道、豐富方式、提升貨幣政策傳導的效果，避免貨幣政策工具在中間或最終目標過程環節堵塞不暢，難以精準服務實體經濟需求。嚴防資金在金融體系內部“空轉”、形成虛假金融創新泡沫、金融脫離實體經濟等亂象。二是完善人民幣幣值穩定機制。要堅持管好貨幣總閘門，優化利率與匯率形成機制，健全貨幣政策投放與調控機制。在百年疫情大流行情勢下全球主要經濟體央行實施零利率或負利率等非正常貨幣政策措施，我國始終堅持正常化的貨幣政策，通過調整利率有效調節貨幣政策。三是加強貨幣政策與其他政策的相互協同機制。提升貨幣政策與財政、區域、產業、開放以及監管等政策的協同度。

第二，在重點領域穩步推進金融改革進程。改革是發展的動力，推進現代中央銀行建設要繼續穩步推進各項重點改革。一是持續深化金融供給側結構性改革。豐富優質金融產品和服務有效供給，積極應對人口老齡化壓力與新市民金融需求。二是完善我國普惠金融體系。健全各類融資配套機制，推動普惠小微貸款穩步增長，精準服務各類普惠金融受眾。三是助力發展科技金融和數字金融。當前數字技術快速發展所造成的數據合規、算法監管、金融安全等問題仍亟待解決。四是推動“雙碳”目標下綠色金融與轉型金融發展。形成符合本國實際并與國際接軌的標準體系，持續完善相關法律和政策體系，建立健全市場信息披露機制，強化相應產品與服務創新，進一步提升我國在該領域國際合作影響力。

第三，切實加強金融穩定各項機制建設。現代中央銀行普遍將維護本國金融穩定、有效防控系統性金融風險工作置于突出位置。一是進一步充實宏觀審慎政策工具箱。納入逆周期資本緩沖、動態撥備、核心融資比率、重點行業資本要求、風險敞口上限、系統重要性金融機構的損失吸收能力等監管工具，尤其注重逆周期應對。二是進一步強化對系統重要性金融機構的監管。加強恢復與處置計劃機制有效應用，研究全球系統重要性銀行跨境運營時的應對策略以及域外政策影響。三是加強宏觀審慎政策和微觀審慎、行為監管政策之間的協調。夯實各類金融穩定機制，穩妥應對不同情形下風險問題。

第四，提升必要性、關鍵性金融基礎設施重要功能和服務的有效供給。為更好地實現金融基礎設施的功能，豐富和完善服務供給，進一步夯實基礎工作勢在必行。一是建立健全規則體系。統籌金融基礎設施法律法規體系建設，夯實本國法律基礎。構建支付、清算、結算行業專門術語體系，形成國情與國際標準統一的關鍵術語規范。二是完善統籌監管體系。增強對系統重要性金融基礎設施的監管職能，發揮其他部委、第三方機構等單位在具體領域的積極作用。三是積極應對金融科技領域重點問題。提早謀劃布局法定數字貨幣跨境使用機制，建立宏觀風險監測與應對機制、推動加強反洗錢反恐怖主義融資等合規機制提質增效。四是建立健全國際國內評估機制。結合《金融市場基礎設施原則》等國際標準經驗，形成符合本國實際的評估機制，對金融基礎設施開展定期評估，實現重點問題及時解決，最終形成具有國際影響力的中國標準。

（潘擁軍為中國社科院金融所博士后，王剛為國務院發展研究中心金融所研究員。本文僅代表作者本人觀點，不代表所在單位意見。本文編輯/秦婷）