數字普惠金融的冷思考

山成英 趙大偉

數字普惠金融已成為金融供給側結構性改革的重要著力點，推動金融服務模式向更低成本、更快速度、更廣覆蓋轉變。然而，數字普惠金融的發展中也出現了“普而不惠”“惠而不普”、數據泄露、過度借貸等問題。需要重視數字普惠金融發展暴露的問題，通過制度、技術、組織的共同推進，進一步鞏固我國在數字普惠金融的發展優勢。

金融領域的供需結構失衡和普惠金融的可持續性一直備受關注。當前，數字普惠金融成為金融供給側結構性改革的重要著力點，推動金融服務模式向更低成本、更快速度、更廣覆蓋轉變。然而，在數字普惠金融不斷發展與創新的過程中，也出現了“普而不惠”“惠而不普”、數據泄露、過度借貸等問題。數字普惠金融的高質量發展既要正視存在的問題與挑戰，也要重視發展潛能和前景，應以完善體系建設為核心，以拓展服務范圍為目標，以提升金融素養為途徑，以加強風險防控為底線，實現協調、有序、可持續發展。

我國數字普惠金融發展現狀

數字普惠金融通過數字科技的創新應用，提高金融交易效率、降低服務邊際成本、減少信息不對稱，提高了金融服務的便捷性和精準性。我國數字普惠金融在政策體系和法律體系的保障下，通過移動支付、特色信貸、供應鏈金融等服務途徑，在鄉村振興、小微融資、民生服務等領域發揮了重要作用。中國人民銀行發布的《中國普惠金融指標分析報告（2021年）》指出，數字科技運用促進金融服務范圍持續下沉拓展，數字支付規模持續擴大，小微企業互聯網流動資金貸款等快速增長，數字普惠金融生態不斷豐富。

在政策引領和基礎設置支撐下，我國數字普惠金融發展迅猛

一是數字普惠金融政策體系日益完善。頂層設計上，我國高度重視普惠金融發展，積極支持利用科技手段推動普惠金融可持續發展?！锻七M普惠金融發展規劃（2016—2020年）》是首次從國家層面確立普惠金融的實施戰略，為進一步豐富數字普惠金融業態奠定基礎；“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出，“構建金融有效支持實體經濟的體制機制，提升金融科技水平，增強金融普惠性”?！丁笆奈濉眹倚畔⒒巹潯诽岢觥皵底制栈萁鹑诜铡眱炏刃袆樱鞔_了重點發展方向。具體實踐中，貨幣政策和財稅政策先后出臺激勵措施，為數字普惠金融發展注入強大動力；產業政策強調信息技術發展，為數字普惠金融發展提供有力支撐；監管政策協調統一，為數字普惠金融健康發展營造穩定環境；普惠金融試驗區建設不斷深入，積極探索數字普惠金融方面可復制可推廣的經驗。

二是數字普惠金融基礎設施不斷夯實。人工智能、大數據、云計算、區塊鏈、物聯網等技術深入發展，推動金融機構利用先進的數字科技為普惠群體提供綜合性金融服務；大數據征信發展和多層次信用體系建設緩解了信息不對稱，金融機構利用非標準化多維數據也能準確評估風險、推出針對性和個性化的產品和服務，降低金融服務邊際成本的同時提高了服務實體經濟的效率；移動支付基礎設施的迅速發展和通信網絡的有效延伸，在一定程度上消除了物理障礙，助力普惠金融有效擴容和精準補位。

三是數字普惠金融生態系統發展成熟。依托日益完善的支付體系基礎設施和數字信用體系建設，我國的數字普惠在穩定的監管環境中不斷快速發展與創新。北京大學數字普惠金融指數顯示，中國的數字普惠金融業務在2011—2020年間實現了跨越式發展，各省份數字普惠金融指數的中值數從33.6增長到334.8，平均每年增長29.1%。雖然近幾年的增速有所放緩，但平均水平仍保持了穩步提升，2020年在新冠疫情影響下仍然實現了5.6%的增長率，凸顯了數字科技的獨特優勢和生態體系的日益成熟。

數字普惠金融作用明顯，業態呈多樣化趨勢

一是提升金融服務可得性。網絡支付的蓬勃發展克服了地域的物理限制，使得偏遠地區的人口能夠享受到快捷的常規金融服務，解決了普惠金融“最后一公里”問題。二維碼支付、面部識別支付等模式創新，在消費、小額轉賬等零售支付領域和農村地區、經濟欠發達地區展現出明顯優勢，移動支付便民工程的不斷下沉，也促進了數字普惠金融發展。2021年，銀行業金融機構共處理農村地區移動支付業務173.7億筆，同比增長22.2%；非銀行支付機構共處理農村地區網絡支付業務5765.6億筆，同比增長23.45%，其中絕大部分業務是通過移動電話完成的。

二是優化小微企業融資環境。數字普惠金融機構借助數據技術可以對小微企業快速開展風險評估，實現對客戶準入的有效把控，量身設計線上融資產品體系。即便在生產經營和財務信息不規范、合格抵押物不足的情況下，依舊能夠實現快速精準投放。各地方通過打造“青信融”“信易貸”“中小融”等融資服務平臺，促進政府系統互聯互通和部門數據匯聚共享，為小微企業設計不同業務場景的授信方案。

三是助力鄉村振興。通過打造全流程線上貸款模式，創新小額特色信貸產品，數字普惠金融高效靈活滿足了農戶“小、頻、快”的金融需求；通過綜合運用農村信用體系評價結果和農業農村大數據，數字普惠金融強化了“誠信+信貸”的引導作用，優化地方金融生態環境；通過發展基于電商平臺和農業龍頭企業的產業鏈模式，數字普惠金融可以更好地滿足處于產業鏈不同環節上企業的信貸需求，提升農業產業鏈的生產效率和穩定性。

四是生活場景化賦能民生。利用大數據分析能力，挖掘普惠客戶的關聯場景，打造鑲嵌于政務辦理、日常出行、生活繳費、社會交際等場景的綜合化數字普惠金融服務，既能滿足客戶個性化金融需求，以數字科技和金融手段提高辦事效率，也能讓客戶享受便捷的多元化民生服務，強化不同生態場景的相互賦能。

五是促進綠色低碳發展。數字化服務是典型的綠色低碳生產方式，實現了環境效應和經濟效應的共贏。此外，服務小微企業、個體商戶、新市民、“三農”客戶等重點普惠客群時，數字化平臺不僅可以成為普及環保行動的渠道，也能通過標簽識別生態友好型項目進行合理的資源配置，還能通過數據抓取和運算以碳核算、風險控制等手段助力綠色生產和低碳轉型。

當前我國數字普惠金融發展存在的問題

數字科技為傳統金融體系覆蓋不足的客群提供了有效全面的服務和產品，但是科技應用也為普惠金融帶來了新的問題。算法歧視、數據壟斷、信息泄露、虛假宣傳等損害了金融服務的普惠性、公平性和安全性，需要進一步反思數字普惠金融高質量發展的制約因素，關注衍生問題的復雜性和潛在風險的損害性。

數字科技應用帶來的“普而不惠”問題值得關注

一是大數據技術的應用違背了“科技向善”的初衷。數字化與金融業的深度融合讓數字普惠金融服務機構更容易挖掘用戶的私人信息，利用大數據開展精準畫像的同時，也會用算法結果對不同消費者群體提供差別性報價。對于那些已經被大數據算法充分掌握信息的用戶而言，數字普惠金融機構更容易精準掌握其最高支付意愿，利用“大數據殺熟”對用戶的借貸限額及借貸利率等進行歧視性定價。

二是算法黑箱歧視仍然存在。算法的黑箱特性可以隱匿算法規則，普通金融消費者對算法產生決策的過程和原理毫不知情，部分機構以“精準畫像 優化配置”的名義對群體分類進行差異化定價，算法公開和透明的難度較大，致使消費者難以通過分析證明算法“黑箱歧視”，損害了普惠金融的公平性。

三是算法自我學習容易導致歧視偏離度提升。普惠金融對象的精細化標簽，使得大數據算法更容易對那些財力低、風險高的特殊群體做出歧視性判斷，智能算法自我學習的回饋路徑，可能導致歧視偏離度越來越大，貼上弱勢群體標簽的客群在獲取金融服務的時候越發困難或者成本更高，嫌貧愛富的分化程度可能進一步加劇。

“惠而不普”現象的存在制約數字普惠金融高質量發展

一是鎖定效應和壟斷風險不容忽視。培養客戶習慣、積累市場基礎是發展數字普惠金融的要點。依靠使用習慣和路徑依賴產生的鎖定效應，雖然可以幫助數字普惠金融機構占領市場，但是容易形成對市場定價和服務標準的壟斷話語權，出現濫用市場支配地位、限制市場競爭的情況，加大了金融風險。此外，平臺鎖定也提高了服務對象的轉移成本，阻礙其獲取更合適的普惠金融服務。

二是數字鴻溝和數字孤島并存。數字普惠金融發展對服務對象的數字化認知水平、技術應用能力提出了更高要求，但是很多受教育水平較低、智能設備使用較少、對數字科技理解能力較低的老年人、偏遠地區少數民族等群體，容易被排除在金融科技范圍外，難以得到有效的金融服務。對中小型普惠金融從業機構而言，由于服務對象的數據集中在政府部門、科技公司和大型金融機構，信息孤島化、數據碎片化的問題仍然存在，數據分析在風險防控、營銷獲客方面難以發揮決策支持作用，“吸虹效應”的固化會形成數字普惠金融發展的區域不平衡和機構差異。

如何保障金融消費者信息安全是亟待解決的難題

一是過度采集金融消費者信息數據的現象普遍存在。數據是數字普惠金融開展服務的基礎要素，身份綁定、用戶索權是數字普惠金融服務隨處可見的操作，產品和服務的迭代對用戶數據的采集范圍更廣泛，可能導致超范圍過度采集金融消費者的個人身份、行為、偏好等數據，侵害消費者個人隱私。數字普惠金融所服務的對象本身就是金融體系的弱勢群體，在獲取和掌握金融知識、法律知識方面存在欠缺，缺乏數據安全和保護意識，因此其權益更容易受到侵犯。

二是技術風險無形之中被放大。金融行業一直是黑客攻擊的重要目標，數字普惠金融發展讓數據資源呈爆發式增長，網絡攻擊行為的增長造成更多信息安全事件，數字科技的不完善加大了隱私泄露或安全漏洞的風險。黑客通過倒賣從網絡平臺竊取的客戶信息而獲利，利益交換滋生非法業務鏈。通過信息篩選，一些黑客還會嘗試單點突破進而入侵個體金融賬戶，盜取賬戶資金。

三是防范道德風險理應成為重點議題。在數字經濟大發展的背景下，數據成為重要的生產要素，尤其金融系統的個人信息數據具有高完備性和高價值性。數字普惠金融涉及客戶范圍較廣、數量較多，信息泄露潛在風險較大。個別數字普惠金融服務機構或數據管理人員在未經用戶同意情況下，將金融數據或者未脫敏的個人信息隨意共享或售賣，不僅侵犯金融消費者的權益，也嚴重擾亂了金融秩序，破壞了數字生態。

過度借貸和超前消費侵蝕社會信用體系

在推進數字普惠金融的背景下，過度提供信貸服務導致負債率超過個人及家庭的實際負擔能力，容易引發風險。針對個人金融消費者，數字普惠金融為了開拓業務，存在以過度營銷和消費場景營銷來誘導超前消費的問題，或者以“數字普惠金融”之名推銷與消費者風險水平不匹配的高利貸產品，偏離了數字普惠金融的實質，最終損害消費者權益。例如，一些機構在各種消費場景中過度宣揚借貸消費、超前享受觀念，過度營銷不符合消費者訴求的信貸產品，尤其對金融素養薄弱、收入來源不穩定的弱勢群體更容易產生誤導，這最終會對社會信用體系產生破壞性影響。

對普惠理念的理解存在局限性

雖然普惠金融取得了長足發展，但是數字普惠金融服務和產品更多局限于貸款，導致“普惠就是借貸”等片面理解。對于收入來源不穩定、家庭困難的人群而言，支付結算、銀行賬戶、醫療保險等才是對普惠金融服務的關鍵需求，數字普惠金融過度營銷貸款的做法，只會進一步增加這些人的生活負擔。此外，數字普惠在保險、理財等領域仍有待突破，中低收入人群對于保險產品仍然有“不信任感”，普惠消費者對數字金融的接受度有待繼續提升。一些縣域農村地區還存在“普惠貸款無須還、普惠貸款是財政補助”等錯誤認知，增加了銀行借貸風險，導致供給主體提供數字普惠金融的積極性不高。

數字科技應用帶來的“不當競爭”風險不容忽視

一是惡性競爭導致虛假宣傳。數字普惠金融擴大了客戶覆蓋面，當更多的長尾客戶被納入金融服務對象范疇，就會產生更激烈的市場競爭，可能因為惡性競爭進而產生不當經營。例如虛假宣傳、片面信息披露、不當授信等問題，容易讓人產生錯誤理解和認識，由于客戶對產品、服務和提供商不熟悉，更容易發生侵害消費者權益事件。

二是數字算法導致趨同性誘導。一些數字普惠金融服務機構通過算法匹配消費者的消費傾向和偏好，通過產品與服務的趨同性的推薦，逐漸對金融消費者形成“隱性控制”，誘導式放貸還會進一步擴大信用風險。

推動我國數字普惠金融健康、有序、可持續發展的對策建議

制度體系不斷完善、金融科技快速發展和金融機構加速轉型為數字普惠金融的發展奠定了堅實基礎，注入了強勁動力。在我國經濟轉向高質量發展的背景下，在數字經濟成為國家重大戰略的推動下，數字普惠金融擁有更廣闊的發展空間，需要重視數字普惠金融發展暴露的問題，通過制度、技術、組織的共同推進，進一步鞏固我國在數字普惠金融的發展優勢。

構建全方位的數字普惠金融體系

制度體系方面，加大金融監管部門、產業主管部門的協調配合，以金融政策和激勵措施引導資源流向普惠弱勢群體，以產業政策和數字化經濟加強信息共享和數據賦能，以政府部門的共同參與，激發數字普惠金融相關市場主體的積極性、主動性、創造性，建立健全數字普惠金融體系。

機構組織方面，發揮大型銀行、股份制銀行帶頭作用，堅定地方法人銀行服務當地和城鄉居民的定位，加快金融機構數字化轉型步伐。加大金融機構與科技公司的通力合作，實現深度跨界融合，精準確認普惠金融服務對象的真實和有效需求，創新長尾客群需求真正契合的服務和產品，形成以銀行、非銀行金融機構、互聯網巨頭、金融科技企業等為服務主體的多層次數字普惠金融組織體系，構建競爭有序的供給格局。

產品研發方面，我國已經進入普惠金融發展的高質量階段，數字普惠金融在新發展階段不能只解決“融資難”的一些問題，更要充分發揮普惠保險的風險分擔作用，擴大直接融資在普惠金融中的比重，構建保險、理財、融資等全覆蓋的數字普惠金融生態，才能更好地服務實體經濟，促進普惠群體的財富積累，改善財富分配差距。

完善基礎設施拓展服務領域

基礎設施是數字普惠金融發展的重要前提，是提升金融服務質量和效率的重要舉措，需要在數字基礎設施方面加大投入。一是優化網絡通信、金融基礎設施等布局，尤其要提高鄉村地區的通信質量和金融服務覆蓋面，進一步提升數字普惠金融的觸達能力。二是健全社會信用信息體系，推動政務信息和金融信息的互通互聯，持續探索市場化替代數據在征信評級中的應用，進一步提升數字普惠金融服務的可得性。三是加快支付清算體系的數字化改造升級，推動支付產業高質量發展，進一步提升數字普惠金融服務的效率。

做強數字普惠金融服務是助力實現共同富裕目標的時代要求，是解決普惠金融發展不平衡、不充分問題的重要手段，需要深耕領域形成多層面的金融服務。一是聚焦鄉村振興戰略，拓展數字普惠金融在農村地區的應用范圍，盤活農村生產要素，以數字化融資助力村集體經濟和農民生產經營，以數字普惠綜合平臺便利農村生活、提升村務管理能力。二是下沉小微企業服務，規模小、期限短的線上快貸在真正支持實體經濟上還有發展空間，要加快產業鏈、供應鏈金融發展步伐；小微企業信息平臺的建立既能幫助小微企業增強線上管理，也能助力金融機構擴大服務、保障資產質量和實施風險管控。三是提高特定群體的金融服務適配性。精準分析高齡老人、殘疾人、低收入創業人群、新市民等群體的金融需求以及需求的合理性與安全性，保障金融產品的多樣性、產品選擇的適當性、金融服務的便利性。

全面提升消費者數字金融素養

金融體系方面，監管部門要將數字金融素養作為發展普惠金融的重要組成部分，通過納入金融科技發展規劃、普惠金融發展規劃等重點推進。從業機構要持續完善內部管理、加強制度執行、落實盡責告知，提高消費者信息透明度；深入開展宣傳教育活動，培養數字金融的使用習慣，并加強對維權渠道的宣傳力度。

教育體系方面，加強數字普惠金融理論和實踐研究，做好政產學研聯動，探索金融教育創新，將數字金融素養納入學校的金融知識讀本；通過教育與培訓相結合，線上和線下相結合，提高從業人員的綜合素質和消費者的數字金融知識水平；引導普惠金融群體注重自我提升數字金融素養，注重自我保護意識和權益意識，增強對于金融科技有關風險的敏感性。

持續加強風險防范和風險管理

監管層面，完善數字普惠金融相關法律法規，健全多部門聯動協調的監管機制，統一監管標準，避免監管套利，有規矩、有標準地推動數字普惠金融發展。明確數字普惠金融服務主體的權力義務，保障消費者使用數字普惠金融服務和產品過程中的合法權益。以包容性監管思路平衡金融穩定與金融創新，加快創新監管工具，提升風險監測、分析和評估能力，加大對服務供給方的管理力度，防范金融系統性風險。

機構層面，加強技術應用管理，在數字普惠金融產品和服務創新中注意防控數字科技運用可能帶來的算法歧視、信息濫用等行為，動態調整和評估智能模型和算法。加強內部管理，樹立正確的經營觀念，主動采取有效措施保障金融消費者知曉相關數據處理和數據保護策略。加強專業人才培養，采取激勵措施吸引從事數字普惠金融的復合型專業人才，通過塑造專業團隊為數字普惠金融發展提供智力支持。

（山成英為中國人民銀行西寧中心支行經濟師，趙大偉為中國人民銀行金融研究所互聯網金融研究中心副秘書長、副研究員。本文編輯/孫世選）