適應氣候風險的韌性城市治理雙體系建設

李國慶 李紫昂 邢開成

關鍵詞 氣候風險；城市適應；智能技術體系；智慧社會體系

中圖分類號 C91 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）04-0001-12 DOI：10. 12062/cpre. 20230203

2020年1月出臺的《河北雄安新區啟動區控制性詳細規劃》指出，高標準高質量規劃建設雄安新區，是在中國特色社會主義進入新時代、深入推進京津冀協同發展的大背景下，習近平親自謀劃、親自決策、親自推動的一項歷史性工程。2022年2月，國務院印發《“十四五”國家應急體系規劃》，全面部署“十四五”時期安全生產和防災減災救災工作，風險應對成為時代課題。應對以極端氣候風險為典型的自然災害的能力現代化，是城市建設的重中之重。實現雄安新區千年大計的戰略構想，必須深入研究氣候變化背景下雄安新區安全運轉面臨的日益加劇的極端氣候風險挑戰。為此，需要科學評估雄安新區極端氣候風險趨勢，提出極端氣候風險的適應模式，為雄安新區高質量規劃、建設和運行提供科學支撐。

該研究的目的是確立應對極端氣候風險的治理體系框架，提出信息化、智能化應用技術，進而確立雄安新區氣候風險“雙體系”適應模式的建設路徑。“雙體系”適應模式由兩個體系組成：一是智能應災技術體系，具體路徑為災前建設擁有自主應災能力的基礎設施系統、區域能源管理系統、各部門相互聯系且功能互補的分析、決策與聯動控制機制。二是智慧應災社會體系，具體路徑為預先搭建以政府為核心的公助體系、以社區和單位為核心的共助體系、以個體與家庭為核心的自助體系。

1 文獻回顧

1. 1 韌性概念

韌性一詞源自拉丁語“resillo”，語意為“回彈”，即“快速回到原來的狀態”［1］。韌性這一概念被廣泛應用于多個領域，最早被用來表示彈簧的特性，被物理學家用以描述材料的穩定性和抗外部沖擊力的能力。在19世紀中葉，韌性被應用于機械學，形容金屬受到外力作用變形后恢復原本形態的能力。隨后在20世紀40年代，在心理學和精神病學領域，韌性概念被應用于對因遭受不良事件而產生心理創傷者的研究［2］，韌性概念逐漸得以具體化。20世紀60年代，韌性概念被引入生態學領域，用以描述生態系統維持的穩定狀態。1973年，加拿大生態學家霍林首次將工程韌性（Engineering Resilience）和生態韌性（Ecological Resilience）加以區分，系統區分了兩個階段韌性的不同特征，實現了由單一均衡向多種均衡狀態的認知提升，但兩者的共同點仍在于追求系統的均衡狀態，強調快速降低受損程度和迅速恢復能力。

隨著社會系統日益復雜，學者進一步修正了韌性的內涵，提出了演進韌性（Revolutionary Resilience）以滿足當今復雜系統的需求。演進韌性又稱為社會-生態韌性（Socio?ecological Resilience），承認系統自身的動態復雜性，不再追求系統所謂的均衡狀態，轉為追求系統在經受外部干擾時的適應能力和自主轉換能力。Folke［3］將演進韌性定義為“韌性是和持續不斷的調整能力緊密相關的一種動態的系統屬性韌性”。Walker等［4］提出了韌性的內涵需要服務于系統的動態特征，并賦予了演進韌性三個相關屬性：韌性、適應性和可轉換性。由此，韌性概念得以迅速普及，并廣泛應用于災害管理、氣候風險、城市規劃等領域，建設韌性城市的時代性議題應運而生。

1. 2 韌性城市

城市是人造的復雜社會生態系統，承載著自然生態和人類活動的雙重功能。近年來，人口不斷向城市聚集，城市承載的各項功能體量不斷擴大，城市面對不確定性風險的暴露度和脆弱性呈現快速上升趨勢。城市面臨以極端氣候為代表的不確定性風險，其所造成造成的損失愈發巨大。傳統的應急管理理念無法滿足城市發展與安全的需求，韌性城市成為目前風險社會背景下城市面臨不確定性擾動的解決方案。

地區可持續發展國際理事會（ICLEI）于2002年首次在聯合國可持續發展全球峰會上提出“韌性”概念，同時提出了建設“韌性城市”的倡議主張，并將其定義為“城市能夠憑自身的能力抵御災害，吸收災害，減輕災害損失，并從災害中快速恢復過來”。隨后，韌性聯盟［5］（ResilienceAlliance）將城市韌性定義為“城市系統消化、吸收外來干擾并能保持原來結構、維持關鍵功能的能力”。

美國城市規劃學者戈德沙爾克［6］2003年對韌性城市展開了詳細論述，指出韌性城市是由物質系統和人類社區共同構成的可持續網絡。這一定義中包括兩個視角，一是物質視角，二是社會視角，二者共同奠定了韌性城市的基礎要素和建設維度。物質系統是城市自然環境和人造設施的集合，是城市的生命脈絡；社會系統則由制度體系和人類社區構成，是城市的中樞系統，直接影響著城市面臨突發擾動時的決策過程、反應速度和行動效率。同時，城市的社會系統指導著物質技術系統的作用發揮。

相較于戈德沙爾克的綜合建構方式，物質系統和社會系統也分別成為韌性城市的研究焦點。Lavaka等［7］認為提高基礎設施韌性是提高城市安全的關鍵要素，而Ireni?saban［8］通過對美國墨西哥灣颶風、印度尼西亞蘇門答臘地震和中國汶川地震的比較分析，認為培養信息靈通、有能力和積極參與的社區是韌性城市建設的有效途徑，提出了“社區驅動的抗災”的理念。

韌性城市與傳統的應急響應從屬不同范疇，特指城市系統基于事前嵌入城市災后復興規劃與修復工程規劃的科學規劃，在城市遭遇突發風險時，能夠在維持其基本結構和功能的前提下，主動吸收風險沖擊，快速恢復災前狀態，并擁有從災害中實現城市自我優化提升的能力。

有別于應急管理，韌性城市關注城市應對風險的事前、事中和事后全過程，強調韌性需要確保城市同時擁有維持力、恢復力和轉型力這三種能力。Cutter等［9］認為，具有韌性的城市需要城市系統擁有對災害響應和恢復的能力，包括吸收災害影響、應對極端事件的內在條件和重組、改變、學習以應對威脅的能力。仇保興［10］在其韌性城市理論模型中提出在實際建設過程中，韌性體現在三個層面，分別是結構韌性、過程韌性和系統韌性，以此實現韌性在災前、災中和災后的三階段全覆蓋，進而以系統視角分析韌性城市，認為各個部門和相關機構之間的有效聯結是城市有效抵御未知風險的關鍵所在。

由氣候變化引發的極端氣候風險是城市面臨的不確定性風險之一。目前，極端氣候風險頻率加快，北京7·21特大暴雨（2012年）、鄭州7·20特大暴雨（2021年）等災害事件造成了巨大財產損失和人員傷亡，適應氣候變化成為保障城市可持續發展的必要條件。適應氣候變化是指通過調整自然系統和人類系統，以應對實際發生的或預估的氣候變化或影響［11］。氣候適應型城市需要建立起循環的動態過程以進行氣候風險管理［12］，將氣候風險適應直接納入城市規劃之中［13］。

目前，城市適應氣候風險的研究主要集中在城市暴露度和脆弱性分析、城市風險治理和應急管理，多為單一維度和階段性的探討，缺乏對能夠全方位覆蓋災前防災、災中抗災、災后恢復的城市適應氣候風險模式的探討。文章以雄安新區為例，探索建立雄安新區氣候風險適應模式框架，從雄安新區面對的暴雨洪澇、高溫熱浪和重度霧霾三種極端氣候事件入手，提煉氣候風險適應中的物質應對范式和社會應對范式，提出以智能技術和智慧社會“雙體系”建設為基本路徑，建立雄安新區過程性適應模式的應災機制，最終構建以技術體系和社會體系為核心的韌性城市氣候風險適應模式。

2 雄安新區極端氣候風險評估

氣候風險適應模式研究首先需要深入分析當地基于暴露度和脆弱性的氣候風險，雄安新區的極端氣候風險評估從暴雨洪澇、高溫熱浪和重度霧霾三種極端氣候風險入手，預測未來極端氣候事件的變化趨勢，評估極端氣候風險對雄安新區不同地區的影響程度。

2. 1 暴雨洪澇風險預測

據統計，自1960年以來，雄安新區暴雨日數和最長連續降水日數有減少趨勢，降水量總體稍呈減少趨勢，盡管年際波動劇烈，但短歷時極端強降水呈現增加趨勢（圖1—圖3）。

基于歷時降水數據和下墊面數據擬合進行新區內澇風險評估，結果顯示，安新、容城和雄縣建成區多處于內澇風險低的區域，部分建成區內澇風險可達中等風險。內澇風險高的區域多位于新區北部和東南部。對比雄安新區規劃圖可見，起步區所處區域局部內澇風險較低，但大部分位于內澇風險中和高區域，且有部分區域處于內澇風險極高的地域（圖4）。

新區位于大清河中游，全年降水70% 以上集中在7月和8月，上游山區源短流急，極端強降水導致的暴雨洪澇對新區的威脅，在生活層面對新區居民的生命財產安全構成潛在風險。

2. 2 高溫熱浪風險預測

基于國家氣候中心區域氣候模式（RegCM4. 4）6. 25 km高分辨不同排放情景氣候預估數據的氣候變化評估結果顯示，從雄安新區整體尺度來看，1991—2050年不同重現期年最高氣溫在RCP4. 5情景下增加1. 8℃，在RCP8. 5情景下增加2. 3 ℃（表1）。

1991—2050年，RCP4. 5情景下雄安新區大部分區域不同重現期年最高氣溫增加1. 5 ℃以上。RCP8. 5情景下雄安新區所有區域不同重現期年最高氣溫增加1. 9 ℃以上，且南部增加幅度高于北部（圖5）。

從雄安新區整體尺度看，1991—2050年不同重現期年最長連續高溫日數在RCP4. 5 情景下增加1. 6 天，在RCP8. 5情景下增加2. 5天（表2）。

1991—2050年，RCP4. 5情景下雄安新區南部和西部不同重現期年最長連續高溫日數增加1. 5天以上，北部增加0. 9～1. 5天。RCP8. 5情景下雄安新區大部分區域不同重現期年最長連續高溫日數增加2. 5天以上，東南部增加1. 6～2. 5天（圖6）。

綜合RCP4. 5和RCP8. 5情景下不同重現期年最高氣溫和年最長連續高溫日數的變化量，未來整個雄安新區高溫災害危險性變化較大，高溫災害的危險性較高。

2. 3 重度霧霾風險預測

雄安新區地處太行山背風區，年平均風速僅為1. 63 m/s，風速低于1 m/s的小風出現頻率為28%，尤其是秋冬季沒有冷空氣影響時，靜穩天氣較多，大氣自凈能力弱，不利于大氣污染物消散，重度霧霾風險高。河北中南部的石家莊和保定、雄安等地大氣自凈能力在京津冀地區最低（圖7）。

1961—2018年間，雄安新區大氣自凈能力呈下降趨勢，下降速率為3 t/km2/d（圖8）。1961年以來，雄安新區秋、冬季重污染以上氣象條件出現的總頻次呈明顯增加趨勢，平均每10年增加2次，最多達到21次（1990/1991、2004/2005和2007/2008年的秋冬季），其中嚴重污染氣象條件發生頻次最高為7次（2011/2012年、2015/2016年秋冬季），如圖9所示。

雄安新區地勢平坦，水系發達，空氣濕度大，秋冬季夜間輻射降溫幅度大，全年主導風向為西南-東北向，局地低空風場的風向呈順時針轉動的日變化特征。新區建設在加強零排放治理的同時，還需要控制周邊城市尤其是北京、天津和河北南部重點城市的大氣污染傳輸，以保證雄安新區空氣質量達標，減少重度霧霾天氣的次數以及對各行業的影響。

隨著“雙碳”目標的確立，河北省節能降污協同治理力度將進一步加大，大氣環境有望得到根本改善。但在全球氣候變暖背景下，極端氣候事件導致的重度霧霾問題仍不可忽視。

3 智能應災技術體系構建

基于上述氣候變化背景下暴雨洪澇、高溫熱浪和重度霧霾等極端事件對雄安新區的影響分析，結合未來極端氣候事件的變化趨勢以及雄安新區中長期規劃所能判定的暴露度和脆弱性的風險預估，為確保“千年大計”的雄安高質量發展，必須踐行“堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變”的新理念，構建雄安新區以智能應災技術體系和智慧應災社會體系的“雙體系”為主軸的氣候風險適應模式。智能應災技術體系主要關注城市應對風險過程的技術韌性問題，要確保城市面臨突發災害時擁有靜態基礎設施的抵抗力和動態城市運轉的維持力。

3. 1 結構性技術體系

結構性技術體系以基礎設施為核心，指城市在災前嵌入的一整套技術體系，是應對極端氣候風險的物質基礎。隨著暴雨洪澇、高溫熱浪等極端氣候事件發生頻次的增加，城市基于歷史的氣象、水文和地質資料制定的應災技術標準已經無法適應氣候變化下的極端氣候風險，需要按照氣候風險預估數據調整防災規劃，新建未來城市需要從技術層面建立應對氣候風險的技術體系，提升城市基礎設施生命線的韌性。

3. 1. 1 重視城市空間韌性規劃，筑牢基于流域的自然疏浚系統

氣候風險應對已經成為城市規劃的重要內容。一般來說，在規劃選址階段應盡量避開歷史上有記錄的氣候風險多發地區，但隨著未來不斷加劇的極端氣候風險，亟須把自然災害減緩與極端氣候風險適應措施嵌入城市規劃，其中，基于流域走勢設計疏浚系統以應對暴雨洪澇，基于盛行風向設計城市通風廊道以應對高溫熱浪和霧霾災害是核心思路。

基于流域的自然疏浚系統建立在“邊緣適應”理論之上。城市是各類自然與人工生態系統的交界點［14］，城市基礎設施需要借助自然環境，優先布局［15］。雄安新區城市應災規劃重點是應對山洪的防洪大堤建設，目前環起步區百里生態防洪堤工程已經建成，具備200年一遇防洪能力。未來應對內澇重點在于給內澇積水找到出口，基本思路是認識到問題“表象在河流、根子在流域”，加強大清河流域下墊面治理，讓流域暢通，充分發揮排澇功能。流域是由分水線所包圍的河流集水區，是人類文明的搖籃和中心，也是人與自然和諧共生的空間載體和基本單元［16］，流域系統治理要對“上下游、干支流、左右岸”統籌規劃。

雄安新區所在白洋淀上承九河、下注渤海，屬海河流域大清河南支水系，流域面積31 200 km2，涉及38縣（市、區）。上游從北、西、南三面接納瀑河、唐河、漕河、潴龍河等九條較大的河流入湖，形成雄安新區發展的重要生態水體。其下游通過湖東北的泄洪閘及溢流堰經趙王新河，匯入大清河，最終從海河閘樞紐匯入天津海河。歷史上大清河中下游洪澇災害頻繁，在人類活動和氣候變化的影響下，白洋淀生態系統破碎嚴重，歷史上的143個淀泊僅剩下不到40個，濕地面積大幅度縮小，地下水系斷裂嚴重。在推進白洋淀環境綜合治理的同時，修復生態系統是流域治理的首要課題。基于流域生態系統的風險評估和空間布局具有較高難度，涉及政府部門、研究機構、公眾和企業等多個利益群體，需要各地區打破行政分割，建立健全流域協同治理工作機制，加強全流域自然疏浚系統建設。

3. 1. 2 確保城市生命線的應對洪澇能力

城市生命線是指對城市安全具有直接影響的能源、交通、物流基礎設施，包括水電路氣房訊郵，是城市應對以暴雨洪澇為首的極端氣候災害的最前線。新區起步區和外圍組團的城市排水系統已先行布局完畢，其中容東片區截洪渠先期開工建設，通過上蓄、中疏、下排工程手段確保啟動區建設，后期管理需要確保城市排水系統和各個設施的功能穩定性，定期巡檢及清疏排水管道，及時通泄水孔，防止管道堵塞，確保汛期排水暢通。

暴雨洪澇對雄安新區生命線威脅最大的區域是位于起步區百里防洪大堤之外的白洋淀淀區以及南部特色小鎮，二者地勢在新區中最為低洼，海拔高程僅為7～9 m，對水電路氣房訊郵設施的影響需要高度警覺。此外，須確保避難設施的安全性，作為避難場所的綠地和公園高程需達到防洪標準，且須確保固定避難場所服務半徑不超過1 000 m的基準。對建筑工人營地除注重交通可達性，更需要高標準建設防災設施，加強對建筑工人的防災應急知識和安全防護宣傳，定期舉行防災演練。

3. 1. 3 把防災能力現代化作為地下空間建設的首要標準

新建城市普遍高度重視地下空間開發利用。作為未來愿景城市，雄安新區將建設地下城、地上城和云上城“三城”共存的立體城市，其中的地下城是近期開發重點。按照2020年《河北雄安新區啟動區控制性詳細規劃》第99條，啟動區地下空間鼓勵開發淺層、適度開發次淺層。地下空間分區利用，淺層空間主要用于商業、娛樂休閑和人行通道；次淺層空間以市政設施為主，包括公共廊道、地下軌道交通。地下空間開發有利于降低地面空間的容積率，同時緩解城市熱島效應。

然而，城市地下空間的水文地質排水作用較小，需著力依靠城市排水系統，地下空間面對突發災害的脆弱性較為顯著，暴雨導致地下基建癱瘓、人員傷亡的情況時有發生。鄭州“7·20”特大暴雨導致地下空間溺亡39人［17］，《河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查報告》顯示，這場災害總體是“天災”，具體有“人禍”，特別是發生了地鐵、隧道等意外傷亡事件。積水導致全市一半的小區地下空間和重要公共空間受淹，多個區域斷水斷電斷網，地下室、地鐵、橋涵和隧道成為人員水淹溺亡的主要空間。

地下空間面對極端氣候的防澇技術難度巨大，為此關鍵設備的配置首先要盡量避免放在地下，其次，需要修訂安全標準，高度重視地下交通的防澇措施，避免天災與人禍繼發致災。

汲取鄭州等地的經驗教訓，雄安需要建設有防災能力的地下空間。首先，需要在規劃建設階段高標準排除災害隱患，確保地下空間排水系統能力高于歷史最大降水量。其次，確保電力供應至關重要。雄安新區需要設定在外來送電中斷和本地電力設施失靈情形下，建立以新區自身為主體的自主創能、儲能和節能設施。同時，為確保安全，發電與通信等關鍵設施需要建在地面上。再次，要建立地上-地下聯動預警機制，在地表積水達到警戒線時關聯地下空間進行預警，及時疏散人員。

3. 1. 4 健全氣象預警信息決策與紅色預警“叫應”機制

在極端天氣的氣象預報與風險會商、預警響應與防御部署、應急響應與排除內澇、響應升級與搶險救援、響應終止與災后部署5個階段中，依據先端氣象科技觀測數據提供極端氣候風險區域精準、時間精準、強度精確的氣象預報、災害預警、信息共享和服務建議仍然是世界性難題，氣象服務是防災減災的首要防線。

建立健全氣象部門直達基層責任人的紅色預警“叫應”機制，其核心是高頻次發布監測預報預警信息，遞進式提示高級別預警發布后的應急響應行動措施，確保防汛措施關口前移。

建設雄安新區及時的信息決策智能技術體系。信息引導缺位是重要的致災因素，在災害來臨前后，居民不能及時獲得正確的信息引導，是導致避難行動失誤的重要原因。信息決策的精準性和及時性是實現這一目的的關鍵，不僅要引導具體的應急救災行動，更要發揮輿論引導作用，建立居民正確的心理預期。賦予應急管理部門權力，及時通過平面媒體和電視、廣播、手機等網絡信息平臺，按照“寧可十防九空，不可失防萬一”的“十防九空”原則第一時間發布災害信息。

3. 2 過程性技術體系

過程性技術體系以能源網絡為支撐，要求在災害來臨時，城市能夠維持其基本運行，保持順暢運行狀態，并能及時恢復因突發沖擊而導致的部分失靈功能。

建立區域能源管理系統，利用分布式電源和輸電線實現街區間電力融通。該系統的最大優勢是電力控制技術在災害發生時可以通過“特定供給”向住宅街區提供基本電力供應。以日本為例，千葉縣柏葉智慧城市的電力融通設計理念體現在緊急狀態下的抗災能力強化。當城市因突發災害沖擊而導致供電中斷時，分散設置于各區域的發電蓄電設備的電力將作為“特別供給”輸送到維持生活必需的設施。商務區發電蓄電設備的電力供給居住區的電梯、公共照明、集會會場等公共設備使用。“柏葉智能中心”構建了連接各類設施和電源設備的區域能源管理系統（AEMS），實現區域能源管理一體化。此外，“柏葉智能中心”還可收集災害信息，在災害發生時優先保障生命線設備供電［18］。

借鑒相關技術經驗，以氣象災害防御指揮部與新區防汛抗旱指揮部為核心的雄安“智能城市應災指揮中樞”需高度重視強化氣象預警和防汛應急響應狀態下的區域能源管理體系。確保新區在緊急狀態下能夠合理協調能源輸送，維持生活和工作的正常運轉（圖10）。

3. 3 系統性技術

技術系統性的關鍵在于建立靜態結構與過程性之間的關聯、建立子技術間的替代性。為達到該目的，城市需要提高綠色基礎設施的互聯互通和多功能性，通過空間嵌套和冗余實現功能協同。從系統性看，需要建立“雄安智能風險防控指揮中心”承擔整個區域的風險信息收集與分析、能源調配，為社區和城市正常運轉提供中樞控制，健全雄安新區“一中心四平臺”的信息分析、決策與聯動控制機制，夯實數據基礎，建成聯動暢通的“云上城”，全方位借助氣象、環保、交通等多部門數據，全域感知能源、交通、水文、醫療等城市子系統，實現各部門的功能互補，形成城市有機系統。

4 智慧應災社會體系構建

智能應災技術體系是維持城市運轉的各項智能化工程性和技術性手段，在規劃建設、災中與災后恢復階段強化城市風險預防、抵御與復原能力。智慧應災社會體系則主要關注城市應對風險的社會韌性，通過構建應對自然風險與社會風險的管理制度與組織架構，提升政府、社區、家庭及個體的應災能力。智能技術體系和智慧城市社會體系的有效結合能夠全方位、多角度提升城市應對風險的能力，形成城市韌性建設與管理的新范式。

4. 1 公助體系：城市公共安全體系

韌性城市的功能不僅體現在災中救助過程，更體現在災前和災后階段。韌性城市社會評價指標包括地區經濟能力、社會人口能力、社區參與能力三個維度［19］，而這些韌性城市指標的實現，均需以政府為主導辨析社區居民的脆弱性，強化社會整合。城市經濟社會的整體發展水平決定著災前規劃、災中救助和災后恢復的能力。

4. 1. 1 災前的組織統籌機制

災前階段公助系統的核心功能是健全當地的災害識別圖譜，精準預測當地各類風險，完善防災力評估體系，提高信息采集能力，對未來氣候風險可能產生的對于生命和建筑的破壞，按照時間序列排列出與所處環境相對應的可能發生的風險鏈等。

（1）組織構成與統籌機制。在倡導多元主體風險共同治理的今天，城市各級政府機構仍然是智慧應災社會體系的主體力量。完善應急處置機構，強化風險管理主體責任是風險適應體系的靈魂，是建設韌性、安全、安心的城市環境的組織保障。

組織體系需要以城市應急管理部門為核心，搭建獨立、專職、高級別的城市應急管理指揮系統統一部署，將應急部門從多個職能部門中垂直單列出來，建立高于各職能部門、相對獨立的城市應急管理系統。城市應急辦的直接進駐有利于應急管理和社會管理的有機結合，高效協調解決各類突發事件，推進應急管理能力現代化。

雄安新區筑牢風險管理相關各部門的聯動機制至關重要。目前，新區最權威的應急管理機構是防洪抗旱指揮辦公室（防指辦），應急管理局、氣象局、防汛辦、氣象災害防御辦等機構基本得以建立，雄安新區防汛抗旱指揮部和雄安新區氣象災害防御指揮部也在開展暴雨洪澇防汛綜合應急演練，但信息系統、溝通協調、資源共享等部門的常態協同能力存在短板。一個有效的指揮機制是政府相關職能部門進駐城市應急管理指揮中心合署辦公，形成各級各類突發事件和安全事故應急體系，確保突發事件發生后能夠多方共同救援，充分發揮專業救援經驗，避免次生災害發生。

（2）實施按時間系列的災情預判，提升應災精細化程度。雄安新區在未來30年將長期處于城市新建與社會重組過程，應急管理部門首先需要對當地的潛在災害風險作出精細化評估，進一步提升及時災情信息采集能力；預測未來氣候風險對居民和建筑可能產生的影響，按照時間順序依次排列出當地可能發生的繼發性氣候災害。根據各種歷史數據與氣象資料，預測不同區域的風險類別與風險等級，繪制災害地圖，對于結構或地形較為復雜的建筑和區域，在建筑外體和道路上繪制特殊標識，對各類應災物資進行合理儲備，確保突發情境下物資及時、有序調配。

（3）加大新聞報道透明度和權威度，正確引導社會關切。信息傳播的作用首先是及時發布風險信息，細化信息傳播渠道，提升信息傳播時效性。廣播電臺直播間在第一時間發布避險指南、城市交通、水電供應等信息，及時引導輿論導向，確保民眾面對災情科學理性認識，培養從容應對的心理韌性，為政府公助系統發揮作用提供保障。

與此同時，要避免由災情引發的社會焦點新聞熱度時高時低，導致民眾缺乏科學預估災情進程的依據，對于生活恢復常態缺乏預期，從而引發社會民眾種種猜測、流言和誤解，經由自媒體廣泛傳播后，造成“風險的社會與恐懼的人”現象。災中災后的生活失范狀態要求政府發布權威信息以幫助公眾建立對未來的預期。新聞報道需要加大宣傳力度，針對災情時期社會關注熱點，尤其是公眾關注的日常生活物資供應保障和基本生活物品價格水平管控、復學信息等，有效回應社會關切，幫助民眾建立正確的心理預期至關重要。

4. 1. 2 災中、災后的過程管理

災中階段公助部門的核心職責是協調政府部門之間、城市與社區之間的聯動，實施信息發布、避險決策、防災設施運轉，確保生活、醫療急救物資及時運送。同時有效識別不同空間中人群的暴露度與脆弱性，對脆弱群體實施重點救助。

（1）遵循“十防九空”原則，確保災情果斷決策、信息及時發布。雄安新區需要建立完善的信息發布系統，賦予專業機構依據災情預警標準向社會披露災情信息的權力，以保障災情信息傳遞的及時性；提高發布規格，氣象和防汛等相關部門在主要電視頻道召開“緊急警報”發布會，通報災情預測，最大限度告知居民災害可能發生的時間、空間范圍、受災程度，提示避難路徑，確保災情應對決策落在實處。

（2）制定避險人員轉移預案，提高應急物資保障能力。政府各級應急管理部門須時刻關注預警信息發布，根據災害風險等級評估情況，對可能發生的暴雨洪澇等災害制定人員轉移預案，明確責任主體、轉移對象、轉移地點、轉移路線等內容，確保人員轉移及時。同時，完善應急物資管理制度建設和信息化建設，建立政府、社會、家庭儲備等多種形式應急物資儲備體系，結合中心避難場所建設應急物資儲備庫，理順災中物資儲備、調撥、運輸各個環節，確保應急物資的保障能力。

（3）災后有序重建，提升群體韌性。災后復興階段的重點，是按照社會韌性建設原則，高度關注導致風險脆弱性的社會文化因素。

災害情景下的人員脆弱性主要來自于外部生存“資源”可達性難易程度以及自身耐災的綜合素質。首先，群體脆弱性受人口年齡結構、收入水平、教育水平和流動性等維度影響，需要充分評估新區的各類脆弱人群，切實做好預案。其次，新聞媒體要加強疏導公眾情緒，維護社會信心。同時，要普及災情防控法律知識，明確公眾防災的法定義務，提高公眾的防災責任感。

4. 1. 3 系統性協調機制

系統性協調的首要內涵是推進結果性防災，綜合培育城市防災力。城市韌性與該城市的經濟社會發展水平密切相關，經濟社會發展水平的提升對社區的備災應災能力、應災物資儲備、社區組織協調能力具有極強的促進作用，能夠顯著提升城市的應災能力。

4. 2 共助體系：社區與單位組織的共同安全體系

社區在城市中具有基礎性角色地位，既是風險后果的最直接承擔者，也是風險預防與事后恢復的主體性參與者。在遭遇突發災害時，同一社區的居民可以實現信息共享和相互救助。城市應災和救助專業機構是城市應災主體，但同時需要注意，在城市應災過程中，社會組織和城市居民同為有效救災主體，需與相關專業機構一同規劃，在確保由政府主導的公助力量基礎上，建立由社會組織和社區居民參與的共助體系。

4. 2. 1 組織結構與應對思路

自然災害無法抗拒，但是城市和社區的應災能力和恢復能力可以通過風險韌性規劃管理加以提升。社區韌性指社區組織動員居民備災應災的能力以及社區在災后重建過程中的居民參與平臺作用。雄安新區社區的特殊性在于除常態社區之外，還擁有“建設者之家”這一特殊人群營地，需要予以充分考慮。

首先需要制定社區防災預案。城市要以社區為單位建立起具有針對性的應災預案、受災者生活支援對策以及社區恢復方案。同時，社區要對潛在的災害風險進行持續性宣傳，定期組織居民進行風險演練，確保社區在遭受突發災害事件時居民能夠平穩應對，維持基本秩序。2021年8月雄安新區發布《雄安新區社區及家庭應急物資儲備建議清單》，規范了社區的應災物資儲備，詳細羅列了應急物品、應急工具、應急醫用藥品清單，旨在為應急處置、應急保障及自救互救提供保障。

其次，社區的災害韌性建立在社區氣候風險脆弱性評估與災害圖編制能力基礎之上。社區作為災害圖（Hazard Map）的編制主體，要在地圖中清晰地標明災害的發生地點、受災范圍、受災程度，以及最近的緊急避難場所、到達場所的避難路徑，以此作為應對突發災害的標準化管理前提。此外，還需開發災情下老年群體也可以利用的避難信息查詢界面，提高危機管理與抗風險能力，作好避難前期準備。

再次，加強社區社會資本建設。社區社會資本是應對突發災害時的有效力量。雄安新區作為一個先解構再結構化的新型城市，為應對建設期的極端事件沖擊，新區要從中長期視角建設智慧韌性社會體系，盡快將新區的聯結狀態從松散轉變為緊密，以此加強城市對潛在未知災害風險的應對能力。

由居民之間相互關聯、相互信任構建起來的鄰里網絡是居民應對各類風險災害的強有力支撐。雄安新區社區居民的異質性較高，尤其是原有居民的親屬紐帶由于居住分散出現斷裂，更加凸顯出鄰里關系的重要作用。鄰里網絡不僅能夠有效傳達風險信息與防災知識，還能夠在風險發生時提供物質援助與精神支持，提升社區韌性。

4. 2. 2 從災中到災后的風險過程管理

韌性社區構建在時間維度上涉及事前性恢復、過程性防災和結果性防災。過程性防災作為最關鍵的環節，社區作為災害發生的空間載體，城市基本秩序維持需要社區的及時響應。

第一，發揮社區自身力量，彌補公助的失靈。災害發生時，需要社區的多元主體積極響應，社區黨組織與社區居委會、業主委員會和物業公司分別發揮指揮引領、配合協調及資源保障功能。社區還需要組織個人和駐區單位參與社區減災應災規劃，確保居民熟悉避難場所位置和轉移方式。同時，社區通過購買公共服務，事先規劃民間志愿救援隊在災中參與救援，以彌補政府救援的未達之處。

第二，新區重組社區要重點關注脆弱人群，對老人、兒童、殘疾人等脆弱群體進行信息備案，定期開展社區應急演練與宣傳教育培訓，確保災害來臨時引導脆弱人群有效應對，自救互救。

隨著新區大型安置區陸續建成，居民以隨機抽簽方式入駐新社區，原有的熟人社區被打亂，導致重組社區呈現家庭“原子化”特征。這種情況致使社區自身集體行動的能力欠缺，信息交流能力較原先有所減弱。社區需要重點重建互助互救模式，通過創造交流機會、改善網絡等措施增強居民間的相互聯系，拓寬社區線上線下信息交流渠道，提升有效信息傳播速度，由此加強重組社區居民在災中互助的參與度。

第三，提升建筑工人群體的應災能力。作為長期處于建設周期中的城市，新區建筑工人這一特殊群體將長期存在。“建設者之家”作為建筑工人的居住社區［20］，須建立防災應災聯絡網絡，做好營地和工地聯動的應災對策。

4. 2. 3 系統性協調機制

社區作為風險發生的重要場所，不僅是風險的最直接應對者，更是風險預防與事后恢復的主體性參與者，韌性社區建設迫在眉睫。中國的社區是一個集“管治”“服務”與“自治”于一體的社會單元，多個主體共同參與社區事務治理。社區黨組織與社區居委會一方面要積極響應政府對各類自然與社會風險的預防、應對與恢復舉措，實現社區與政府的聯動；另一方面及時上傳基層的應險信息與資訊，以便政府部門及時調整戰略方案，保障風險應對的高效性。社區居民不僅是社區治理機構的被組織者，還應該發揮個體之間的共助力量和風險救助的地方性知識，在風險應對過程中提高自救與互救能力，減少風險所帶來的各種威脅與傷害。

社區的風險應對與韌性能力提升亟須各個治理主體的力量貢獻與通力合作。社區并不是一個個孤立的組織單元，在各地推進“十五分鐘生活圈”建設的背景下，社區與周邊商業組織的聯系也需要進一步加強。社區周邊商業組織對建立公共安全具有重要作用，特定的空間場域是社會活動發生的重要條件，這些組織不僅滿足了社區居民的日常生活需求，還為居民提供了社會交流與互動的場所［21］。通過與周邊組織之間的生態平衡與聯結，社區能夠進一步提高應對各類風險災害的能力，推動韌性社區建設。

4. 3 自助體系：個體與家庭的自身安全體系

在風險應對過程中，個體是直面風險的第一主體，特別是重組社區中脆弱性強的老齡人口的自助能力提升更為關鍵。面對極端氣候的潛在風險，家庭和個體生活者自助能力的培養是推進韌性社區和韌性城市建設的重要支柱。建立家庭自助體系應對風險的能力，能夠有效完善韌性社區建設，形成家庭、社區、政府三級有效聯動的應對風險機制。

4. 3. 1 基于居民空間移動慣例的適應模式

空間分化是城市的典型特征，人的日常移動慣例是制定風險應對的空間秩序。新區需對作為第一空間的家庭空間、第二空間的工作空間，以及作為城市漂流地的第三流動空間進行分類評估，并制定相應預案。

城市生活者的空間移動單位是個體，應對突發的極端氣候風險，需要個體視角的風險適應模式。個體適應要點一是提升風險識別防災意識，二是提升避難能力，增強自我安全防護和應急技能，核心是熟知避難場所和逃生路線，懂應急、能應急。三是建立公助體系、共助體系對自助體系的支持網絡，及時傳遞信息，避免孤島效應，幫助個體認識所處環境，作出正確預判和自救決策。

4. 3. 2 過程性防災

極端氣候風險中的自助包括居民平時的生活環境質量提升、風險應對信息保障和避險自救能力強化三個方面，還體現在風險發生時確認人身安全、收集風險信息和尋求風險救助三個方面以及災后的生活環境重建［22］。以家庭為單位的自助模式建立，一方面需要提升個體和家庭在應對風險時的自助能力；另一方面，家庭自助能力提升是韌性社區在人員組織管理、系統性應對風險時開展高效工作的保障。因此，家庭自助需要與社區共助協調，在應對風險中的事前預防、事中應對和事后恢復全過程中形成系統運行的韌性社會自助和共助體系。

4. 3. 3 系統性協調機制

災害自助概念尤其強調自助與公助、共助之間的系統性聯動。2014年日本發布《地區防災計劃指南——面向地域防災力提升與社區活力增強》，對地區居民的共助防災活動提供援助的要點是市町村制定市防災計劃時，首先動員居民和地方民間團體自下而上制定生活化的災害預案，把核心部分納入地方自治體防災計劃，切實把居民確立為防災計劃的實施主體。加強政府與社區居民的互動和聯系，把居民個體、家庭與社區、政府聯系起來，是將災害降到最低程度的有效制度保障。

唯有以自助的個體與家庭和以共助的社區相互聯動，在應對風險中的事前預防、事中應對和事后恢復全過程中形成系統運行的韌性社會自助和共助體系，才能形成個人家庭與社會網絡資源的聯結，實現高效應災。

5 結 語

雄安新區建設進入第6個年頭，迎來了承接北京非首都功能疏解和大規模開發建設同步推進的新時期，大量央企、醫院和大學啟動遷入程序。雄安新區在未來30年將長期處于城市建設和社會重組過渡期，防災基礎設施尚未完全啟用，新居民逐步遷入，原有居民社區重組，防災社會體系同樣處于建設狀態，應急管理體系和能力現代化建設迫在眉睫。

應對氣候風險的韌性城市核心機制之一是建設智能應災技術體系，城市空間韌性規劃成為重中之重。由于起步區規劃建設了百里生態防洪大堤，城區面臨的山洪災害風險大大降低，瀝澇災害凸顯，筑牢基于流域的自然疏浚系統，為降雨積水找到出路成為當務之急。借鑒鄭州“7·20”暴雨經驗，需要提升水電路氣房訊郵等城市生命線的應對洪澇能力，其中，承擔休閑購物、公共管網、公共交通的地下空間必須把防災避險作為首要建設標準。其次，智能應災的過程性技術體系需要建立區域能源管理系統，確保災中生命線設備的最低供電；與此同時，“一中心四平臺”信息分析、決策與聯動控制機制將實現雄安虛擬空間與現實空間的影像聯動。

應對氣候風險的韌性城市核心機制之二是搭建智慧應災社會體系。這一機制的核心是確保城市公共安全的公助體系，政府的管理職責是災前充分做好按時間系列的災情演進預判，增強新聞報道透明度和權威度，全面提升應災能力現代化水平；社區、單位以及公共空間構成的共助體系要充分發揮現實場景優勢，確保共同安全；個體與家庭的自助體系與公助、共助體系緊密聯動以確保居民自身安全。

綜上所述，鑒于自然風險同時具有生物物理特性和社會文化特性，需要分別運用智能技術體系與智慧社會體系加以應對，“雙體系”是減小“天災”影響、進而防止“天災”演變為“人禍”的普適性技術體系。對于日新月異的未來之城雄安新區而言，需要充分運用以智能化技術手段和智慧社會體系為主線的韌性城市治理理念，建立一個覆蓋事前、事中和事后全過程的極端氣候風險適應模式，最終建成人人共享防災紅利的現代化韌性城市樣板。

（責任編輯：蔣金星）