專訪CF40學術委員會主席蔡昉：老齡化可通過政策調整贏得改革紅利

謝瑋

人口狀況是一個國家最基本、最重要的國情。2023年1月，國家統計局公布人口數據顯示，2022年末我國人口141175萬人，相較上年末減少85萬人。

在中國經濟轉型升級的關鍵期，人口趨勢變化也深刻地影響著中國經濟的走勢。中國經濟面臨哪些增長的挑戰與機遇？

直面焦點問題，CF40學術委員會主席、中國社科院國家高端智庫首席專家蔡昉接受《中國經濟周刊》記者專訪表示，人口老齡化對經濟社會的影響既有挑戰和沖擊，也有贏得改革紅利的機遇。

他建議從大幅提升人力資本、加快戶籍制度改革、基本公共服務均等化等方面推進改革，贏得改革紅利。

伴隨著人口趨勢變化，中國預計將于2035年前后從當下中度老齡化社會步入重度老齡化社會。雙重趨勢的疊加之下，社會有必要對這些風險加以識別，以形成清晰的認知和前瞻性的應對準備。

“新生兒太少了，從統計上看，很顯然高齡老年人占人口的比重高。”蔡昉向《中國經濟周刊》記者表示。

他直言，中國經歷了兩個重要的人口轉折點。一是2011年，中國15～59歲的勞動人口達到峰值，并從此開始下降；二是2021年，我國65歲及以上人口占總人口比重首次超過14%，正式跨入“深度老齡化”社會，2022年末這一比重達到14.9%。這兩個轉折的直接結果都是加快了老齡化。

不過，中國更深老齡化存在兩個特殊性：

第一個特殊性是“未富先老”。這可能比“人口多、底子薄”更加準確刻畫反映出中國人口現狀。隨著國家變得越來越富裕，人口要經歷“增長—停滯—負增長”的過程，老齡化程度不斷提高是經濟社會發展的一般規律。

與世界其他國家相比，中國人口年齡結構更像橄欖形，而世界其他地區大體更像金字塔形。中國人均GDP在2021年、2022年均超過了12000美元，位于中等收入國家和高收入國家的臨界點。目前，世界人均GDP水平也大體為12000美元，我國與其他地區富裕程度相同，但老齡化程度高得多，呈現“未富先老”的特征。因此進行政策討論時要牢記這個特殊性。

第二個特殊性是“不期而至”。蔡昉介紹，根據聯合國此前預測，中國人口將在2030年到達峰值，然后轉入負增長。2020年我國發布的人口普查數據顯示，我國生育率只有1.3，從1992年開始我國生育率降到2.1的更替水平之下。在中國公布數據以后，聯合國根據新數據更新了預測。與最新預測相比，中國統計數據顯示的實際人口峰值和負增長均提前到來。不期而至減少了我國未雨綢繆的政策準備時間。

“這無涉‘好’‘壞’判斷。沒必要選邊站隊，悲觀派、樂觀派都不重要。既然老齡化是必然過程，總體上也屬水到渠成，因此既不需要悲觀，也不能忽視它的含義。”蔡昉直言。

蔡昉分析指出，人口老齡化將從供給側和需求側影響經濟增長。具體而言，在供給側體現為勞動力短缺、人力資本改善放緩、投資回報率和生產率增長速度下降，最終降低經濟潛在增速；在需求側體現為長期對消費產生常態性制約。在社會領域，會提高老年人口撫養比，或將導致現收現付制的養老和醫療保險難以為繼，同時也會增加高齡老年人的數量。

對于人口老齡化帶來的種種問題，蔡昉認為，可以通過政策調整、制度建設來應對，從而贏得改革紅利。

直面人口老齡化帶來的機遇和挑戰，解決我國應對人口老齡化中存在的問題短板，從頂層設計和工作部署上來看，關鍵著力點在哪些方面？

在蔡昉看來，改革和政策調整著力點可以放在三個方面：一是通過延長義務教育年限來提高人力資本；二是通過戶籍制度改革，把滯留在農業中的勞動力順暢轉移出來；三是通過政府基本公共服務均等化，改善收入分配尤其是再分配。

其一，人口數量不足可以用質量來補充，人力資本永遠是最重要的，任何經濟學家在做經濟增長核算的時候，都不會得出人力資本對經濟增長貢獻為負或者不顯著的結果。因此，必須提高人力資本。經濟學家通常用受教育年限來衡量人力資本。

由于中國面臨“未富先老”這一獨特挑戰，人力資本不足也表現出一定的特殊性，目前在中國勞動年齡人口中，年齡越大受教育水平越低。在美國和日本，20多歲人口的受教育年限與60多歲人口的受教育年限基本沒有什么差異，因為這些國家教育水平的提高有足夠長的歷史，以至于每一個人口隊列和每一代人之間，都有大體相同的受教育程度。而中國從最高點開始，年齡每提高一歲，人口的受教育程度都會相應降低，到60多歲的時候，人力資本稟賦就非常低了。

“這也成為漸進式延遲退休的實施難點所在，缺乏人力資本的支撐。并不是說臨近退休年齡的勞動者，不愿意面對新的就業挑戰，而是他們的受教育年限、對于勞動力市場的適應能力、職業再培訓接受能力相對較弱，因此容易處于勞動力市場比較脆弱的位置。”蔡昉直言，也因此，實施漸進式延遲退休，需要直面這些問題，而不是硬性地調整法定退休年齡。

在他看來，下一步提高人力資本，應該著眼于挖掘高齡勞動者的潛力，同時著眼于創造一個更好的外部環境，以提高老年人口的勞動參與率，發揮它的人力資源優勢。

其二，中國還有大量勞動力滯留在農業中，通過戶籍制度改革等措施，能將這部分勞動力更順暢地轉移出來，大幅度增加非農產業的勞動力供給。

“未富先老”也意味著潛在的機遇，蔡昉直言，“先老”趨勢可能難以改變，但重新配置資源的潛力還沒有用盡，通過深化改革還可以挖掘人口紅利。

蔡昉表示，當我們談論人口劣勢的時候，是從勞動年齡人口看，我國勞動力供給是負增長，也無法像某些國家一樣通過移民解決問題。但從結構上來看，我們還有很大潛力。舉例而言，美國是富裕國家，各方面技術水平、經濟結構符合發達國家的特征。其勞動力結構的一個典型特征是，農業中的勞動力占所有就業比重為1%，而我國這一數據為23%。如果從現在開始轉移剩余勞動力，這意味著我國的最大潛力可以轉移20個百分點的勞動力。對人口龐大的中國來說，1個百分點就是800多萬，10個百分點的勞動力數量甚至超過部分國家的全部勞動力存量。

因此，蔡昉認為，通過結構調整，可以穩定地提供非農產業的勞動力，刺激勞動力繼續流動帶來資源重新配置，提高資源配置效率，這是供給側能增加的潛在經濟增長。

其三，通過政府基本公共服務均等化，改善收入分配尤其是再分配也是應對挑戰的關鍵之舉。

“當老齡化程度提高之后，財政的負擔會重一些，主要表現為支出的增加，這是發展階段的應有之義。”蔡昉認為，因此財政應當更多支持公共支出，特別從“七個有所”（幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶）入手，通過政府基本公共服務保障來實現再分配。

“這實際上是一個分好蛋糕的重要組成部分。分好蛋糕是繼續做大蛋糕的條件，如果不去分好蛋糕，做蛋糕的能力水平會下降。”蔡昉表示，要保持合理的增長速度，保持財政的正常運行。收入方面也可以進行改革，稅制更多地用于直接稅。在支出方面，政府刺激投資效率并不高，還會產生擠出效應。應當把支出重點更多用于民生，隨著收入分配的調整，保障居民的消費意愿和能力，以實現潛在增長率。

在深度老齡化大趨勢下，當下具有現收現付性質的養老保險、醫療保險體系又將面臨怎樣的挑戰？個人又當如何應對？

“看上去‘未富先老’，橫向比較起來有時間差。‘先老’趨勢可能難改，但‘未富’可以變成‘已富’。”蔡昉說道，關鍵是在世界水平中仍保持較快的增長速度，以4%～5%的增長速度先富起來，“我們也具備這個條件”。

他亦表示，當然，在深度老齡化大趨勢下，比較直接的沖擊是會帶來如何養老的問題，財務上養老由誰支付的問題，老年人在生活中由誰照料、精神上如何慰藉等問題。“比如，目前老年人口的撫養比在不斷提高，預計2022年到2035年是快速提高期，人口撫養比的變化會使得現收現付制的養老保險、醫療保險都難以為繼。”

蔡昉向記者分析指出，針對養老保障體系建設，我國很早就確立了“三支柱”的原則。第一支柱是現收現付性質的基本養老保險。過去基本養老保險局限于行政事業單位和企業職工，后來納入了城鄉居民，雖然給付水平有差距，但解決了“有沒有”這一關鍵問題。第二支柱是企業年金，但從經濟學角度看，企業年金具有累退性。這意味著，越是具有穩定工資、高工資，正規就業甚至是具有壟斷性質的企業，越可能享受這一福利。當然應當鼓勵民眾多渠道獲取養老金，但這并非公共政策的關鍵。第三支柱的個人養老金，從去年開始實現了實質性的推進，但是具有一定的累退性。

目前，發展養老保險第二、三支柱的邏輯是隨著人口撫養比提高，現收現付性質的基本養老保險收支缺口增大，因此需要另外兩支柱的支撐。不過，蔡昉表示：“從兜底、保障的意義上看，第一支柱基本養老保險具有定海神針的作用，優先發展的重點還是基本養老保險，解決其可持續問題。最好是能夠實現低水平、全覆蓋，具有普惠性質的社會保障。”

他直言，具體而言，企業職工基本養老保險過去十幾年都在增長，年年都在提高。相比而言，城鄉居民養老保險平均水平較低，平均水平約為每月100多元，年額度約為2000多元，領這部分養老保險金的是所謂的“大多數”，占比超過50%。他建議，可以將這兩部分考慮合并，建立形成類似“國民年金”，提高基本保險的普惠性和全覆蓋水平，保證人的基本需求，實現社會政策托底。

責編：郭霽瑤? guojiyao@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭