政府購買社會養老服務存在問題與解決路徑研究

周飛

摘要：黨的十九屆三中全會明確提出，要繼續推進多領域公共服務主體參與社會公共服務，實現社會服務主體的多元化、服務渠道的多種化、服務方法的多樣化，同時要加大政府購買社會養老服務的力度。我國政府購買社會養老服務在多個方面雖然取得了良好的實踐成果，但仍存在一些問題，這就需要對存在的問題深入研究，從而提出具體的、具有針對性的解決策略，為政府相關部門購買社會服務提供一定的思路與經驗，以期促進我國政府購買社會養老服務模式更長久平穩地發展。

關鍵詞：政府購買；社會養老服務；問題；對策

一、政府購買社會養老服務綜述

（一）政府購買社會養老服務概述

政府購買社會養老服務對社會公共服務供給方式的轉變具有重要作用。政府購買社會養老服務這一模式是順應新時代背景下國家轉變政府職能、簡政放權的生動體現，對于服務型政府的建立、公共服務提供主體最大化發揮作用具有積極作用，同時對于深化社會服務領域改革、提高社會服務水平、質量和效率有十分重要的意義。

2021年5月11日，第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口比例遠遠超過了聯合國所給出的10%這一閾值，這表明我國人口老齡化程度進一步加深。老年人口比重上升，老齡化程度加深、速度加快的一個必然結果使我國養老需求不斷上升。

政府購買社會養老服務一方面有利于促進自身發展；另一方面能夠有效緩解社會養老服務供給不足導致人們的養老需求不能被滿足、服務水平不高導致的服務效果不好等問題。盡管如此，也仍然存在政府購買社會養老服務的相關法律法規不完善、權責不清等問題。為實現政府購買社會養老服務更好地發展，就需要對政府購買社會養老服務過程中存在的問題進行深入的分析與研究，實現政府購買社會養老服務體系的良性運行。

（二）政府購買社會養老服務研究背景

2018年，黨的十九屆三中全會提出要繼續推進科、教、文、衛、體等多領域公共服務提供主體參與社會服務，實現社會服務主體的多元化、服務渠道的多種化、服務方法的多樣化，同時要加大政府購買社會服務的力度。[1]

中國進入特色社會主義新時代，社會主要矛盾也發生了相應地變化。[2]社會不斷發展，新時代對我國社會服務提出了新要求，而近些年社會服務自身的發展速度逐漸趨于平緩，有時甚至出現了服務效率和服務質量低下等問題。同時，人們的社會需求也變的多樣化、復雜化，我國政府傳統的服務模式已然不能滿足新時代背景下社會服務的要求，于是政府購買社會服務的方式便順應時代潮流而生。

政府購買社會養老服務使更多的外部社會力量參與到社會治理中，從而拉近了政府與政府外機構、組織或人員之間的距離。政府購買社會養老服務概念的提出使政府從提供服務者轉變為購買服務者，扮演的角色也相應地發生了變化。

我國政府購買社會養老服務雖然有其自身優勢所在，取得良好的實踐成果與效果的同時，但仍存在一些問題，這就需要對存在的問題進行深入研究，從而提出具體的、具有針對性的解決策略，為政府相關部門購買社會服務提供一定的思路與經驗，以期促進我國政府購買社會養老服務模式更長久平穩地發展。

二、政府購買社會養老服務文獻綜述

2022年3月，中華人民共和國財政部下發《關于做好2022年政府購買服務改革重點工作的通知》，黨中央、國務院指出要不斷提高養老服務供給水平、精準提供基本公共服務等發展目標，為積極應對人口老齡化，強調要不斷推廣政府購買基本養老服務模式，鼓勵有條件的地區可根據實際情況自主調整政府購買社會養老服務的方式和范圍。章曉懿[3]（2012）指出，中國進入21世紀后，老齡化程度進一步加深，老齡化態勢不可逆轉，而這又會引起人們對養老服務需求的大大增加，因此必須大力發展社會養老服務這一關鍵措施，以應對人口老齡化這一重大挑戰。同時她還認為，就目前情況來看，我國社會養老服務供給不足，遠遠滿足不了社會養老需求；李春、王千[4]（2014）認為，雖然早在此之前西方發達國家很多都已進入人口老齡化社會，但是無論是從規模上看還是從時間上看，西方發達國家在進入人口老齡化社會時，經歷了一個相對漫長的過程，而我國進入人口老齡化社會只用了短短的18年時間，我國已經進入了人口老齡化快速發展的階段；李娟、王勝[5]（2021）把養老服務的主體分為負責養老服務供給的供給責任主體和提供養老服務的直接服務主體，通過細分不但能明確自身權責，還有利于實現直接服務主體理論即專業知識體系與實踐即實際運作能力的有機結合，從而達到養老服務供給質量和效率的共同提高的目的；梁兵、施國慶[6]（2022）等人則認為，傳統模式下的養老服務由政府直接提供，但是隨著養老服務需求日益增加、政府簡政放權等現實情況的出現對我國養老服務模式的轉變提出了新要求，傳統模式下的養老服務供給已然不能滿足現實要求，需要引入政府購買社會養老服務模式，充分發揮市場在社會養老服務中的作用，可以使我國養老資源配置不斷優化，有效緩解我國目前繁重的養老任務。

三、政府購買社會養老服務存在的問題

（一）政府購買社會養老服務的相關法律法規不完善

相關法律法規對于服務的理解僅僅局限在社會服務是對政府服務的補充形式，而沒有考慮到真正讓社會服務提供主體真正發揮作用。很多更廣泛、更重要的社會服務沒有被考慮在政府購買的范圍之內，政府不敢貿然購買規定以外的社會服務。還有些法律法規沒有明確要求，政府和社會服務提供主體大多只能通過談判、協商等方式來完成，而不是以更加合理公正的公開競選的方式來進行。這種相關法律法規的不完善對雙方都有一定的約束作用，對其健康發展都有一定的阻礙作用。

（二）養老服務購買主體與承接主體溝通渠道不通暢

政府購買社會養老服務沒有統一的信息發布平臺，信息發布形式多種多樣、發布渠道廣泛。一方面，可能會導致購買主體找不到合適的承接方，最終服務工作開展效果不佳；另一方面，可能導致承接主體對于發布的信息真假難辨，最終錯失承接良機。甚至有的地方還有可能出現權力尋租、“人情標” 等不良現象，也就沒有公平競爭可言。[7]

（三）政府購買社會養老服務評估機制存在問題

1.宏觀制度層面：評估機制不健全

政府購買社會養老服務評估機制的不健全，可能會影響政府購買社會養老服務的真正效果的評估，最終導致政府購買社會養老服務的信度、效度較低。評估標準不固定、無體系，一方面會導致政府購買社會養老服務的隨意性較強；[8]另一方面會導致社會服務提供主體降低自身標準、服務效率低下，最終導致評價結果不一、不具有說服力。

2.中觀組織層面：缺少專業評估隊伍

政府購買社會養老服務專業評估隊伍的組建與培養，并不是轉瞬即能完成之事，而是一項長久的、需不斷完善的系統性工程。我國政府購買社會養老服務已有比較長的一段歷史，但經過多年實踐與發展，我國在政府購買社會養老服務方面對于第三方專業評估隊伍的組建與培養尚不夠重視。政府有關部門應該充分認識到我國亟須創建一支德才兼備、層次結構合理的政府購買社會養老服務專業評估隊伍。

3.微觀個體層面：評估人員專業素質欠缺

評估人員專業能力不強、沒有經過崗前培訓、對評估流程一知半解等，對評估效果也會產生一定的影響。評估人員不參與整個服務過程，對服務過程不了解，容易出現認知偏差，會影響最終的評估效果。有時甚至可能只關注最終結果，以偏概全，出現“一刀切” 式的驗收方式。[9]

四、政府購買社會養老服務更好發展的對策

（一）健全完善政府購買社會養老服務的相關制度

我國政府購買社會養老服務的不斷實踐發展，我國政府購買社會養老服務取得了良好成效的同時，也仍存在許多問題，其中最突出的是相關制度依然存在弊端，這就需要健全完善政府購買社會養老服務的制度。第一，國家要健全完善政府購買社會養老服務的相關制度，提供制度性保障；第二，明確雙方職責。避免因職責不清而出現互相推諉的可能，從而保證雙方合作的真正實現。

總之，制度是基礎，相對清楚的邊界需要明確的制度作保障。[10]

（二）建立監督機制，嚴格監督管理

建立健全具有獨立性、專業化、多元化的監督體制機制，并不斷對其進行完善和發展。這里的監督指的是通過多渠道、多途徑、多手段基于政府購買社會養老服務這一模式而建立起來的相對健全的監管體系。第一，政府要與社會養老服務組織就購買服務相關事宜簽訂合同，明確購買養老服務的方式、數量等，并對社會養老服務組織提供服務的過程進行監管；第二，要充分發揮外部監督管理機制的作用。充分發揮獨立于政府與社會養老服務組織之外的監督機構、社會公眾、媒體等各方的監督作用，從多方入手對政府購買社會養老服務這一模式進行監督。[11]

（三）建立健全購買服務評估機制，促進購買服務長足發展

1.宏觀制度層面：健全評估機制

顧名思義，政府購買社會養老服務不是政府單方的行為，其中既包含購買服務主體即政府及其相關部門，又包含承接服務主體即公共服務的提供主體這兩大類。為此，需要建立健全政府購買社會養老服務的評估體制機制。第一，建立并不斷優化政府購買社會養老服務的評估程序，有效運作的程序是有序開展工作的基礎。評估程序的設計要遵循科學化、合理化以及切實可行的原則；第二，追蹤政府購買社會養老服務的結果，并對服務結果從多層次、多維度進行有效性分析，保留其中積極、合理的因素，對不合理、消極的因素加以改進與發展；若無法改進與發展，則取締。[12]

2.中觀組織層面：組建評估隊伍

一方面，評估隊伍的組建要考慮評估人員的個人主觀因素，如思維方式、經驗、個人能力等；另一方面，第三方專業評估隊伍要有其專業性、權威性，確保評估結果能得到服務購買主體與承接主體的認可。評估隊伍要不斷提高評估能力，在自身良好發展的前提下對服務工作進行綜合全面的考察，并提出具有針對性、切實可行的意見與建議。

3.微觀個體層面：培訓評估人員

開展政府購買社會養老服務評估，一方面，對社會養老服務效果進行評估作為一種結果，可以證明專門化社會養老服務的有效性、可行性，給社會一個交代；另一方面，專業社會服務提供主體專業化、專門化較強，具有服務的針對性，減輕政府壓力的同時也能更好地服務社會，而這一切都離不開評估隊伍的基本組成部分—人。因此，就有必要對評估人員進行培訓，引導其用專業手段解決社會問題。第一，評估人員要充分了解評估制度、熟練操作評估程序以及合理把握評估結果，確保評估過程的公平性、合理性；第二，評估人員自身要具備專業相關知識，并且要具備一定的溝通交流能力，能用通俗易懂的語言讓服務的購買主體與承受主體理解評估標準。

五、總結

政府購買社會養老服務是一項系統性的、綜合性的長久事業。各級政府及其職能部門要充分認識到推進政府購買社會養老服務工作的重要性、緊迫性，根據自身經驗，結合社會經濟發展狀況和人民群眾實際需求，遵循審時度勢、因地制宜、因人而異原則，確保政府購買社會養老服務積極穩妥地有效推進，逐步建立起專業化、多層次、全方位、寬領域的養老服務供給體系，最終建立起長效可持續發展的機制。

參考文獻：

[1] 公晨.基層政府購買社會服務問題研究[D].泰安：山東農業大學，2022.

[2] 高楷.社會組織承接政府購買社會養老服務的路徑研究[D].合肥：安徽大學，2018.

[3] 章曉懿.政府購買社會養老服務模式研究：基于與民間組織合作的視角[J].中國行政管理，2012，（12）：48-51.

[4] 李春，王千.政府購買社會養老服務過程中的第三方評估制度探討[J].中國行政管理，2014，（12）：38-42.

[5] 李娟，王勝.社會組織承接政府養老項目的執行困境及路徑優化思路：基于“制度—文化”的分析框架[J].學習論壇，2021，（5）：88-95.

[6] 梁兵，施國慶，張波森.專業社會工作介入政府購買社會養老服務項目的困境與脫困策略：以南京市J區為例[J].社會保障研究，2022，（2）：3-9.

[7] 齊芳.政府購買社會工作服務的困境與對策[J].中國社會工作，2017，（31）：33-34.

[8] 張輝.政府購買社會組織服務存在的問題與路徑選擇：基于委托代理理論的視角[J].納稅，2017，（17）：98-99.

[9] 王允.政府購買社會工作服務的困境與對策[J].船舶職業教育，2015，3（5）：64-66+76.

[10] 黃春梅，劉成晨.角色失調視域下政府購買社會養老服務的現實困境與分析[J].云南行政學院學報，2020，22（1）：137-144.

[11] 蘇明，賈西津，孫潔，等.中國政府購買公共服務研究[J].財政研究，2010（01）：9-17.

[12] 葉響裙.基于政府購買公共服務實踐的思考[J].新視野， 2013（02）：64-67.