港澳參與國家治理實(shí)踐的三重向度及特質(zhì)演變

楊愛平, 黃 天

(華南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,廣州 510006)

一、問題提出與研究框架

(一)研究背景與問題提出

港澳參與國家治理實(shí)踐既是我國國家治理體系的有機(jī)組成,也是港澳更好融入國家發(fā)展大局的必然要求。作為官方政治話語,“港澳參與國家治理實(shí)踐”的政策表述源于習(xí)近平2018年會(huì)見香港澳門各界慶祝國家改革開放40周年訪問團(tuán)時(shí)的重要講話。當(dāng)時(shí),他對(duì)港澳同胞提出了四點(diǎn)希望,其中第三點(diǎn)希望是“更加積極主動(dòng)參與國家治理實(shí)踐”,“香港、澳門回歸祖國后,已納入國家治理體系。港澳同胞要按照同‘一國兩制’相適應(yīng)的要求,完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制,提高管治能力和水平。同時(shí),大家要關(guān)心國家發(fā)展全局,維護(hù)國家政治體制,積極參與國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè),自覺維護(hù)國家安全。港澳人士還有許多在國際社會(huì)發(fā)揮作用的優(yōu)勢,可以用多種方式支持國家參與全球治理”[1]。這個(gè)講話,一方面充分肯定了港澳同胞在改革開放后參與國家治理實(shí)踐所作出的歷史貢獻(xiàn),另一方面也希望他們響應(yīng)國家所需、發(fā)揮港澳所長,更好地參與國家治理實(shí)踐,助力國家的現(xiàn)代化建設(shè)。

事實(shí)上,習(xí)近平關(guān)于“港澳更加積極主動(dòng)參與國家治理實(shí)踐”的講話,提出了“一國兩制”下中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要話題,即國家治理與港澳參與的內(nèi)在關(guān)系。對(duì)此,學(xué)界討論還不多,關(guān)注不夠。雖有論者注意到港澳特別行政區(qū)政府參與國家重大工程決策治理[2]、港澳居民當(dāng)選全國人大代表[3]等港澳參與國家治理實(shí)踐的某些樣態(tài),以及港澳參與國家治理實(shí)踐與港澳融入國家發(fā)展大局間的內(nèi)在聯(lián)系[4],但尚未在理論層面對(duì)港澳參與國家治理實(shí)踐問題作專門論述。鑒此,本文從公共參與的視角,率先對(duì)港澳參與國家治理實(shí)踐這一話題進(jìn)行理論分析,力圖回答公共參與的三個(gè)基礎(chǔ)性問題:港澳參與國家治理實(shí)踐的主體是誰,即“誰來參與”;港澳參與國家治理實(shí)踐的對(duì)象是什么,即“參與什么”;港澳參與國家治理實(shí)踐的途徑是什么,即“如何參與”。

習(xí)近平是在紀(jì)念改革開放40周年的背景下提出港澳要更加積極主動(dòng)參與國家治理實(shí)踐的,但這并不意味著港澳參與國家治理的實(shí)踐僅僅從改革開放起始。就研究的立場看,還可延展歷史的維度,從新中國成立70多年的歷史系統(tǒng)梳理港澳參與國家治理實(shí)踐的前世與今生,總結(jié)其內(nèi)在特質(zhì);更進(jìn)一步,從中國式現(xiàn)代化的新高度,審視其未來的發(fā)展路向。

(二)港澳參與國家治理實(shí)踐:一個(gè)三重向度分析框架

自2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出我國全面深化改革的總目標(biāo)是“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后,“國家治理”便成為一個(gè)極為熱門的概念。中國共產(chǎn)黨的國家治理,既在本質(zhì)上區(qū)別于中國傳統(tǒng)統(tǒng)治者的治理國家,又在價(jià)值取向和政治主張上區(qū)別于西方的治理理論及其主張。根據(jù)中國共產(chǎn)黨對(duì)于馬克思主義國家理論的運(yùn)用和治理國家的政治實(shí)踐,尤其根據(jù)改革開放和新世紀(jì)以來中國共產(chǎn)黨的“國家治理”理論運(yùn)用和政治實(shí)踐可知,國家治理就是在中國特色社會(huì)主義道路的既定方向上,在中國特色社會(huì)主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中,在中國特色社會(huì)主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政[5]。就現(xiàn)實(shí)而言,中國特色社會(huì)主義國家治理涵蓋了各領(lǐng)域、各部門,是全方位、多層次、系統(tǒng)化的全面治理。在新中國70年的社會(huì)主義改造、建設(shè)和改革的進(jìn)程中,國家治理也經(jīng)歷了不同的發(fā)展時(shí)期和轉(zhuǎn)型,即從統(tǒng)治型、管制型、管理型到治理型的發(fā)展和轉(zhuǎn)型,體現(xiàn)了歷史的進(jìn)步、轉(zhuǎn)折和改革發(fā)展[6]。一般認(rèn)為,國家治理是執(zhí)政者及其各類國家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo),通過一定的制度安排和體制機(jī)制建構(gòu),與社會(huì)團(tuán)體、公民等主體共同治理國家公共事務(wù)的過程[7]。所謂“參與”,是國家治理的參與內(nèi)容向不同參與主體開放,并允許其以不同參與方式圍繞其開展公共行動(dòng)的公共狀態(tài)[8]。

從公共參與(Public Engagement)的視角看,公共參與研究涉及參與主體、參與對(duì)象、參與機(jī)制、參與動(dòng)力、參與途徑或方式、參與保障等諸多內(nèi)容,但“誰來參與”“參與什么”“如何參與”是其三個(gè)基本問題。具體到國家治理中的公共參與,“誰來參與”主要關(guān)涉參與國家治理的主體,通常可劃分為公眾個(gè)體行動(dòng)者以及政黨、政府、市場、社會(huì)團(tuán)體、專家智庫等組織行動(dòng)者[9-10];“參與什么”指向的是參與國家治理的內(nèi)容,主要包括全球事務(wù)、全國事務(wù)、跨域事務(wù)、地方事務(wù)和基層事務(wù)等,因應(yīng)和解決不同空間層級(jí)國家治理的多重事務(wù)[11-12];“如何參與”則要回答參與國家治理的方式和途徑問題,學(xué)界多從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、行政等功能領(lǐng)域加以論述,又或是對(duì)個(gè)人參與和組織參與、自愿式參與和動(dòng)員式參與、制度化參與和非制度化參與等方式進(jìn)行探討[13-16]。

結(jié)合港澳的實(shí)際情況,本文提出港澳參與國家治理實(shí)踐的三重向度分析框架(見圖1)。在參與主體的向度,“誰來參與”將聚焦于由公眾個(gè)人行動(dòng)者以及行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體兩大組織行動(dòng)者所構(gòu)成的參與主體;在參與內(nèi)容的向度,“參與什么”將著重對(duì)港澳協(xié)助國家參與全球事務(wù)、全國事務(wù)、跨境事務(wù)及地方事務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行論述;在參與方式的向度,“如何參與”則主要聚焦政治生活、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)民生、行政管理等功能領(lǐng)域,討論港澳參與國家治理的方式或途徑。下文將依循這個(gè)三重向度分析框架,梳理港澳參與國家治理實(shí)踐的內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)樣態(tài),并從大歷史觀出發(fā),總結(jié)港澳參與國家治理實(shí)踐的主要特質(zhì)。

圖1 港澳參與國家治理實(shí)踐的三重向度分析框架

二、港澳參與國家治理實(shí)踐的向度與樣態(tài)

新中國成立以來,香港、澳門始終與祖國內(nèi)地緊密相連,既是國家建設(shè)發(fā)展的受益者和見證者,也是國家治理實(shí)踐的重要參與者和貢獻(xiàn)者。以大歷史觀概要回顧新中國史和改革開放史中的重要事件及人物,可清晰呈現(xiàn)出港澳“誰來參與”“參與什么”和“如何參與”國家治理實(shí)踐的三重向度及其在不同歷史階段的具體樣態(tài),能夠更好地理解港澳參與國家治理實(shí)踐的深層內(nèi)涵。

(一)“誰來參與”:港澳參與國家治理實(shí)踐的多方主體

在港澳地區(qū),誰來參與國家治理實(shí)踐是港澳參與國家治理實(shí)踐研究要回答的首要問題。它關(guān)系我國的國家治理實(shí)踐“屬于誰”和“依靠誰”這兩個(gè)根本問題。本文側(cè)重從公眾個(gè)人行動(dòng)者以及行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體兩大組織行動(dòng)者層面,對(duì)港澳參與國家治理實(shí)踐的多方主體做一概要分析。

在個(gè)人行動(dòng)者層面,根據(jù)港澳基本法相關(guān)規(guī)定,港澳參與國家治理實(shí)踐的參與主體通常是指,回歸以后特別行政區(qū)港澳居民中享有各項(xiàng)基本權(quán)利和義務(wù)的中國公民。但事實(shí)上,一些港澳同胞早在港澳回歸前就以個(gè)人身份積極參與祖國內(nèi)地的國家治理事務(wù),成為當(dāng)時(shí)港澳參與國家治理實(shí)踐的“關(guān)鍵少數(shù)”參與主體。例如,何賢、馬萬祺、汪明荃等當(dāng)選全國“兩會(huì)”代表,參與國家政治生活[17-19];霍英東、程萬琪等積極奔走,為中國在國際體育組織恢復(fù)合法席位作出重要貢獻(xiàn)[20]1146-1147;內(nèi)地改革開放后,田家炳、包玉剛、胡應(yīng)湘等港澳商人積極為內(nèi)地捐建生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施,并扮演“帶徒弟”的“師傅”角色,引進(jìn)了先進(jìn)的國際規(guī)則和管理經(jīng)驗(yàn)[20]1084-1097,[21]159-241,[22]。更重要的是,港澳社會(huì)各界人士還自發(fā)地通過義演、籌款等方式幫助祖國內(nèi)地渡過難關(guān)[23],如1991年華東水災(zāi)、1998年特大洪水、2008年汶川地震、2010年青海玉樹地震等自然災(zāi)害,展現(xiàn)出港澳與祖國內(nèi)地患難互助、血濃于水的同胞情誼。可見,港澳參與國家治理實(shí)踐的個(gè)人行動(dòng)者不僅包括港澳回歸以來符合港澳基本法規(guī)定的“更大多數(shù)”港澳居民,還涵蓋回歸前擁有家國情懷的“關(guān)鍵少數(shù)”港澳同胞。

在組織行動(dòng)者層面,可以從港澳特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體兩大主體來理解。前者是指“一國兩制”國家治理制度框架下,作為中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管轄下的港澳特別行政區(qū)政府,依照港澳基本法主動(dòng)落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略,將特別行政區(qū)各項(xiàng)地方事務(wù)建設(shè)好,以“香港特別行政區(qū)”“澳門特別行政區(qū)”的名義與內(nèi)地地方政府開展跨境事務(wù)治理,抑或是以“中國香港”“中國澳門”的名義協(xié)助國家參與全球治理,均是其作為參與主體推動(dòng)港澳參與國家治理的應(yīng)有之義。后者特指各類愛國愛港愛澳社團(tuán),如香港中華總商會(huì)、澳門街坊會(huì)聯(lián)合總會(huì)等,它們不僅在港澳回歸前自發(fā)地為祖國內(nèi)地與港澳社會(huì)往來搭建橋梁紐帶,廣泛凝聚港澳社會(huì)各界共識(shí),推動(dòng)港澳回歸及順利過渡;還在回歸以來積極協(xié)助港澳特別行政區(qū)政府維護(hù)港澳繁榮穩(wěn)定,增強(qiáng)港澳同胞的國家認(rèn)同和愛國精神。

(二)“參與什么”:港澳參與國家治理實(shí)踐的主要內(nèi)容

所謂參與內(nèi)容,是指不同時(shí)代背景下,港澳因應(yīng)不同空間維度的國家治理實(shí)踐問題,逐漸融入的包含全球事務(wù)、全國事務(wù)、跨境事務(wù)、地方事務(wù)等在內(nèi)的各種國家治理事務(wù)總和。

在協(xié)助國家參與全球事務(wù)上,港澳參與國家治理實(shí)踐的內(nèi)容經(jīng)歷了幾個(gè)階段性轉(zhuǎn)變。回歸前,港澳協(xié)助祖國內(nèi)地參與全球事務(wù)主要以協(xié)助新中國重返國際社會(huì)為主。回歸后,港澳特別行政區(qū)政府依法以“中國香港”“中國澳門”的身份加入聯(lián)合國科教文衛(wèi)組織、承辦國際重大會(huì)議和賽事、推動(dòng)“一帶一路”倡議實(shí)施,或者由港澳人士擔(dān)任國際組織要職,如陳馮富珍曾任世界衛(wèi)生組織總干事,為全球處理事務(wù)貢獻(xiàn)中國智慧[24];香港廉政專員白韞六于2022年1月5日當(dāng)選為國際反貪局聯(lián)合會(huì)新一任主席,為“一帶一路”沿線國家講好中國的廉政治理故事[25]。近年來,伴隨國內(nèi)外環(huán)境的變化,港澳參與全球事務(wù)增添了新的角色,即國家與世界連接的“超級(jí)聯(lián)系人”與“精準(zhǔn)聯(lián)系人”角色。與此同時(shí),中央政府自2019年以來陸續(xù)推薦港澳青年赴聯(lián)合國任職[26-27],既肯定了港澳在協(xié)助國家參與全球治理中的作用,也為更多港澳居民參與國家外交事業(yè)打造了新平臺(tái),豐富了港澳協(xié)助國家參與全球治理的內(nèi)涵。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國越來越重視國土資源的作用，相應(yīng)地也越來越重視財(cái)政稅收預(yù)算管理工作的開展。要想提高政稅收預(yù)算管理的科學(xué)合理性，就必須仔細(xì)發(fā)現(xiàn)目前其工作中的問題，并對(duì)這些問題進(jìn)行詳細(xì)的分析，提出切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)策略，才能使得預(yù)算管理結(jié)構(gòu)更加合理、科學(xué)。

港澳參與全國事務(wù)治理實(shí)踐最主要的表現(xiàn)是港澳同胞自新中國成立以來陸續(xù)當(dāng)選全國“兩會(huì)”代表,為國家建設(shè)、改革和發(fā)展建言獻(xiàn)策。從第一屆全國人民代表大會(huì)和第三屆全國政協(xié)會(huì)議開始,一些港澳同胞就先后“受邀”當(dāng)選全國“兩會(huì)”代表參與國家事務(wù)治理,如澳門街坊會(huì)聯(lián)合總會(huì)榮譽(yù)會(huì)長姚鴻明曾當(dāng)選第十屆全國政協(xié)委員、第十一屆全國人大代表參與國家議政工作,為祖國內(nèi)地的社會(huì)工作專業(yè)化建設(shè)建言獻(xiàn)策[28]。港澳回歸后,中央政府在港澳基本法中明確了港澳居民“依法參與國家事務(wù)管理”的基本權(quán)利,為他們當(dāng)選“兩會(huì)”代表、履行職責(zé)提供了法律支撐。港澳“兩會(huì)”代表提出的人大議案和政協(xié)提案,對(duì)于密切港澳與內(nèi)地之間聯(lián)系、推動(dòng)港澳融入國家發(fā)展大局發(fā)揮了不可或缺的作用,同時(shí)也增強(qiáng)了港澳同胞對(duì)國家和中央政府的認(rèn)同感。

港澳參與跨境事務(wù)治理實(shí)踐大致可分為三個(gè)階段,即市場主導(dǎo)的跨境經(jīng)濟(jì)合作階段、地方主導(dǎo)的跨境綜合事務(wù)治理階段、中央主導(dǎo)的粵港澳大灣區(qū)跨境融合發(fā)展治理階段。第一階段可追溯至國家改革開放后,港澳與祖國內(nèi)地在優(yōu)勢互補(bǔ)的“前店后廠”模式下,逐漸形成了市場驅(qū)動(dòng)、民間主導(dǎo)的跨境經(jīng)濟(jì)合作治理模式,參與主體以港澳企業(yè)家為主。第二階段是港澳回歸后,在“一國兩制”環(huán)境下由粵港或粵澳政府雙方開啟了政府合作模式,共同解決跨境區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、公共服務(wù)、重點(diǎn)合作平臺(tái)打造等事務(wù),參與主體不僅有港澳企業(yè)家,更有粵港澳地方政府。第三階段是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)這一重大國家戰(zhàn)略實(shí)施后,港澳特別行政區(qū)政府在中央政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,深度參與到粵港澳大灣區(qū)跨境發(fā)展中,并與大灣區(qū)內(nèi)地政府協(xié)作共治跨境事務(wù)。

港澳參與國家治理體系層級(jí)中的地方事務(wù)有時(shí)間界限和特定的內(nèi)涵。就時(shí)間界限而言,港澳回歸后,重新納入國家治理體系,港澳兩個(gè)特別行政區(qū)成為中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和治下的地方行政區(qū)域,此時(shí)才談得上與中央相對(duì)的地方事務(wù);而港澳回歸前,港英政府和澳葡政府治下的所謂本港事務(wù)、本澳事務(wù),均不能納入我國國家治理體系層級(jí)中的地方事務(wù)。從法理內(nèi)涵看,作為國家不可分割的一部分,港澳兩個(gè)特別行政區(qū)參與本地(地方)事務(wù)治理實(shí)踐是國家治理實(shí)踐的題中之義。港澳特別行政區(qū)嚴(yán)格遵循憲法與基本法確立的憲制秩序,完善特別行政區(qū)內(nèi)部治理體系,提升地方(本地)治理能力,這本身就是融入國家治理體系、參與國家治理實(shí)踐的重要方面。各類參與主體自覺維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益,將地方事務(wù)治理好、發(fā)展好,不僅是港澳在地參與國家治理實(shí)踐的基本要求,更是港澳基本法賦予的屬地管理責(zé)任。

(三)“如何參與”:港澳參與國家治理實(shí)踐的基本方式

“如何參與”國家治理實(shí)踐,是指港澳各類參與主體以何種方式參與國家事務(wù)治理。綜觀港澳參與國家治理實(shí)踐的歷史與現(xiàn)實(shí),可從政治生活、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)民生和行政管理等剖面,對(duì)港澳參與國家治理實(shí)踐的具體方式進(jìn)行闡釋。

港澳在政治生活中參與國家治理實(shí)踐,主要是指港澳同胞中的“關(guān)鍵少數(shù)”為國家建設(shè)發(fā)展資政建言,傳遞“港澳聲音”。港澳回歸前的港英政府和澳葡政府時(shí)期,中央政府已經(jīng)允許港澳同胞當(dāng)選全國“兩會(huì)”代表,在全國“兩會(huì)”期間參政議政,共商國是。港澳回歸后,在保留港區(qū)、澳區(qū)全國“兩會(huì)”代表參與國家政治生活這一常規(guī)通道的基礎(chǔ)上,全國人大常委會(huì)增設(shè)了香港基本法委員會(huì)和澳門基本法委員會(huì),并統(tǒng)一任命各半數(shù)的內(nèi)地和香港人士、內(nèi)地和澳門人士組成歷屆成員(1)香港基本法委員會(huì)成員12人,內(nèi)地和香港人士各6人;澳門基本法委員會(huì)成員10人,內(nèi)地和澳門人士各5人。任期均為5年。,使港澳委員能為全國人大常委會(huì)解釋與修訂基本法提供重要意見。此外,董建華、梁振英、何厚鏵這三位港澳特別行政區(qū)前任行政長官以全國政協(xié)副主席身份列席中共黨代會(huì),以及李家超、賀一誠兩位現(xiàn)任行政長官受邀列席全國人民代表大會(huì)開幕式和閉幕式,也是港澳在國家政治生活中傳遞“港澳聲音”的重要體現(xiàn)。

自1978年國家實(shí)行改革開放政策以來,港澳同胞積極參與祖國內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè),在資金、技術(shù)和管理方面貢獻(xiàn)自己的力量。對(duì)此,習(xí)近平將港澳同胞所發(fā)揮的作用歸納為六方面,即投資興業(yè)的龍頭作用、市場經(jīng)濟(jì)的示范作用、體制改革的助推作用、雙向開放的橋梁作用、先行先試的試點(diǎn)作用、城市管理的借鑒作用[1]。而這六大作用,實(shí)際上就是港澳同胞如何以經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方式參與國家治理實(shí)踐的最生動(dòng)詮釋。例如,霍英東出資建設(shè)的白天鵝賓館,不僅以引入先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、助推酒店管理模式改革等方式推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè),還先后接待了鄧小平及多國訪華政要[21]167-182,成為向國人與世界展示改革開放成果的重要窗口。

港澳在社會(huì)民生領(lǐng)域參與國家治理實(shí)踐,表現(xiàn)為港澳積極為國家乃至全球民生問題的解決盡己所能,奉獻(xiàn)愛心力量。一方面,無論是在祖國內(nèi)地的華東水災(zāi)、汶川地震、玉樹地震等賑災(zāi)救援行動(dòng)中,還是在為內(nèi)地創(chuàng)辦希望小學(xué)、捐資捐建教育醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施、幫扶邊遠(yuǎn)地區(qū)脫貧致富等援建活動(dòng)中[29],都活躍著港澳同胞的身影,記錄著他們所作出的重要貢獻(xiàn)。另一方面,港澳也以“中國香港”“中國澳門”的名義積極為解決國際性民生問題貢獻(xiàn)“香港力量”“澳門力量”。如2023年2月土耳其大地震發(fā)生后,香港特別行政區(qū)政府為災(zāi)區(qū)捐集價(jià)值3 000萬港元的災(zāi)后應(yīng)急物資,并派出中國香港特別行政區(qū)救援隊(duì)首次參加國家境外應(yīng)急救援[30],以實(shí)際行動(dòng)踐行人類命運(yùn)共同體理念和國際人道主義精神。

三、港澳參與國家治理實(shí)踐的特質(zhì)演變

在“一國兩制”的國家治理制度框架下,港澳參與國家治理實(shí)踐既在“一國”之內(nèi)打破了“兩制”藩籬,也推動(dòng)著“兩制”回溯“一國”體系內(nèi),守護(hù)了“一國兩制”的完整內(nèi)涵和初心[4]。但港澳參與國家治理實(shí)踐的三重向度,早在港澳回歸之前就已逐漸形塑。同時(shí),由于歷史和制度原因,港澳有著不同于內(nèi)地參與國家治理實(shí)踐的生成和演進(jìn)邏輯。為此,本文將以大歷史觀審視港澳參與國家治理實(shí)踐的歷史脈絡(luò),進(jìn)一步論述其三重向度的內(nèi)在特征。

(一)參與主體:從個(gè)體行動(dòng)者的自覺參與轉(zhuǎn)向組織行動(dòng)者的法制化參與

在內(nèi)地,國家治理的參與主體自以中國共產(chǎn)黨為核心的國家治理體系生成之時(shí)[32],就天然地涵蓋了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民群眾、各級(jí)政府、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等個(gè)體和組織行動(dòng)者。相比之下,港澳因其特殊的歷史原因,不同主體在新中國成立之時(shí)無法全部納入國家治理體系的參與范疇,而是呈現(xiàn)出由個(gè)體行動(dòng)者向組織行動(dòng)者逐步擴(kuò)展的特征。即,早期由港澳同胞以個(gè)人身份自覺地參與相關(guān)的國家治理實(shí)踐,改革開放后愛國愛港愛澳社團(tuán)開始參與其中,港澳回歸后則依據(jù)憲法和港澳基本法由特別行政區(qū)政府與上述個(gè)人和社團(tuán)共同參與。

從參與國家政治生活的角度看,新中國成立之初,港澳還是由港英政府和澳葡政府分別管治,因此,港澳的各類參與主體尚不在我國憲法和相關(guān)法律的適用范圍內(nèi),無法享有法定的參與權(quán)利。但毛澤東等老一輩領(lǐng)導(dǎo)人高瞻遠(yuǎn)矚,從服務(wù)于國家發(fā)展全局和長遠(yuǎn)大計(jì)的高度,贊同港澳同胞以個(gè)人身份當(dāng)選全國“兩會(huì)”代表參與國家治理。不過,港澳同胞在第一屆至第八屆全國人民代表大會(huì)只能附屬于廣東省代表團(tuán)當(dāng)選人大代表,而政治協(xié)商制度確立之初也僅將港澳同胞籠統(tǒng)地納入了“特別邀請人士”界別,直至1983年的第六屆全國政協(xié)會(huì)議才為其設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的“港澳同胞”界別。由此可見,在當(dāng)時(shí)的背景下,港澳同胞參與國家治理實(shí)踐的主體作用尚未凸顯,更多是一種個(gè)人自覺的參與行為。但隨著國家實(shí)施改革開放政策、港澳進(jìn)入回歸過渡期,中央政府不僅給予港澳更多的代表名額,實(shí)現(xiàn)了港澳籍全國“兩會(huì)”代表由無到有、由少及多,進(jìn)而到人員數(shù)量基本保持穩(wěn)定的轉(zhuǎn)變(見圖2);更在港澳回歸后為港澳籍全國“兩會(huì)”代表名額及其產(chǎn)生辦法提供了合法化、制度化的保障,并增設(shè)了專屬的“港區(qū)全國人大代表團(tuán)”“澳區(qū)全國人大代表團(tuán)”和“特邀香港人士界別”“特邀澳門人士界別”,在北京人民大會(huì)堂開設(shè)香港廳和澳門廳作為全國“兩會(huì)”期間的議事場所[33-34],愈加凸顯其平等的參與主體地位。

香港、澳門相繼回歸祖國后,重新納入國家治理體系,成為中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管轄下的地方政府。由此,依照憲法和港澳基本法規(guī)定,港澳特別行政區(qū)政府在中央行使全面管治權(quán)的前提下,能以地方政府的身份參與國家的諸多行政管理實(shí)踐活動(dòng)。比如,上文述及的港珠澳大橋籌劃建設(shè)與運(yùn)營管理、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、橫琴粵澳深度合作區(qū)管委會(huì)和執(zhí)委會(huì)架構(gòu),均有港澳特別行政區(qū)政府的重要位置,缺少不了它們的行政參與。與此同時(shí),中央也立足實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”愿景,鼓勵(lì)和推動(dòng)“最大多數(shù)”的港澳同胞、愛國愛港愛澳社團(tuán)增強(qiáng)國家意識(shí)與愛國精神,把握祖國內(nèi)地的新政策、新機(jī)遇,更加積極主動(dòng)地融入國家發(fā)展大局,依照憲法和港澳基本法賦予的法定權(quán)利,廣泛參與國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)民生事務(wù)。歸結(jié)而言,港澳參與國家治理實(shí)踐的主體,經(jīng)歷了由個(gè)體行動(dòng)者到組織行動(dòng)者的逐漸拓展、從個(gè)人自覺參與到法制化參與的歷史嬗變。

(二)參與內(nèi)容:由“外”向“內(nèi)”漸次融入國家治理的多層級(jí)事務(wù)體系

自新中國成立至港澳回歸前,祖國內(nèi)地與香港、澳門分屬中、英、葡管治,此時(shí)的香港、澳門游離于中國國家治理體系之外。香港、澳門相繼回歸后,中央政府對(duì)二者恢復(fù)行使主權(quán),標(biāo)志著港澳重新納入中國國家治理體系。在港澳與國家70多年的關(guān)系互動(dòng)過程中,港澳參與國家治理實(shí)踐的主要內(nèi)容即多層級(jí)事務(wù)體系,呈現(xiàn)出由國家治理體系外部向內(nèi)部漸次融入的特質(zhì)。

新中國成立至改革開放前,我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式構(gòu)建了高度中央集權(quán)的社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化等國家治理制度體系,而香港、澳門則分別由港英政府和澳葡政府管治,因此,回歸之前,港英政府和澳葡政府對(duì)本港、本澳事務(wù)的治理,均不能納入我國國家治理體系的內(nèi)部事務(wù)。而且,當(dāng)時(shí)受三國外交關(guān)系的政治約束,祖國內(nèi)地與港澳難以開展官方和非官方的跨境交流,跨境事務(wù)較少。這一時(shí)期,港澳參與國家治理實(shí)踐的主要內(nèi)容,一方面是港澳同胞當(dāng)選全國“兩會(huì)”代表,在政治生活中參與全國事務(wù)治理;另一方面是港澳同胞以個(gè)人力量幫助新中國重返國際社會(huì),協(xié)助國家參與全球事務(wù)治理。但顯而易見,無論是港澳參與全國事務(wù)治理還是協(xié)助國家參與全球治理,在當(dāng)時(shí)的背景下均是從國家治理體系外部介入的。

自1978年國家實(shí)行改革開放政策后,一批批商界精英和愛國愛港愛澳社團(tuán)積極投身祖國內(nèi)地改革開放事業(yè),參與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)民生、扶貧濟(jì)困等事務(wù),并以經(jīng)濟(jì)合作為軸心衍生了不少跨境事務(wù)。但在港澳回歸前,這些跨境事務(wù)依然屬于我國國家治理體系外部事務(wù),不在內(nèi)地政府管轄范圍內(nèi)。直至港澳相繼回歸后,重新納入國家治理體系,從此香港、澳門既是我國中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管轄的地方行政區(qū)域,也是我國“一國兩制”實(shí)踐的主陣地,港澳本地(地方)治理事務(wù)當(dāng)然納入我國國家治理體系內(nèi)部的“責(zé)任空間”中,成為國家地方治理實(shí)踐的有機(jī)組成部分。與此同時(shí),無論是港澳“北上”內(nèi)地參與跨境事務(wù)和全國事務(wù)治理,抑或是以“中國香港”“中國澳門”的身份協(xié)助國家參與全球治理,在國際社會(huì)講好“中國故事”、貢獻(xiàn)“中國力量”,都已全部納入國家治理體系內(nèi)部范疇,接受中央政府和港澳特別行政區(qū)政府的管轄。

尤其是2017年中央實(shí)施粵港澳大灣區(qū)建設(shè)這一重大國家戰(zhàn)略以來,在支持港澳更好融入國家發(fā)展大局的政治要求和政策部署下,港澳參與全球事務(wù)、全國事務(wù)、跨境事務(wù)和地方事務(wù)的意愿與行動(dòng)均煥發(fā)出新的活力,展現(xiàn)出新的風(fēng)貌。港澳特別行政區(qū)政府和港澳居民逐漸摒棄過去形成的“本地治理”思維以及“以我為主”的“本港優(yōu)先”“本澳優(yōu)先”意識(shí),愈加強(qiáng)調(diào)服務(wù)于國家發(fā)展大局的多層級(jí)治理能力提升[11];同時(shí),立足“一國”的國家內(nèi)部治理體系來思考港澳命運(yùn)與國家發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系,愈發(fā)成為主流共識(shí)。

(三)參與方式:由單一參與向包容性參與漸進(jìn)迭變

作為國家治理的基礎(chǔ),國家治理制度的性質(zhì)決定了其各功能領(lǐng)域的屬性。在我國,社會(huì)主義制度作為根本制度,決定了國家治理制度及其各功能領(lǐng)域的最本質(zhì)屬性是社會(huì)主義[35]。然而,無論是在英葡管治下,還是在“一國兩制”制度環(huán)境下,港澳均未改變其資本主義制度的社會(huì)制度屬性。因此,從理論上講,我國內(nèi)地社會(huì)主義制度屬性的國家治理實(shí)踐,本是無法容許資本主義制度下的港澳參與其中的。但事實(shí)正相反,無論是港澳回歸前抑或是港澳回歸后,我國國家治理的主體制度——社會(huì)主義制度均對(duì)港澳參與國家治理實(shí)踐持開放態(tài)度;而港澳參與國家治理的方式,也逐漸由單一的方式向多元的包容性方式漸進(jìn)迭變。這在人類制度文明史上是獨(dú)一無二的,其重要原因就在于:我國的國家治理制度具有開放包容性,能以包容的姿態(tài)允許社會(huì)主義與資本主義在“一國”之內(nèi)共存并相互促進(jìn)。正如習(xí)近平所說:“我們既要把實(shí)行社會(huì)主義制度的內(nèi)地建設(shè)好,也要把實(shí)行資本主義制度的香港建設(shè)好。”[36]

改革開放前,港澳參與國家治理的方式較為單一,主要是由港澳同胞在國家政治生活中以個(gè)人身份當(dāng)選全國“兩會(huì)”代表的方式進(jìn)行。隨著祖國內(nèi)地實(shí)施對(duì)外開放政策,中央政府對(duì)港澳同胞逐漸釋放經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的包容性空間,允許他們或以跨境投資設(shè)廠、專班培訓(xùn)等經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方式,或以賑災(zāi)救援、捐資扶貧等社會(huì)民生的方式,參與內(nèi)地社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。其間,港澳同胞在政治生活中的參與方式也更具有包容性。例如,何賢曾先后擔(dān)任第五屆全國政協(xié)常委、第六屆全國人大常委,[17]以在全國政協(xié)和全國人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)任職的方式,更加深度地參與國家治理實(shí)踐活動(dòng)。

香港、澳門相繼回歸后,我國成功實(shí)踐了“一國兩制”的偉大構(gòu)想,國家治理制度的基礎(chǔ)已由以往祖國內(nèi)地的社會(huì)主義制度,轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粐鴥芍啤毕聝煞N制度和平共處的中國特色社會(huì)主義制度[37],各項(xiàng)國家治理制度的包容性也愈加凸顯。一方面,港澳“如何參與”國家治理實(shí)踐的包容性方式擁有了憲法和港澳基本法的“硬支撐”保障;另一方面,隨著粵港澳府際關(guān)系由早先的“非對(duì)稱關(guān)系”向“包容性關(guān)系”轉(zhuǎn)換[38],中央政府在粵港澳大灣區(qū)跨境治理中為港澳創(chuàng)新了更多的包容性參與方式,如出臺(tái)系列政策,鼓勵(lì)和促進(jìn)港澳青年到大灣區(qū)內(nèi)地城市創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。尤其在行政管理事務(wù)上,中央政府以“雙主任制”“聯(lián)合管理”等方式為粵澳雙方推動(dòng)橫琴開發(fā)提供了“共商、共建、共管、共享”的體制機(jī)制保障;同時(shí),允許港澳居民以考任內(nèi)地公職人員等方式,參與社會(huì)主義制度下相關(guān)行業(yè)的行政管理事務(wù)。這些均是中央根據(jù)實(shí)踐需要對(duì)“一國兩制”不斷發(fā)展、完善的新產(chǎn)物[39],蘊(yùn)含著超越單一社會(huì)制度形態(tài)的包容性特質(zhì),為港澳參與國家治理實(shí)踐漸進(jìn)疊加了愈發(fā)多元的包容性參與方式。

四、總結(jié)與展望

縱觀新中國成立以來70多年的歷史,港澳參與國家治理實(shí)踐貫穿新中國史、改革開放史尤其是新時(shí)代十年治國理政史,與新中國從“站起來”“富起來”到“強(qiáng)起來”的過程同頻共振。毫無疑問,港澳參與國家治理實(shí)踐是推進(jìn)我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要組成部分,加強(qiáng)對(duì)其理論研究和學(xué)理分析具有重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。本文立足公共參與的三重分析框架,對(duì)港澳參與國家治理實(shí)踐的主體、內(nèi)容和方式進(jìn)行了理論分析,率先回答了“誰來參與”“參與什么”和“如何參與”這三個(gè)基礎(chǔ)性問題,進(jìn)而厘清了港澳參與國家治理實(shí)踐的理論內(nèi)涵,闡釋了其內(nèi)在特質(zhì)的歷史演變過程。

展望未來,港澳參與國家治理實(shí)踐應(yīng)響應(yīng)“一國兩制”新實(shí)踐的時(shí)代要求,依循黨的二十大提出的“支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局,為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興更好發(fā)揮作用”的政策精神,做好更多的制度創(chuàng)新和實(shí)踐探索,以支持港澳更加積極主動(dòng)地參與國家治理實(shí)踐。可以預(yù)見,新時(shí)代港澳參與國家治理實(shí)踐也將涌現(xiàn)出新的樣態(tài),展示出新的內(nèi)涵。為此,需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)其追蹤研究。比如,在“誰來參與”的主體上,如何惠及不同年齡、身份、地位的“最大多數(shù)”港澳居民,讓港澳社會(huì)的普羅大眾扮演好“一國兩制”成功實(shí)踐的見證者、港澳長期繁榮穩(wěn)定的推動(dòng)者、中國式現(xiàn)代化的參與者三重角色?[40]又如,在“參與什么”的內(nèi)容上,如何讓更多港澳居民認(rèn)識(shí)到,在理念和行動(dòng)上主動(dòng)關(guān)心國家發(fā)展大局、自覺尊重和維護(hù)社會(huì)主義制度這一國家的根本制度本身就是最好的參與內(nèi)容?再如,在“如何參與”的方式上,如何為港澳居民打開更多的“大門”、打通更多的“小門”,讓他們享有更多參與上的“國民待遇”?這些都值得更為深入和具體的研究。