橫琴粵澳深度合作區的共管體制

鄞益奮, 曾 棟

(澳門理工大學 人文及社會科學學院, 澳門)

澳門回歸祖國以來,粵澳合作取得了全面進展,合作領域逐步拓展,合作層次不斷提升,合作水平顯著提高。然而,制度藩籬是粵港澳大灣區發展和粵澳深度合作的最大阻礙。在“一國兩制”框架下,粵澳合作的深度化要求進一步突破現有的制度束縛,實現粵澳合作的制度創新,追求制度互補的收益最大化和制度摩擦導致的成本最小化[1]。為此,中央政府決定設立橫琴粵澳深度合作區,為澳門經濟民生的發展提供更加廣闊的平臺和保障,為突破粵澳合作的制度障礙提供改革試驗田,也為澳門特色“一國兩制”實踐行穩致遠注入新動力。

2021年9月,中共中央、國務院頒布《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》(下稱《總體方案》),對澳門經濟適度多元、澳門進一步融入國家發展大局以及澳門“一國兩制”實踐行穩致遠具有深遠的意義。《總體方案》確立了橫琴粵澳深度合作區的四大任務:一是發展促進澳門經濟適度多元的新產業;二是建設便利澳門居民生活就業的新家園;三是構建與澳門一體化高水平開放的新體系;四是健全粵澳共商共建共管共享的新體制。其中,健全粵澳共商共建共管共享的新體制,尤其受到粵澳兩地社會的廣泛關注。本文聚焦橫琴粵澳深度合作區的共管體制,描述橫琴粵澳深度合作區共管體制的制度架構,展現共管體制的制度特性,分析共管體制的制度創新,并指出橫琴共管體制將可能面臨的制度挑戰。

一、橫琴共管體制的制度架構

根據《總體方案》,粵澳共商共建共管共享的新體制涉及三個層面:一是領導層面,由中央政府成立的粵港澳大灣區建設領導小組進行領導和統籌;二是政策制定層面,由粵澳雙方聯合組建合作區管理委員會,實行雙主任制,由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任,澳門特別行政區委派一名常務副主任,粵澳雙方協商確定其他副主任;三是執行層面,在合作區管理委員會下設執行委員會,主要負責人由澳門特別行政區政府委派,廣東省和珠海市派人參加,同時成立廣東省委和省政府派出機構,履行屬地管理職能。

(一)粵港澳大灣區建設領導小組

《總體方案》明確規定,合作區開發管理機構是在粵港澳大灣區建設領導小組的領導下。早在2018年,為推動粵港澳大灣區規劃,國務院成立高層統籌決策和實施的粵港澳大灣區建設領導小組。2019年2月,中央中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,進一步明確了粵港澳大灣區建設領導小組的主要職能:加強對規劃實施的統籌指導,研究解決大灣區建設中政策實施、項目安排、體制機制創新、平臺建設等方面的重大問題。

根據有關規定,粵港澳大灣區建設領導小組的首任組長由國務院副總理出任,副組長是廣東省省委書記和國家發展改革委員會主任,成員包括國務院港澳辦常務副主任、香港特別行政區行政長官、澳門特別行政區行政長官、香港中聯辦主任和澳門中聯辦主任。值得一提的是,這個領導小組的設立,標志著首次有香港特別行政區行政長官和澳門特別行政區行政長官參與中央高層架構的工作。粵港澳大灣區建設領導小組還成立了粵港澳大灣區建設領導小組辦公室(簡稱大灣區辦),設在國家發展和改革委員會,由國家發展和改革委員會地區經濟司承擔具體職責。

(二)粵澳深度合作區管理委員會

粵澳深度合作區管理委員會掌握了粵澳深度合作區的決策權力,主要體現為合作區的重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免。粵澳深度合作區實現雙主任制,由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任主任的雙主任制,可以說是粵澳共管體制中最為亮眼的地方。雙主任制下的常務副主任由澳門特別行政區委任,其他副主任由粵澳雙方協商決定。粵澳深度合作區管理委員會的成員單位,包括廣東省和澳門特別行政區有關部門、珠海市政府等。

(三)粵澳深度合作區執行委員會

根據《總體方案》的規定,粵澳深度合作區執行委員會的職能有六項,分別是國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理。執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派,廣東省和珠海市派人參加,協助做好涉及廣東省事務的協調工作。此外,為配合執行委員會的工作,粵澳雙方可根據需要組建開發投資公司,做好合作區開發建設有關工作。

(四)廣東省委橫琴工委、廣東省政府橫琴辦

合作區的屬地管理工作,由廣東省委和省政府的派出機構承擔。《總體方案》明確規定,成立廣東省委和省政府派出機構集中精力抓好黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作,履行好屬地管理職能,積極主動配合合作區管理和執行機構推進合作區開發建設。實踐中,廣東省委和省政府的派出機構為省委橫琴工委、省政府橫琴辦。

橫琴共管體制的制度框架如圖1所示。

圖1 橫琴共管體制的制度框架

二、橫琴共管體制的制度特性

在“領導層、決策層和執行層”層次鮮明的治理體制中,橫琴共管體制形成了“多層政府、共同治理”的制度特性,即在粵港澳大灣區建設領導小組的領導下,廣東省政府、澳門特別行政區政府以及珠海市政府共同管理、共同決策、共同執行。具體而言, 橫琴共管體制體現為“權力共享、共同決策”“分工協作、共同執行”以及“決策和執行相互銜接”的制度特性。其中,澳門特別行政區作為共管主體之一,在共同決策和共同執行中被賦予了重要的管理權責。

(一)權力共享、共同決策

雙主任制下,粵澳雙方共享橫琴粵澳深度合作區的決策權力,粵澳深度合作區的重大規劃、重大政策、重大項目以及重要人事任免由粵澳雙方共同決定。

首先,多層政府形成了權力共享和共同決策。在粵澳深度合作區管理委員會中,廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任主任,常務副主任由澳門指派,其他副主任則由粵澳雙方協商決定,成員單位涉及廣東省政府、澳門特別行政區政府和珠海市政府等多個層級的政府。

其次,“權力共享、共同決策”的本質是廣東省將行政管轄權讓渡給澳門特別行政區。行政管轄權讓渡是我國近幾年區域公共管理和區域治理的新形式。一般而言,地方政府合作中的行政管轄權讓渡指的是,“參與合作的各地方政府或地方政府部門將一種或幾種權力, 或者某種權力的某一運行環節(決策、執行、監督等)交由某一區域性的管理機構行使,從而形成一種或幾種區域管轄權的過程”[2]。與一般意義上地方政府合作的行政管轄權讓渡不同,粵澳兩地政府在粵澳深度合作區所形成的行政管轄權讓渡,并非將地方行政管轄權讓渡給區域性的管理機構,而是廣東省政府行政管轄權向澳門特別行政區政府的讓渡。

最后,在“權力共享、共同決策”的同時,澳門作為橫琴的管理主體之一,享有實質性乃至主導性的決策權力。根據《總體方案》的有關規定,在雙主任制下,合作區管理委員會的常務副主任由澳門特別行政區委派一名,其他副主任由粵澳雙方協商確定。這就意味著,粵澳深度合作的治理權力并非在粵澳平均分配,而是稍微向澳門傾斜。澳門特別行政區政府在某種程度上被賦予了共管體制中的主導角色。

(二)分工協作、共同執行

和粵澳深度合作管理委員會“多層政府,共同制定”的設計機理一致,粵澳深度合作執行委員會的運作機制也呈現出“多個政府,共同執行”的特性。根據規定,粵澳深度合作執行委員會的主要負責人由澳門特別行政區政府委派,廣東省和珠海市派人參加,從而體現出多個政府共同執行的特點。

在“多個政府,共同執行”的執行體系中,粵澳深度合作區還形成了執行委員會和省委、省政府派出機構兩套執行系統,分工合作、共同執行。兩套執行系統的分工較為明確,執行委員會的職能包括六個方面,即國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理;廣東省委和省政府派出機構的職能包括四個方面,即黨的建設、國家安全、刑事司法和社會治安。兩套系統并非各自運作,而是在分工的同時要互相配合和互相協助。需要強調的是,粵澳深度合作區執行委員會要協助做好涉及廣東省事務的協調工作,廣東省委和省政府的派出機構則要積極主動配合粵澳深度合作區管理和執行機構推進合作區開發建設。

此外,粵澳深度合作區執行委員會也體現了澳門特別行政區政府主導的特點。根據“執行委員會的主要負責人由澳門特別行政區政府委派,廣東省和珠海市派人參加”的規定,實踐中的執行委員會主任由澳門特別行政區政府委派經濟財政司司長擔任,副主任有六位,其中三位來自澳門特別行政區政府、三位來自廣東省和珠海市政府。

(三)決策和執行相互銜接

決策和執行的分離是橫琴共管體制的核心內容。在粵港澳大灣區建設領導小組的領導下,橫琴共管體制形成以“雙主任”的管理委員會為載體的決策體系以及以執行委員會、橫琴工委和橫琴辦為載體的雙軌執行體系,體現出決策和執行相互分離的特征。但是,橫琴共管體制中的決策執行分離有內在的銜接機制。其中最為直接的表現是:管理委員會的秘書長,同時是執行委員會的副主任,也是省政府橫琴辦主任,從而有利于確保決策系統與執行系統的銜接和黏合。

三、橫琴共管體制的制度創新

(一)將澳門特別行政區政府納入橫琴管理體制

粵澳共管橫琴的體制創新和制度創新,最為外顯的體現就是將澳門特別行政區政府納入橫琴的管理體制。《總體方案》頒布之前,澳門只是橫琴管理體制的外部參與者,需要同時協調好與中央政府、廣東省政府和珠海市政府的關系;《總體方案》頒布之后,澳門成為共管體制中的管理主體之一,在中央政府領導下,與廣東省政府共同管理橫琴。這就意味著,隨著橫琴管理體制的創新,澳門的角色發生了實質性的變化,從利益相關者轉變為直接參與制定決策者,從體制外的協商主體走向體制內的管理主體和共管主體。澳門行政長官與廣東省省長共同擔任合作區管理委員會主任,被賦予統籌決定合作區重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免的職權。澳門在橫琴治理中的角色變化,無疑有利于充分調動澳門在橫琴開發上的積極性,保障澳門在橫琴治理中的主動權,確保橫琴開發實現澳門經濟適度多元的初心。澳門在橫琴治理中的治理角色變化,可以通過圖2和圖3加以明晰。

圖2 共管體制前的橫琴治理體系

圖3 共管體制下的橫琴治理體系

(二)形成相互調適的多層治理

粵澳共管橫琴的制度創新還體現為決策執行關系的創新。在原有的合作開發橫琴的管理體制中,從中央層面到粵澳合作層面再到珠澳合作層面的決策執行關系不凸顯,比如實踐中的珠澳合作會議就沒有執行粵澳合作會議決策的功能。新體制理順了橫琴管理和開發的決策執行關系。在粵澳共管橫琴的體制設計中,粵澳兩地政府,包括廣東省政府、澳門特別行政區政府和珠海市政府,共同參與構成合作區管理委員會和執行委員會,體現了“多層政府、共同決策、共同執行”的特點,形成了較為鮮明的決策執行鏈條。

這種決策執行關系的創新,體現了國家和地方聯動、多層治理的區域治理新趨勢。粵澳合作是“一國兩制”制度框架下“國內境外”的合作。這是一種特殊形式的區域合作,需要充分發揮好中央和地方的兩個積極性,才能更好地推進粵澳兩地的深度合作。正如有學者在分析澳門經濟適度多元發展的道路時所強調的:“要堅持國家和地方聯動,運用國家戰略驅動和特區政府主動,制度式、合作式、漸進式推進澳門經濟適度多元化發展。”[3]

事實上,在一個權威分散化的時代,社會公共問題越來越復雜化和專業化,沒有任何一個組織擁有足夠的資源和能力來單獨應對某種公共問題,需要聯合其他組織來共同解決問題,應對公共政策的挑戰,履行政府的公共責任。因為復雜問題的解決一定會牽涉不同地方、不同政府以及不同主體的合作,因此,治理結構必定是多層級的,必定要包括從中央到地方的各級政府的合作和互動。在橫琴粵澳深度合作區的建設上,一定要充分發揮從中央到省、市以及澳門特別行政區的積極性。在這個過程中,既要發揮中央政府自上而下的統籌協調和管理控制的作用,也要發揮地方政府談判協調的作用。單獨依靠中央政府的等級控制或單獨依靠地方政府的平行互動,都不能促成真正的良性合作,需要重視從中央政府、省政府到市政府的多級政府間關系,才能更好地促進橫琴粵澳深度合作區的建設。

(三)政府和治理的融合

治理模式的融合也是粵澳共管橫琴制度創新的一個亮點。在原來合作開發橫琴的模式中,中央—地方科層運作的模式和地方政府間合作協調的治理模式是并行不悖的。然而,自上而下的政府管治模式和自下而上的協商合作模式各自運作,難以形成兩種治理模式的合力。在新體制下,通過將澳門特別行政區政府并入橫琴管理體制的做法,對正式的政府管治模式和彈性的地方政府談判模式進行了整合和交融,有利于更好地發揮政府管治模式和地方協調談判模式的合力,在確保中央統籌管理的同時進一步尊重地方政府的發展意愿和發展利益,調動和發揮地方政府的積極性。這種將“政府+治理”融合的做法,致力于同時發揮政府和治理兩種模式的優點,更好地提升橫琴治理的績效。

從區域治理理論看,建立“政府+治理”的新體制,是傳統區域主義向新區域主義的轉變。傳統區域主義認為,由點到面的城市群發展往往會帶來區域內各政府之間的協調治理難題,在公共交通、基礎設施、環境保護、教育醫療服務等方面都面臨協調困境,這時將不得不訴諸共同的上級政府,甚至是中央政府來最后解決有關的政策協調問題。這些強調通過結構性調整加強中心城市政府的支配權的傳統區域主義理念,最后導致了更多的政府層級和更復雜的縱向科層架構[4]。新區域主義(new-regionalism)在全球范圍內成為區域發展研究領域的重要理論范式,它既是一個政策議程,也是一套旨在實現這一議程的公共干預措施。新區域主義為區域整體發展提供了靈活多樣的治理模式,綜合運用縱向協調的政府方式和橫向合作的治理方式,旨在為地方政府和地方政策影響更大的地區找到協同解決地方問題和區域問題的治理模式[5]。由此可見,橫琴共管體制建立“政府+治理”新體制的努力,契合新區域主義綜合運用“等級協調”和“橫向合作”雙管齊下的治理思路,是順應區域公共管理發展趨勢和潮流的制度變遷。

四、橫琴共管體制的制度挑戰

在肯定橫琴粵澳深度合作區體制創新的同時,也要清醒地認識到,在現有“一國兩制”的制度體系下,粵澳共管橫琴的共管體制面臨著跨區治理、跨境治理和跨制治理的內在挑戰。

(一)跨區治理

在共管橫琴的新體制中,“一個區域、一個政府”格局變成了“一個區域、兩個政府”乃至“一個區域、多個政府”的面貌。兩個或兩個以上的政府如何合作治理、如何消除沖突、如何化解矛盾、如何達成共識、如何相互信任,都是實踐中政府合作治理的難題。比如,在當前的合作區中,政府間合作分工的邊界,可能就需要在實踐中不斷探討和明晰。《總體方案》提到,合作區執行委員會履行合作區的國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能,協助做好涉及廣東省事務的協調工作;《總體方案》也明確指出,成立廣東省委和省政府派出機構,集中精力抓好黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作,履行好屬地管理職能,積極主動配合合作區管理和執行機構推進合作區開發建設。根據以上規定,合作區執行委員會和廣東省委、省政府之間是一種分工各有側重又需要互相協助、互相配合的關系。因此,在未來粵澳共管橫琴的實踐中,廣東省政府、珠海市政府和澳門特別行政區政府的合作分工是難以涇渭分明的,必定會牽涉政府間難解難分、互相滲透的合作關系。

(二)跨境治理

粵澳共管橫琴的復雜性,除了“一個區域、兩個政府”之外,還在于其身處“國內境外”的情境。換言之,在新的管理體制下,橫琴不僅要接受境內政府的管理,也要接受境外政府的管理。境內政府和境外政府共同管理橫琴的命題,會衍生出一系列的問題。比如,如何激勵澳門特別行政區政府的公務人員到橫琴參加公共事務的管理?如何進一步推動人力、物資、資金和信息的自由流動?如何確保橫琴本地居民和在橫琴就業、生活的澳門居民之間的政策平等?在疫情常態化管理下,有無可能實現澳門和橫琴之間的“封區不封關”?歸根到底,“琴澳一體化”的實現程度取決于中央政府出入境政策的調整,是中央事權的范疇,并非廣東省政府、澳門特別行政區政府、合作區管理部門所能決定。

從橫琴粵澳深度合作區建設一年多的經驗來看,合作區建設開局良好,穩步推進“琴澳一體化”,在通關便利、產業發展、民生融合、規則銜接、人才建設等方面取得了令人矚目的成績。然而,琴澳兩地社會人文存在差異、法律制度不同、分屬不同的關稅區域,這些因素不可避免地對“琴澳一體化”的推進產生了制約和阻礙。因此,雖然“琴澳一體化”的成績有目共睹,但不可否認,琴澳兩地之間的人流、物流、資金流和信息流依然存在一定的制度壁壘,市場的互聯互通水平還有待進一步提升。總體而言,在橫琴分線管理沒有落實之前,特有的跨境要素流動的“琴澳一體化”政策其實并不明顯,橫琴在與澳門的“一體化”方面同大灣區其他城市甚至內地城市基本上沒有實質性的差別,顯示不出 “琴澳一體化”應有的特殊性。因此,跨境治理如何進一步消除境內外的差異,逐步推進境內外的一體化建設,始終是橫琴共管體制面臨的巨大挑戰。

(三)跨制治理

眾所周知,在粵澳共管橫琴的制度創新中,廣東省和澳門的制度差異是制約粵澳合作治理成效最深層的因素。那么,兩制的差異在橫琴應如何磨合、如何銜接?當前,“琴澳一體化”的推動仍面臨不少體制機制障礙。比如,在人流方面,存在內地居民進出澳門簽注限制、專業人員往來便利度不高的問題;在物流方面,在分線管理沒有落地之前,存在橫琴對貨物進出嚴格管制、監管程序繁雜的問題;在資金流方面,橫琴對資金跨境流動監管較為嚴格,資金難以便利雙向流通,澳門居民個人跨境金融業務受限制;在信息流方面,雖然合作區已搭建粵澳跨境數據驗證平臺以推動跨境資料有序流動,但研究資料跨境互聯互通的進度較為緩慢。為推進“琴澳一體化”,加快橫琴粵澳深度合作區建設,就一定要破除現存的制度壁壘,夯實制度銜接工作。

從目前的情況來看,“一國兩制”下的跨制治理至少存在三個可能的變革方向。一是建立混合制度,形成既不同于內地又不同于澳門的第三種制度,適用于橫琴居民以及在橫琴生活、就業的澳門居民。二是延伸制度適用對象,將澳門制度或內地制度延伸,適用于在橫琴生活、就業的澳門居民。三是強調制度銜接,在維持現有制度的基礎上,重視兩地有關制度的對稱,彌補兩地有關制度的落差。無論是制度的構建、延伸還是對接,都將是一個充滿艱辛和不確定性的過程,都將給粵澳共管橫琴帶來嚴峻的挑戰。

五、結論與啟示

橫琴共管體制的出臺,理順了“一國兩制”制度體系下中央、廣東、澳門以及珠海政府間的關系,順應新區域主義綜合運用政府和治理兩種方式的思潮,是粵港澳大灣區跨境治理模式的新探索。橫琴共管體制蘊含著“多層政府、共同決策、共同執行”的制度創新,同時也面臨著“一國兩制”體制下跨境治理的重重挑戰。未來加快橫琴合作區建設,有賴橫琴共管體制的不斷創新和完善,形成中央和地方的雙輪驅動,在中央政府的統籌下,強化粵澳兩地的治理合力。

中央政府的政策支持是合作區建設最關鍵的決定因素。合作區建設涉及很多中央部委的事權,如果沒有中央政府的授權或政策支持,合作區的共管體制施行將可能舉步維艱。正如有學者指出的那樣,為使跨境公共事務的協作治理達成一種持久的、良性互動的府際關系生態,有利于港澳融入國家發展大局,就需要中央政府方做好職責調適,綜合運用授權、放權和賦權機制處理央地關系[6]。值得強調的是,在尋求中央政策支持的過程中,澳門特區需要充分發揮自身的優勢,彰顯制度創設和倡導的重要作用,在與廣東省和珠海市充分溝通和協調的基礎上,積極主動地向中央政府提出政策建議。

除了中央政府的政策支持之外,粵澳兩地政府的合作治理和協同治理在橫琴共管體制中將發揮重要的驅動作用。從網絡狀治理的理論看,橫琴共管體制本質上就是一種網絡狀的治理結構,合作主體間關系的協同治理是橫琴共管體制的關鍵環節。這是因為,許多組織卷入了網絡狀公共治理過程,形成了一個復雜的系統,而且不同組織的性質迥異,必然帶來協調問題。協調機制成為網絡狀公共治理發展的一個關鍵問題[7]。鑒于此,未來要不斷創新和完善“雙主任制”的粵澳共管體制,不斷優化橫琴管委會、執委會和廣東省政府橫琴辦的職能協調關系,融合粵澳兩地政府在政策執行上的理念和方式,為“一國兩制”事業行穩致遠作出新的探索。