杭州打造全過(guò)程人民民主市域典范研究

陳宇 董一淋

2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記在上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察時(shí)發(fā)表的重要講話指出，人民民主是一種全過(guò)程的民主，并強(qiáng)調(diào)要走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路。黨的二十大報(bào)告提出：“人民民主是社會(huì)主義的生命，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的應(yīng)有之義。全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。”杭州是“五四憲法”的誕生地，市十三次黨代會(huì)提出“打造全過(guò)程人民民主市域典范”，在踐行社會(huì)主義民主政治建設(shè)方面已進(jìn)行多方面多層次的探索，形成了豐富多樣的實(shí)踐，為深化全過(guò)程人民民主、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要窗口提供了有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和思考，有力推動(dòng)了全過(guò)程人民民主市域典范建設(shè)。

建設(shè)全過(guò)程人民民主市域典范的主要經(jīng)驗(yàn)

整體架構(gòu)，健全推進(jìn)全鏈條的各項(xiàng)機(jī)制。人大常委會(huì)出臺(tái)“1+N”制度文件，1個(gè)主文件即《杭州市人大常委會(huì)關(guān)于充分發(fā)揮全過(guò)程人民民主重要制度載體作用的意見(jiàn)》，N個(gè)配套文件涉及全過(guò)程人民民主基本單元建設(shè)等8項(xiàng)內(nèi)容。政協(xié)建立協(xié)商提案辦理“三全”機(jī)制，即“全覆蓋督辦、全過(guò)程參與、全鏈條監(jiān)督”，推進(jìn)提案辦理由提案委“單兵作戰(zhàn)”向各專委會(huì)“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建提案全覆蓋督辦機(jī)制和協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。政府建立民主協(xié)商五大機(jī)制，即公開(kāi)征求市民意見(jiàn)的民意征詢機(jī)制、重大政務(wù)決策直接邀請(qǐng)市民參與的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制、重大工程民眾直接參與的項(xiàng)目評(píng)判機(jī)制、利益相關(guān)人為主體的權(quán)益糾紛的協(xié)商解決機(jī)制、政府工作直接邀請(qǐng)民眾評(píng)議的機(jī)制。

基層延伸，打通全覆蓋的最后“一公里”。一是推動(dòng)全過(guò)程人民民主基本單元建設(shè)。人大代表聯(lián)絡(luò)站和基層立法聯(lián)系點(diǎn)是推動(dòng)全過(guò)程人民民主基層單元，杭州市人大大力推動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)、人大常委會(huì)組成人員進(jìn)人大代表聯(lián)絡(luò)站，強(qiáng)化基層單元的民主民意表達(dá)功能，發(fā)揮“民意直通車”作用。目前已有人大代表聯(lián)絡(luò)站196個(gè)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)36個(gè)。二是推動(dòng)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接。以基層社會(huì)治理難題為突破點(diǎn)，發(fā)揮人民政協(xié)的協(xié)商優(yōu)勢(shì)，在民生難題中貫穿全過(guò)程人民民主，形成多層次、多渠道、多主體的“民主合力”。

數(shù)字賦能，破解全方位的堵點(diǎn)難點(diǎn)。一是數(shù)字賦能人大監(jiān)督核心工作。圍繞“盯住法”“管好錢”“把牢圖”，建設(shè)“1+5+N”數(shù)字化系統(tǒng)，分析生成預(yù)警提示清單，提醒政府部門及時(shí)核實(shí)，提升人大監(jiān)督的有效性和精準(zhǔn)性。二是數(shù)字賦能民意表達(dá)。百姓到街道代表聯(lián)絡(luò)站掃碼即可反映相關(guān)訴求、市民可通過(guò)浙里辦向人大代表反映訴求、小河街道借助“云共治”平臺(tái)形成民意數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析比對(duì)后動(dòng)態(tài)捕捉熱點(diǎn)話題，用數(shù)字為“議題”畫(huà)像、為“議事員”畫(huà)像、為“協(xié)商成果”畫(huà)像。三是數(shù)字賦能工作協(xié)同。面對(duì)人大、政協(xié)等在推動(dòng)全過(guò)程人民民主中熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題重復(fù)表達(dá)等困境，新一代信息技術(shù)與人大、政協(xié)工作有機(jī)融合，協(xié)同破解民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

全過(guò)程人民民主實(shí)際運(yùn)作存在的問(wèn)題

群眾參與難問(wèn)題。一是公眾對(duì)參與渠道了解有限。人大、政協(xié)、立法等工作基本通過(guò)官方網(wǎng)站、公眾號(hào)、電視專題等媒介發(fā)布，普通百姓很少會(huì)登陸官方網(wǎng)站和公眾號(hào)去參與。二是實(shí)體化渠道缺乏有效制度支撐與環(huán)節(jié)銜接。如代表聯(lián)絡(luò)站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道有場(chǎng)地卻無(wú)代表駐點(diǎn)，工作日代表到站接待與群眾只有周末有空形成時(shí)間差。三是專業(yè)度高導(dǎo)致參與難。如立法參與，雖然從制度安排上為公眾提供了各環(huán)節(jié)的參與途徑，但實(shí)踐中公眾參與度較低，部分原因是因?yàn)閷I(yè)性太強(qiáng)。

參與實(shí)效性較差。一是參與注重部分環(huán)節(jié)而不是全鏈條。如立法參與注重征求意見(jiàn)環(huán)節(jié)，在立法立項(xiàng)、立法實(shí)施、立法評(píng)估等環(huán)節(jié)缺少關(guān)注度。二是專業(yè)性強(qiáng)導(dǎo)致參與實(shí)效較差。人大工作的預(yù)算監(jiān)督、法律監(jiān)督等帶有較強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)大部分人大代表而言，缺乏相應(yīng)的知識(shí)和技能支撐進(jìn)行有效監(jiān)督。三是缺乏深入調(diào)研導(dǎo)致實(shí)效差。當(dāng)前政協(xié)委員參與活動(dòng)時(shí)普遍存在“看得多、說(shuō)得少、議得更少”的情況，有些議題需要深入的調(diào)查研究，才能“議得好、商得準(zhǔn)”，“看多議少”導(dǎo)致政協(xié)協(xié)商質(zhì)量不高。

議題與協(xié)商失焦問(wèn)題。一是議題匹配問(wèn)題。百姓關(guān)注的議題與政府議題存在差距。居民對(duì)居住區(qū)域附近學(xué)校、交通、醫(yī)院、商業(yè)配套規(guī)劃等布局的參與意愿較高，但政府議題以中心工作為導(dǎo)向，兩者之間存在差距。二是環(huán)節(jié)銜接問(wèn)題。如政協(xié)雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)立“民生議事堂”，村社設(shè)立“協(xié)商驛站”，但專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、提案辦草案提出的協(xié)商如與基層協(xié)商對(duì)接仍存在銜接不到位的狀況。三是遴選機(jī)制問(wèn)題。如基層協(xié)商參與主體往往考慮各層面人群的代表性，缺乏專業(yè)性代表的遴選機(jī)制，導(dǎo)致參與的專業(yè)性不強(qiáng)，議題協(xié)商流于形式化。

反饋落實(shí)不到位問(wèn)題。一是提交建議卻無(wú)反饋。如百姓積極參與立法審議、通過(guò)人大代表、政協(xié)委員表達(dá)民意，但提交建議后無(wú)任何反饋，影響參與積極性。二是反饋死循環(huán)的問(wèn)題。如百姓通過(guò)人大代表聯(lián)絡(luò)站反映問(wèn)題，所反映問(wèn)題進(jìn)入基層治理四平臺(tái)后仍回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道解決，但很多問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面無(wú)法解決的。三是反饋形式化問(wèn)題。如有些問(wèn)題反復(fù)提卻得不到落實(shí)，有些議題百姓想要參與討論卻因?yàn)閰f(xié)商環(huán)節(jié)不夠人性化無(wú)法進(jìn)入。

推動(dòng)全過(guò)程人民民主的對(duì)策建議

制度化推動(dòng)公眾參與。從立法層面看，應(yīng)制定具體規(guī)定向社會(huì)公眾征集立法建議的途徑、方法、采納標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確草案征求意見(jiàn)中的反饋程序，同時(shí)細(xì)化立法聽(tīng)證程序，從源頭推動(dòng)公眾參與立法。從人大層面看，要通過(guò)制度完善公眾全鏈條參與的薄弱環(huán)節(jié)，如民意調(diào)查機(jī)制、人大代表與人民群眾的溝通聯(lián)系機(jī)制、街道居民議事制度，以及深化政府民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制等。從政協(xié)層面看，應(yīng)不斷完善從封閉走向開(kāi)放的協(xié)商問(wèn)政機(jī)制、完善政協(xié)委員主體功能作用發(fā)揮機(jī)制、完善政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有序銜接等相關(guān)機(jī)制，推動(dòng)立法、人大監(jiān)督、政協(xié)協(xié)商等從封閉走向開(kāi)放。

做深做實(shí)既有載體平臺(tái)，拓寬公民有序參與渠道。一是基層立法聯(lián)系點(diǎn)由點(diǎn)及面深化。積極吸納轄區(qū)律所律師、企業(yè)法務(wù)和律師、社區(qū)退休法務(wù)工作者等具有專業(yè)知識(shí)的群體進(jìn)入立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展立法調(diào)研、課題合作、立法審議與評(píng)估等工作，提升立法全過(guò)程的質(zhì)量。鼓勵(lì)立法志愿者在社區(qū)開(kāi)展立法宣傳，增進(jìn)公眾對(duì)立法聯(lián)系點(diǎn)的認(rèn)識(shí)以及立法項(xiàng)目的了解。收集民情民意，及時(shí)轉(zhuǎn)化為立法建議，真正讓立法聯(lián)系點(diǎn)起到“民意直通車”的作用。二是深化人大代表聯(lián)絡(luò)站民意表達(dá)平臺(tái)作用。積極推動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)、人大常委會(huì)組成人員進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站，制定群眾有序參與的規(guī)則與方式，推動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)、人大代表、基層群眾“面對(duì)面”互動(dòng)。舉辦代表述職、問(wèn)計(jì)于民、代表接待日等豐富多彩的主題活動(dòng)，讓群眾進(jìn)得來(lái)、愿意進(jìn)。三是民生導(dǎo)向發(fā)揮“民生議事堂”“村社驛站”協(xié)商議事平臺(tái)作用。將民生議事與百姓關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題相結(jié)合、與基層社會(huì)治理相結(jié)合，開(kāi)展“田間議事”“樓宇議事”“車間議事”“園區(qū)議事”等，通過(guò)豐富多樣的載體、多群體的不同需求將協(xié)商議事做深做實(shí)。

數(shù)字賦能，線上線下融合全過(guò)程人民民主。一是探索數(shù)字化民意收集機(jī)制。以基層治理四平臺(tái)、“民呼我為”系統(tǒng)為基礎(chǔ)，輔之以人大代表、政協(xié)委員建議案等，形成民意數(shù)據(jù)庫(kù)，動(dòng)態(tài)感知民意。探索人大代表亮碼進(jìn)社區(qū)、進(jìn)樓道，方便群眾第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、反映問(wèn)題，讓民意直達(dá)人大代表。二是建立數(shù)字化民意處置機(jī)制。打通后臺(tái)數(shù)據(jù)，形成“選民-代表-各級(jí)人大-承辦單位”全線上辦理閉環(huán)。政協(xié)在保證安全性基礎(chǔ)上建設(shè)全開(kāi)放的協(xié)商平臺(tái)，便于群眾進(jìn)入，方便群眾通過(guò)選擇議題、調(diào)查研究、協(xié)商議政、辦理意見(jiàn)反饋等全周期、全過(guò)程、全鏈條參與。三是建設(shè)專家數(shù)據(jù)庫(kù)，為專家畫(huà)像。歸納人大代表、政協(xié)委員、基層協(xié)商骨干等人群的關(guān)心事項(xiàng)、專長(zhǎng)偏好、發(fā)表過(guò)的意見(jiàn)建議等，形成議事協(xié)商人群綜合數(shù)據(jù)，加強(qiáng)議題與議事參與者的匹配度。構(gòu)建開(kāi)放性人才數(shù)據(jù)庫(kù)，允許熱心市民通過(guò)論證和篩選后進(jìn)入專家數(shù)據(jù)庫(kù)參與協(xié)商議事，提升議事協(xié)商的整體效能。

拓展基層的參與渠道與機(jī)制，促進(jìn)主動(dòng)參與。一是黨建統(tǒng)領(lǐng)，吸納多方參與。圍繞小區(qū)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，在協(xié)商中充分吸納社區(qū)黨員、社區(qū)物業(yè)、社區(qū)商戶、社區(qū)企業(yè)、社區(qū)代表、社工等人群參與，從中培養(yǎng)出一批社區(qū)議事協(xié)商“議事員”，加強(qiáng)議題與參與者專業(yè)性的匹配度，更精準(zhǔn)破解居民關(guān)心的停車難、環(huán)境差、老舊小區(qū)改造等民生難題。二是推動(dòng)專業(yè)化社會(huì)組織參與基層協(xié)商。社會(huì)組織主持基層協(xié)商，既體現(xiàn)協(xié)商的專業(yè)性，又能夠有效破解居民對(duì)黨委政府的不信任，成為黨委政府與民眾溝通的媒介。要通過(guò)社會(huì)組織孵化、公益創(chuàng)投、政府購(gòu)買服務(wù)等方式幫助議事協(xié)商類社會(huì)組織的成長(zhǎng)，推動(dòng)全過(guò)程人民民主發(fā)展。三是建立社區(qū)議事協(xié)商聯(lián)絡(luò)員機(jī)制。在每個(gè)單元小區(qū)設(shè)置社區(qū)議事聯(lián)絡(luò)員，收集民情民意，及時(shí)反饋給黨委政府。四是通過(guò)評(píng)比激勵(lì)公眾參與。通過(guò)評(píng)選“最美立法建議”“最美基層聯(lián)絡(luò)員”等，激勵(lì)公眾參與政治評(píng)議。

本文系杭州市決策咨詢委員會(huì)2022年度委托課題《杭州打造全過(guò)程人民民主市域典范研究》的最終成果，陳宇系杭州市委黨校法學(xué)與社會(huì)學(xué)教研部副教授，董一淋系杭州市委黨校2023年女干部培訓(xùn)班學(xué)員