防治海岸工程建設項目對海洋環境污染損害的法律問題研究

王一斐　裴兆斌

關鍵詞：海岸工程;海洋環境污染;法律;管理條例

中圖分類號：D922.68;P76 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）04-0039-07

0 引言

海岸工程的建設無疑是我國海洋事業快速發展的體現，為我國創造豐厚的經濟效益。但是海岸工程也造成海水水質惡化、海洋水文動力弱化、近岸海域漁業資源衰竭、近岸海域生態環境破壞等后果[1]。隨著人類環境保護意識的增強，在繼續推進海岸工程建設項目的同時，對各個環節進行全面把控，減少海洋環境污染。本研究主要圍繞現行有關規制海岸工程建設項目對海洋環境污染的法律進行分析，包括《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》（以下簡稱《條例》）《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海環保法》），深入剖析法律條文中有待完善和明確之處，以期更加科學有效解決海岸工程建設項目對海洋環境造成污染和破壞的問題。

1 海岸工程對海洋環境污染的法律規制問題

1.1 海洋法律制度體系不完善

2005年我國的海洋法律體系初見雛形。2008年第二次修訂的《條例》明確海洋工程與海岸工程的區別，對海岸工程進行定義，使得海岸工程有了進一步清晰的范圍。《條例》的日益完善體現我國在海岸工程建設項目中對于防治海洋環境污染損害的重視。但是縱觀整個海洋環境保護法律體系，仍然沒有出臺關于海岸工程建設項目對于海洋環境污染問題防治的具體實施細則。例如，在司法實踐方面，我國的海岸工程建設項目對于海洋環境的污染，如何適用民事賠償制度沒有明確規定，目前僅是在海洋環境保護方面簡單寬泛地適用民事規范。那么，海洋環境一旦遭到污染，真正受到污染損害的權利人很難通過合法的手段來維護自己的權益。若此時有特別法對其進行規制，將更有法律依據支撐和處罰力度。因此，我國目前缺乏完整的海洋法律體系系統、科學地對海洋環境污染問題進行有效規制。沒有完整的體系作為保障，許多方面在適用法律上仍然處于空白地帶。

目前已經有新觀點提出將《海環保法》進行修訂，方案之一就是遵循陸海統籌原則[2]對其進行系統修訂。也就是說，在不改變環境保護法律體系的前提下，根據工作實踐、工作需要及經驗教訓等因素，綜合考慮國家對于建設生態文明、改革生態文明體制等要求，全國人大執法檢查報告指出的《海環保法》存在的主要問題，以及改善我國海洋生態環境現狀、提升海洋生態環境質量的需要。但是此修改方案的局限性是系統解決環境污染問題會存在缺陷。例如，對于海洋環境的污染，海岸工程建設項目和入海河流產生的影響是近似的，但實際卻適用不同的法律，從而導致選擇性排污問題。

1.2 海洋污染損害賠償責任機制不健全

1.2.1 處罰力度不適當

根據《環評法》的規定，建設單位違法違規開工建設的，由相應的環保行政主管部門責令停止建設并進行罰款，并對直接負責主管人員和其他直接責任人員進行相應的行政處分;《海環保法》同樣規定，若環境影響報告書未經審核或者未經審核批準，海岸工程建設單位會受到相應的行政處罰并須繳納相應的罰款。海岸工程建設項目必須具有達到規定要求的環境保護設施，才能投入生產和使用，否則將受到相應的罰款處罰。

上述規定的相同點是都強調罰款的力度。但是從現實角度出發，被污染的海洋環境面積之廣、海洋污染治理難度之大不言而喻，因此可能引發的一系列海洋生態破壞后果，其實還是主要通過海洋自身的修復能力得以解決。而海岸工程大多是工程量大、技術性高、投資額高的建設項目。因此，寥寥的罰款對于建設單位來說無足輕重，處罰力度過輕不具有相應的法律威懾作用。

1.2.2 刑事責任和行政責任比重較大

《條例》規定環保行政主管部門的工作人員如果有相應瀆職行為和失職行為的，將受到相應的行政處罰;構成犯罪的，還要依法追究刑事責任。比較分析《環評法》，其對于因環境影響評價而實施的違法犯罪行為所應當承擔法律責任的規定不多，且大多僅限于禁止性或限制性的規定。法律責任形式具有局限性，以刑事責任和行政責任為主，而民事法律責任欠缺，并且已有法律責任的內容比較簡單、抽象，實際可操作性不強。例如，在一些禁止性和限制性的規定中，責任形式以行政處分或者行政處罰居多，因此違法行為人所承擔的民事賠償責任也被行政處罰替代[3]，導致民事責任的空白，并出現環境行政權力的濫用，擴大了環境行政權。刑事責任部分僅規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。另外，《環評法》對于可能承擔刑事責任的主體并沒有全部覆蓋，如涉及建設單位、規劃編制機關、規劃審批機關這些主體時，評價其違法行為僅規定給予行政處罰，而未涉及其他責任形式。相反，對于生態環境主管部門、其他部門的工作人員以及編制單位則規定刑事責任。刑事處罰相對于行政處罰的嚴苛性是不言而喻的，但在此情況下，法條中并未對有關主體設立追究刑事責任的具體規定，不利于發揮其對違法行為人的威懾作用。

1.2.3 民事賠償責任不明確

目前，我國現有的海岸工程建設項目對于海洋環境污染損害賠償的法律責任中已經涉及行政責任、民事責任和刑事責任三大板塊，但其中民事責任板塊存在較大的問題。海洋環境方面的民事責任是當行為人對其造成污染，對資源造成破壞或者有其他侵害海洋生態環境的民事行為時，面對國家、社會、集體或他人的財產權利、人身權利或者環境權益損害時，依法應當承擔相應的民事法律責任。關于海洋環境保護方面，我國均采用嚴格責任原則，違法行為人對于海洋環境只要造成污染損害，不論其是否有主觀過錯，都應當承擔相應的民事責任。但是具體到司法實踐中，我國對于損害海洋生態系統的違法行為所對應的民事性質的賠償責任內容依舊欠缺，法條中僅規定有關行政機關可以國家代表人的身份向對海洋環境造成污染的責任人要求賠償損失，但是規定的范圍過于寬泛，導致適用界限不明確。

雖然海岸工程建設項目在事前進行環境影響評價，并出具其可能造成環境影響的報告分析，但是不排除在項目建設施工中或完工后可能出現的其他情況。因此，對于當事人已經造成的污染損害，應當經過審查分析，視情況追究相應的法律責任。例如，污染損害是合法建設項目造成的事后污染損害，還是一開始即違規違法，2種情況應當區別對待[4]，繼而提高處罰依據的科學性，樹立執法威信，有利于保護海洋環境，更有利于提高當事人配合有關執法機構和政府治理工程的積極性，維護公民的環境權，增強建設單位積極守法、配合執法的意識。

1.2.4 個別法律責任內容不明

海岸工程實施后如果造成負面影響，將難以修復和彌補。因此，海域的開發、管理、使用都必須建立相應的評價機制，明確跟蹤評價的責任。根據《環評法》規定，實施對環境具有重大影響的規劃以后，規劃組織編制機構應當對其所造成的環境影響進行跟蹤評價，但是并沒有詳細說明編制機構若未進行相應的跟蹤評價所應當承擔法律責任的具體形式、內容、標準。

某些海岸工程建設項目在前期環境影響評價中可能被認定并不會對海洋生態環境造成嚴重污染，但是在實施之后卻由于發生某些未預見的情態變化而造成嚴重污染海洋環境的后果。因此，跟蹤評價具有必要性。《環評法》規定生態環境主管部門的跟蹤檢查義務，但是僅對建設項目環境影響評價的后續程序作出詳細規定，并沒有明確具有跟蹤評價義務的主管部門若沒有依法跟蹤檢查所應當承擔的法律責任。

1.3 公眾參與機制不健全

1.3.1 公眾參與未落實到實質層面

公眾參與是環境影響評價程序的關鍵影響因素。海岸工程并不是脫離社會的技術工程，而是涉及公眾利益、與公眾生活密切相關的龐大工程。海岸工程的環境影響評價不僅需要技術手段測評、專家論證與意見，更需要傾聽廣大人民的心聲，尤其是建設工程附近的社會群體，工程項目的建設直接波及他們的生產與生活。相關公眾是非固定化的群體，要建立多元化的標準才能獲取公眾全面且客觀的意見要求。

公眾參與權利在目前環境影響評價的過程中沒有得到實質性落實。由于我國的環境影響評價制度以環保主管部門為主，負責組織、審查、批準建設項目的環境影響評價工作。雖然在《環評法》中規定國家鼓勵公眾參與的條款，但因缺乏具體條文的支撐，使得原則性規定形同虛設;同時沒有設立具體的激勵性規定以鼓勵公眾全過程參與，因而無實際可操作性;對于公眾參與的程序，原則性條款中所提到的“適當方式”也并未作出具體的明確界定。因此，法律在公眾參與層面缺乏實體層面和程序層面的具體規定。

《環評法》對于專項規劃的編制機關、審批機關以及建設單位都分別明確規定，進行相關環境影響報告書的編制、審批、報批工作時，要聽取有關單位、專家和公眾的意見。但未通過立法明確，若專項規劃的編制機關、審批機關、建設單位沒有采納公眾意見、審查意見，因此造成嚴重危害環境的后果時，對其是否應當追究法律責任，以及應當追究何種法律責任。對于通過何種途徑獲得公眾意見以及有關單位、專家和公眾參與評價的適當方式，在相關環境保護立法中都未作出明確規定。

1.3.2 公眾參與側重于事后監督，缺少事前預防

公眾的事前參與，尤其是正視公眾在環境影響評價制度中的價值，才能切實維護公眾生存和生活質量。基于環境正義的價值研究[5]，實現公眾參與環境影響評價就是追求代際平等與代內平等的落地。環境保護不僅是利于千秋萬代的偉業，也是當代人在利用自然資源與滿足自身需求上的機會平等。在環境保護的指導思想上，我國堅持預防為主、防治結合。但是，我國現行有關公眾參與環保方面的立法以事后參與為主，即造成環境污染和生態破壞之后的參與，屬于末端參與模式。在實際生活中，公眾大多數情況下是當環境污染危害到自身利益和生產生活時才會意識到需向有關部門反映。考慮到環境污染問題的潛在性以及難以恢復性，環境保護更應當以事前預防為主，提高公眾的參與意識，才可以未雨綢繆。

1.3.3 缺少環境知情機制

公眾參與的前提是對環境信息的內容進行提前深入了解，才能夠在舉行相應聽證會或論證會時做出合理的預判并提出意見，2個環節是環環相扣的，因此應當通過配套措施加以完善。《環評法》規定了公眾參與的原則，但在信息公開上的法律規定仍然存在空白。《條例》規定環保主管部門在批準海洋工程建設項目的環境影響報告書（表）之前，應征求海洋、海事、漁業主管部門和軍隊環境保護部門的意見，但并未提到征求公眾意見，尤其是與海岸工程有利害關系的當地居民意見，因此公眾的知情權沒有相應的法律保障。加之我國的公眾參與多屬于末端參與，因此公眾的環境知情權一直未落到實處。正如前述，法律對于公眾參與環境影響評價的途徑和方式并沒有明確的規定，因此公眾在參與環境保護事務時就無法通過恰當的形式和渠道發揮作用。在我國已有的法律中，雖然規定公眾可以通過檢舉、控告、聽證、論證以及新聞媒體等各種途徑來參與環境保護事務，但是沒有具體的參與途徑，這些規定更多浮于表面，無法有效地發揮實質的作用。

關于信息公開，《環評法》規定建立必要的環境影響評價信息共享制度，但是更偏重于倡導性建議，而非義務性規定;規定國務院生態環境主管部門制定并公布建設項目的環境影響評價分類管理名錄;規定有關生態環境主管部門應當將編制單位、編制人員的相關違法信息通過國家企業信用信息公示系統向社會予以公布。

2 法律規制海岸工程對海洋環境污染不完善的原因

我國發展海洋環境立法工作相對較晚，對于海洋環境保護的立法首次是通過并頒布《海環保法》，其立法精神是保護海洋生態環境，提高海洋資源開發利用效率，防治海洋環境污染，保障人類自身安全和發展海洋事業。隨著經濟的快速發展和技術的進步，《海環保法》經過2次修改得到極大的補充和完善，我國對海洋環境的保護力度日益加大，法律的內容愈加適應我國海洋環境保護的要求。《條例》也經過3次修改，與《海環保法》關于防治海岸工程建設項目污染海洋環境的專章規定配合得越來越緊密，對《海環保法》第五章涉及的各個方面也加以明確的具體規范。

隨著我國經濟建設的需要，海岸工程不斷增加，建設項目形式多樣，類型復雜繁多，人們對于海洋環境的利用需求以及利用能力都有顯著提高，逐步朝著立體化和全方位的方向發展[6]。在這樣的社會環境之下，人類的活動無疑對海洋環境產生極大的影響。由于海岸工程建設項目具有自然屬性和社會屬性，在不同的社會發展階段、不同的社會生產和技術水平、不同的生活需求下，海岸工程的規劃設計等必須與各個階段的社會背景相適應[7]。海岸工程作為重大建設項目，涉及的立法技術層面越來越深刻，而與此同時我國的立法以及執法不能很好地適應新的法律問題并對其進行解決。海岸工程本身是復雜的，其對海洋環境的影響形式多樣，而鑒于法律的滯后性，在許多問題上便存在經驗不足與立法落后的情況。對于海岸工程在新建、改建、擴建過程中以及后期運行過程中對海洋環境產生的負面影響，很難及時地做出相應的制約和調整。

3 完善海岸工程對海洋環境污染損害防治法的對策及建議

3.1 健全系統海洋法律制度體系

我國對于《海環保法》和《條例》都進行相應的修改和完善，為更好地推進我國海洋事業的可持續發展，更好地保護海洋環境免受污染和破壞，應當盡快完善海洋法律體系。雖然已有的法律法規已經體現我國在海洋環境立法中的快速發展，但作為向海洋強國邁進的國家，應當在已有的海洋法律法規基礎之上制定系統的海洋管理大法，更加明晰各個管理部門之間的關系，協調海洋產業部門的職責，加大海洋環境保護監督力度，平衡各方的海洋利益。在完善立法的同時，要將法律規定落到實處，增強其可操作性。對于污染及破壞海洋環境的工程建設項目要出臺細則，明確法律責任內容。對于恢復環境問題，還要健全相應的海洋環境侵權民事責任制度。

3.2 明確細化法律責任

落實跟蹤評價制度，明確建設單位、編制機關、審批機關等主體在各個環節中的跟蹤評價法律責任，發現評價機關有瀆職行為和失職行為的，要依法追究其法律責任，明確追究法律責任的內容、形式和標準。強化對于環境影響評價的監督管理，深化環境影響評價的實施力度，真正將環境影響評價的作用落到實處。另外，由于海岸工程建設項目的投資較高，對于海洋環境的污染又會產生持久的影響，還要酌情增加對違法主體的處罰力度，可以考慮將罰款幅度進行更加細化的調整，對最低罰款額度進行相應提高，使其起到一定的威懾作用。

3.3 完善海洋污染損害賠償制度

海岸工程建設項目對海洋環境造成的污染損害通常適用我國的民事賠償制度。在此基礎上，應當更加落實嚴格的無過錯責任原則，對于海洋生態環境破壞行為以及海洋環境污染行為，應當在環境立法中適用普遍的無過錯責任原則。值得一提的是，我國對于海洋環境的保護一直提倡公益訴訟方式，因此可以將公益訴訟納入海岸工程建設項目污染海洋環境的救濟程序中[8]。《中華人民共和國環境保護法》為符合一定條件的社會組織作為法律訴訟適格主體參與公益訴訟提供法律依據，若使公眾與這些社會組織一樣，以集體責任獲得當事人地位，可以有效解決海岸工程建設單位與有利害關系的公眾群體之間的環境糾紛，這也不失為盡快解決此類問題的自力救濟的有效途徑。

3.4 落實公眾參與機制

公眾在環境影響評價過程中所起到的監督作用是其他社會主體無法替代的，制約環境影響評價很大程度依靠的是公眾的力量。因此，應當出臺專門具體的實施條例使公眾參與法定化，為其提供堅實的法律保障。在落實公眾參與的細則中，應當明確公眾參與環境保護事務的途徑、程序、期限、救濟途徑等方面。通過立法賦予公眾實體權利，通過程序保障公眾參與功能的實現，更加提高公眾與政府及各部門之間的配合力度，攜手共同治理海岸工程建設項目對于海洋環境所造成的損害，將其降低到最小值。建議將公眾參與的群體大致分為受建設項目影響者和其他參與人[9]：受建設項目影響者不僅局限于受環境的影響，還有可能受建設項目所產生的社會影響，如對當地的稅收、就業、經濟發展等的影響;其他參與人主要是對建設項目有興趣的企業、社會組織以及公民個人。

3.5 建立環境知情機制

建立和完善相應的信息公開制度，確保公眾的環境知情權。只有落實信息公開制度，公眾才能更好地參與環境影響評價程序，做好充分的準備與調研，為政府決策提出合理的建議。我國的環境信息提供和獲取缺乏有力的制度和法律保障，不利于保護公眾的環境知情權。政府部門應當向公眾公開和公布環境影響報告書，借鑒一般事務的政府信息公開制度，將海岸工程建設項目中能夠對公眾公開的信息通過網絡、報刊等方式依法公開，尤其使與海岸工程建設項目有利害關系的沿海居民可以充分獲取信息。信息公開采取依申請公開和依義務主體主動公開2種形式。對于依申請的公開，法律應當對權利主體提出申請所遵循的程序和條件做出相應的規定;有關政府部門應當充分利用網絡媒體等各種渠道向社會公布信息，建立必要的環境知情機制。對于海岸工程建設實施或者后期運營管理中的污染排放問題等也要進行信息公開，以此作為對企業的評價標準，在社會中進行信譽等級評價[10]，并健全信息公開責任追究機制。

4 解決海岸工程對海洋環境污染問題的展望

我國作為從海洋大國向海洋強國邁進的國家，海洋事業的迅猛發展既是社會發展的需求，更是國家實力的體現。有效解決法律制度層面和實踐層面存在的缺陷和弊端是我國海洋環境保護立法的重要任務，對進一步發展海岸工程建設事業、改善海洋環境污染問題、保護海洋生態環境具有重大的現實意義。防治海岸工程對于海洋環境所造成的惡劣影響可以從事前完善立法、事中公眾參與、事后規制追責等方面進行全面的制約，從規劃、編制、審批、建設、跟蹤評價等各個環節滲透責任機制，各方主體應當充分各司其職、發揮作用，實現有責必追究。明確責任形式和內容，確立責任追究標準，為執法提供更加準確的法律依據，共同為防治海岸工程的污染問題提供堅實的法律基礎。