陸海統籌背景下浙江省填海造地與土地管理制度銜接問題與對策探析

馮振洲　王鵬　王子豪等

關鍵詞：陸海統籌;填海造地;海域管理;土地管理

中圖分類號：F301.2;P748 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）04-0116-06

0 引言

填海造地是海洋空間資源開發利用的重要方式，為沿海城市的經濟社會發展提供寶貴空間，有效緩解人地緊張的局面[1-2]。自2018年以來，為加強濱海濕地保護，國家嚴格管控圍填?；顒樱略鰢詈４蠓鶞p少。但存量圍填海項目與圍填海歷史遺留問題區域規模仍較大，填海造地項目（以下簡稱填海項目）管理仍是現階段海洋管理的重要部分。

填 海造地空間的自然屬性經歷從海洋到陸地的轉變，涉及海域管理與土地管理的交叉與銜接，是陸海統籌管理的重要區域[3]。但多年來，填海造地與土地管理制度銜接并不充分，主要表現為：①海域使用權證書換發土地使用權證書程序銜接不充分;②規劃和用途管制銜接不充分;③使用金征收銜接不充分[4-6]。各地在填海造地與土地管理制度銜接中所制定的政策制度和管理實踐也不盡相同[7-8]。

本研究以浙江省為例，聚焦管理銜接不充分環節，梳理填海造地與土地管理銜接相關制度，調研各級管理實際，總結經驗，分析問題，提出意見建議，以期為規范填海造地與土地管理制度銜接、加強陸海統籌管理提供參考。

1 浙江省填海造地與土地管理制度銜接實踐與問題

1.1 換發土地使用權證書

按照不動產登記相關規定，目前浙江省海域使用權和土地使用權均發放不動產權證書，在“權利類型”一欄區分海域使用權和土地使用權。為便于理解，本研究以海域使用權證書和土地使用權證書表示不同權利類型的不動產權證書。

1.1.1 換發土地使用權證書程序

關于填海項目海域使用權證書換發土地使用權證書程序，國家法律作出原則性規定?！吨腥A人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）規定海域使用權人應當自填海項目竣工之日起3個月內，憑海域使用權證書提出土地登記申請，換發土地使用權證書。

浙江省在《浙江省海域使用管理條例》（2013年3月1日起施行，以下簡稱《條例》）和《浙江省人民政府辦公廳關于做好填海項目土地使用權登記發證工作的通知》（浙政辦函〔2013〕64號，以下簡稱《通知》）中，對換發土地使用權證書程序做出具體的安排（圖1）

2013年3月1日前（《條例》施行前）已取得海域使用權的填海項目按《通知》執行換發土地使用權證書的程序：符合劃撥用地條件的，辦理劃撥用地手續，換發土地使用權證書;不符合劃撥用地條件的，以協議方式辦理有償用地手續，換發土地使用權證書;由政府組織的區域成片開發并已取得海域使用權的填海項目，由各地土地儲備機構統一收儲，確認為政府儲備土地使用權，換發土地使用權證書。2013年3月1日后（《條例》施行后）取得海域使用權的填海項目按《條例》第三十六條執行換發土地使用權證書程序：以招標、拍賣、掛牌方式取得海域使用權的填海項目，海域使用權人憑相關材料提出土地登記申請，換發土地使用權證書;以申請審批方式取得海域使用權的填海項目，土地用途符合劃撥用地目錄的，海域使用權人憑相關材料提出土地登記申請，辦理劃撥土地手續，換發土地使用權證書;以申請審批方式取得海域使用權的填海項目，土地用途屬于協議出讓土地范圍的，海域使用權人憑相關材料提出土地登記申請，辦理協議出讓土地手續，換發土地使用權證書。

1.1.2 換發土地使用權證書

在調研過程中，各地反饋已有不少填海項目按以上規定換發土地使用權證書，換發土地使用權證書的制度安排總體上切實可行、實踐有效。但部分縣（市、區）在實際操作中受規劃銜接、建設用地規模、換證成本等因素影響，存在填海項目換證意愿不高、程序不夠規范、換證率不高等情況。

1.1.2.1 土地管理指標

建設用地規模和新增建設用地指標是土地管理中的2個重要約束性指標[9]，二者通過綜合分析規劃范圍內的自然地理、社會環境、建設時序等多種因素確定。建設用地規模是規劃期間建設用地總規模的上限，新增建設用地指標是一定時期內新增建設用地數量的最高限額。浙江省地少人多，經濟較為發達，建設用地規模和新增建設用地指標長期處于緊張狀態[10]。調研發現，各地均存在填海項目換發土地使用權證書時需占用建設用地規模和新增建設用地指標的情況，而這2個指標值設定時未充分考慮通過填海造地方式取得的土地。在實踐中，地方政府建設用地規模和新增建設用地指標優先用于保障原陸域范圍內建設用地需求，填海項目換證所需空間指標得不到充分保障，導致填海項目換證率不高。此外，部分地方政府主導的填海項目竣工驗收后，因土地管理條線要對收儲后土地進行閑置率考核，因此土地儲備中心為規避土地閑置不愿意一次性收儲，往往根據實際項目引進情況分批收儲，這也是換證率不高的因素。

1.1.2.2 權屬證書期限與權益

因為海域管理和土地管理中對海域使用權和土地使用權最高期限的規定不同，在換證過程中涉及海域使用期限和土地使用期限銜接的問題。在這方面，浙江省有明確的規定，《條例》第三十七條規定填海形成土地的使用權期限為海域使用權期限的剩余期限;剩余期限超過法律、法規規定的土地使用權最高期限的，填海形成土地的使用權期限按照法律、法規規定的最高期限確定。

海域使用權與土地使用權同屬用益物權，但海域使用權享有的權益與土地使用權存在差異[11]。填海項目地面上的建（構）筑物資產價值較高，但這些建（構）筑物的所有權登記程序還不規范，目前還較少完成所有權登記。海域使用權與建（構）筑物資產的轉讓、抵押制度還不完善[12]，海域使用權人的權益得不到保障。

1.2 規劃、用途管制

1.2.1 規劃

按照土地管理相關規定，填海項目的海域使用權轉換為土地使用權時，需要符合土地利用總體規劃，并需要根據城鄉規劃中的控制性詳細規劃出具規劃條件[13]。為做好海域與土地規劃的銜接，寧波市自然資源和規劃局于2021年1月14日印發《關于推進建設填海區塊使用權招拍掛出讓管理的指導意見》，要求在建設填海區塊實施詳細規劃和用途管制。成片規模性填海應當編制填海單元詳細規劃;位于城鎮開發邊界內的填海應當納入所在區域控制性詳細規劃;建設填海區塊已納入土地利用規劃和城鄉規劃范圍的，需符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，不符合的需明確給出銜接調整的承諾。浙江省和其他設區市在這方面并未做出明確規定，在實際工作中存在因部分填海區域位于城鎮開發邊界外，控制性詳細規劃未覆蓋，無法出具土地規劃條件，導致無法換證的情況。

1.2.2 用途管制

《海域法》規定海域使用權人不得擅自改變經批準的海域用途，確需改變的，應當在符合海洋功能區劃的前提下，重新申請批準。本研究對填海項目換證前后的用途管制情況進行調研，根據調研情況，浙江省填海項目換證后土地用途與原批準的海域用途基本一致，但也有部分項目改變用途，原因主要有2個方面。①海域和土地以前分屬不同部門管理，部分區域的土地利用規劃、城鄉規劃未充分銜接海洋功能區劃，存在規劃重疊區內規劃的土地用途與海域用途不一致的情況，致使部分填海項目換發土地使用權證書后，土地用途與原批準海域用途不一致。②填海形成的陸域以土地收儲方式納入土地管理后，海域使用權注銷，實際上已與海域管理脫鉤，不受海域用途管制限制，而收儲陸域按照土地管理的相關規定來界定土地用途，未考慮原海域用途。

1.3 使用金征收

1.3.1 使用金抵扣與分成

《條例》和《通知》分類對填海項目海域使用金和土地使用金銜接作出安排。2013年3月1日前（《條例》施行前）已取得海域使用權的填海項目，土地出讓金由市、縣（市、區）自然資源部門會同財政、水利等部門，結合市場評估價格、海域使用金和填海成本等因素確定，報市、縣（市、區）政府批準。2013年3月1日后（《條例》施行后）以招標、拍賣、掛牌方式取得海域使用權的填海項目，換證時不再收取土地使用權出讓金;采用海域土地聯合掛牌出讓方式的，出讓價款已包括海域使用金和土地使用金，無須再繳納土地使用金。2013年3月1日后（《條例》施行后）以申請審批取得海域使用權的填海項目，符合劃撥用地條件的，辦理劃撥用地手續，不再收取土地使用金;不符合劃撥用地條件的，辦理土地協議出讓手續，按照土地市場評估價格扣除海域使用金和實際投入的填海成本后收取土地使用權出讓金。從以上規定可以看出，各類填海項目海域使用金的銜接安排清晰明確，已繳納的海域使用金可以抵扣土地使用金，各地均按照以上政策要求執行。

國家海洋局于2018年印發的《關于海域、無居民海島有償使用的意見》要求，單位和個人使用海域、無居民海島，應按規定足額繳納使用金（包括招標拍賣掛牌方式出讓的溢價部分）。近年來，浙江省各地針對填海項目陸續推進海域和土地聯合招拍掛出讓，出讓起始價與海域使用權、土地使用權基準價格都已規范，但最終成交價的溢價部分，海域與土地如何分成還沒有明確規則，各地理解和執行各有不同。

1.3.2 使用金標準

自然資源部2020年印發的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》對用海用地類型進行明確。但目前海域使用金征收標準的主要依據《關于調整海域無居民海島使用金征收標準》（財綜〔2018〕15號）和《海域價格評估技術規范》（HY/T0288-2020）仍基于原海域使用分類標準（《海域使用分類》HY/T123-2009）制定，尚未根據用地用海分類指南進行相應調整，海域使用金與土地使用金的標準體系還不夠統一。

根據《條例》第三十六條和《通知》有關規定，填海造地形成的土地辦理協議出讓手續時，需要補繳土地使用金與已繳納的海域使用金、實際投入填海成本之間的差價，但差價評定缺少規范和依據，給各地管理實踐造成較大困擾。

2 填海造地與土地管理制度銜接對策建議

2.1 統籌陸海規劃和用途管制

按照“全域全要素”的要求，海域空間已納入正在編制的國土空間規劃中，應在國土空間規劃中統籌陸海規劃和用途管制。建議填海項目納入城鎮開發邊界，并在歷史圍填海區域編制控制性詳細規劃。詳細規劃和用途管制應當符合國土空間規劃、國家和地方有關圍填海歷史遺留問題處理政策以及自然資源部備案通過的圍填海歷史遺留問題處理方案，以解決填海項目換發土地使用權證書時無法出具規劃條件和換發證前后的用途管制銜接問題?；凇岸嘁幒弦弧币蠛彤斍昂０毒€已修測完成的實際情況，建議海岸線向陸一側的填海項目盡快換發土地使用權證書，后續納入土地管理，以便統一管理。

2.2 建立填海項目指標（計劃）管理制度

原填海造地總規模和年度新增規模是由海洋功能區劃和圍填海計劃指標設定的，圍填海計劃指標在2018年國家嚴控圍填海后取消。而土地管理中的建設用地規模和新增建設用地指標設定時并未充分考慮填海造地形成土地的情況。因此，為更好統籌陸?？臻g資源、有效銜接陸海規則，建議建立填海項目換發土地使用權證書指標（計劃）管理制度：國家審批填海項目可直接換發土地使用權證書，所需建設用地規模、新增建設用地指標由國家統籌下達，省級及以下地方填海項目換發土地使用權證書的空間規模和年度指標（計劃）單列。同時建議建立省級填海項目“兩指標、一制度”：綜合沿海各地存量建設用海、歷史圍填海處置情況，設置存量建設用海指標（計劃）;充分考慮省級重大民生、漁港、防災減災工程等公益性、基礎性用海需求，設置新增建設用海指標（計劃）;建立存量、新增指標（計劃）掛鉤制度，推進存量圍填海處置，加快有機更新，規范用海審批。

2.3 探索海域使用權價值實現形式

填海項目換發土地使用權證書的制度完善與換發工作都需要過程，許多填海項目持有海域使用權證書的狀態仍將持續一段時間。因此，有必要探索建立海域使用權和土地使用權“同物同權”機制，有利于激發各類主體用海積極性，加快處理圍填海歷史遺留問題。建議立法完善海域使用權的法律地位，明確海域使用權附著物的產權登記制度;制訂憑海域使用權開展建設、運營、轉讓、抵押、出資作價等制度，最大限度實現海域使用權用益物權價值。

2.4 完善海域和土地使用金銜接制度

建議根據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，調整海域、無居民海島使用金征收標準，并制定海域使用金與土地使用金差價評估標準。

在國家層面明確換發土地使用權證書時，海域使用金可以抵扣土地出讓金;填海項目在海域土地聯合招拍掛時，出讓金溢價部分明確由海域和土地按照比例分成。

2.5 推進海域土地使用權聯合招拍掛出讓

對于符合招標、拍賣、掛牌方式出讓的填海項目，建議全面推進海域土地使用權聯合招拍掛，實現“一次規劃、一次出讓”，簽訂海域使用權（土地使用權）出讓合同。出讓方案應充分銜接海域和土地相關規劃與管理要求，明確海域和土地用途，開展海域和土地價格聯合評估，合理確定使用權出讓年限，明確海域使用金和土地使用金繳納與分成。海域使用權人憑海域使用權證書、出讓合同和填?？⒐を炇张鷱偷炔牧?，直接換發土地使用權證書，不再繳納土地使用權出讓金。

3 結語

浙江省在填海項目與土地管理銜接方面已制定較為完備的制度，在實踐中積累有益經驗，但仍存在部分銜接不充分的問題。這些問題涉及沿襲多年的海域和土地管理體系，具有綜合性和復雜性。后續還需要更加深入、系統地研究海域管理和土地管理體系，吸收各地有益實踐經驗，以陸海統籌的視角開展頂層設計，完善填海項目與土地管理銜接制度，規范填海項目的陸海統籌管理，更好地發揮填海項目服務經濟社會發展的作用。