關于農村宅基地土地管理工作探究

張美華+劉洋伯

摘要：本文主要對農村宅基地管理存在的主要問題進行剖析，為加強農村宅基地管理提出意見和建議。

關鍵詞：宅基地；土地管理；探究

近年來，農村違法用地建房問題一直未能得到有效解決，積累的宗數較多，問題和矛盾也比較復雜，如不解決好農村違法用地建房問題，將嚴重影響國家法律法規的嚴肅性，影響社會穩定和農村經濟社會的持續健康發展。與此同時，如果農村違法用地建房持續蔓延，將會嚴重阻礙新農村建設和城鎮化發展，大大增加發展的成本。

一、農村宅基地管理存在的主要問題

一是農村建房分布零散、布局零亂。由于沒有統一的規劃、設計和標準，農村居住分散、零亂，農民住宅處于低水平重復建設中。二是隨意翻建改建違建問題嚴重。農村生活水平的提高，村民提高住房質量和數量的需求日益增長，村民在原宅基地上翻建改建甚至隨意擴建違建現象普遍，村民隨意在其正房周圍搭建附屬用房或圍建院子進而導致超面積用地。三是閑置宅基地、閑置住房大量存在。部分農民認為老房子是祖業，出現了農民建了新房也拒不交出閑置宅基地。部分農民進城后，農村的房子都閑置著，使農村出現大量的閑置宅基地、閑置住房，造成了“空心村”的現象不斷發生，一戶多宅現象的普遍存在，不僅給耕地保護工作帶來極大的壓力，造成了土地粗放利用，土地資源浪費嚴重。四是違法違規用地現象嚴重。符合申請條件的農民，由于鎮、村建設規劃的缺失，建房無法報批，只能通過私自建設來減輕住房壓力。不符合申請條件的農民為改善居住條件，超標準使用宅基地，甚至占用耕地建房，造成違法占地現象普遍存在。如市轄區周邊鄉鎮在納入城市規劃范圍后，村民想依法建房，雖然經村委同意得到建房土地，卻得不到規劃批準，無法建房。

二、問題產生原因分析

綜合分析，造成農村宅基地審批難、管理混亂以及違法用地建房多的原因主要有以下幾個方面：

一是村集體及村民法制觀念淡薄。部分村民、村組集體法律意識淡薄，認為集體土地自己可以任意處置，在農村宅基地實行無償使用的情況下，農村村民不但想多占地，而且要占好地，即使在宅基地無法獲取批準的情況下，也紛紛向村莊外延擴張。部分村組集體也受利益驅使，無視國家法律，私自買賣集體土地給外地人建小產權房，也增加了土地管理的難度。

二是鎮、村建設規劃缺位。由于市轄區鎮村規劃的缺位，導致部分符合新增宅基地條件農民家庭建房用地無法辦理合法用地手續，只堵不疏的體制，是造成農民建房違法用地的一大主因。很多村民隨意建房，占用耕地、甚至占用基本農田建房的村民不在少數。

三是農村宅基地管理制度缺失。現行《土地管理法》雖然確立了宅基地收回制度，并原則性規定了宅基地使用權收回的幾種情形，但對宅基地收回的具體政策界限、收回程序卻沒有作出相應規定，更沒有明確宅基地收回時補償標準等問題，致使現行宅基地收回制度基本失效，使得農村宅基地的使用長期處于增量供應狀態，存量盤活利用率很低。而就韶關市而言，《廣東省農村宅基地管理辦法》征求意見后，遲遲未能出臺，給韶關市制定農村宅基地管理的規范性文件造成諸多不確定因素。同時，對農村宅基地房產沒有確權登記以及舊宅基地土地證無宗地坐標也給村民提供了隨意翻建改建機會。

四是執法力量薄弱。在當今的惠農和穩定政策下，對農村違法違規用地建房行為采取強拆等強制性措施，極易引發農村社會不穩定因素。因此，在對農村違法占地建房行為查處工作中，部門聯動不強，部門與部門之間存在互相推諉的現象，不敢擔責，不敢主動出擊，給制止違法占地行為帶來了負面影響。

三、加強農村宅基地管理的措施

（一）加強規劃編制，實施規劃引導。

加強農村宅基地管理，必須強化規劃在宅基地管理中的地位和作用。一是要根據經濟自然條件，地位優勢、特點、發展水平等精心編制鎮、村莊建設規劃，科學合理布局農村集約節約建房地點，從機制和規劃上指導和引導農村村（居）民依法依規科學建房，節約集約用地，合理用地。二是明確規劃控制區范圍。結合“三舊”改造和村莊整治，加快制定各功能分區控制性、修建性詳細規劃，對規劃控制區城鄉結合部及鎮、村進行科學規劃，引導合法建設。三是要發揮規劃的控制引導作用。要“以嚴格保護耕地為前提、以控制建設用地為重點、以節約集約用地為核心，合理安排各類用地”，充分考慮到新農村建設的用地需求，努力為新農村建設用地提供用地保障。四是積極推進新農村的規劃選址工作，要利用村鎮土地利用規劃市級審批的契機，根據各地新村建設發展的實際需求（要體現集中連片及節約集約的要求），在不占用基本農田、耕地、生態林及水源地的原則下，合理劃定各村宅基地的紅線范圍。

（二）實行區別對待，分類解決問題。

一是全面開展農村宅基地調查統計，全面摸清底數，建立臺賬和數據庫，逐項列明使用人、區位坐標、用地屬性、建筑面積、建設時間、用途等內容，形成一盤“清楚賬”并提出初步處理意見。二是以不動產統一登記為切入點，盡快恢復農村宅基地申請登記發證工作。通過開展包括農村宅基地及房產在內的不動產登記發證，進一步明晰農村宅基地及房屋產權，不斷更新和完善相關地籍管理信息，努力建立城鄉一體的地籍數據管理信息系統，確保農村宅基地地籍信息的準確性和現勢性。三是妥善處理歷史遺留問題。按照尊重歷史、區別情況、以人為本、實事求是、寬嚴相濟、逐步解決的原則，根據土地利用總體規劃、城市規劃和鎮、村建設規劃的要求，有關部門在充分調研的基礎上，制定處理歷史遺留違法建筑辦法，穩妥處理歷史遺留的違法建筑。四是加強對農村宅基地審批管理工作，規范農民建房報建審批流程，引導農村合法用地建房，規范市區私房建設，逐步實現村民建房相對集中，規范用地行為。

（三）加強改革創新，推進城鎮化建設。

加強對推進城鎮化進程中城鎮建設用地規模稀缺，農民進城就業后買房難等問題進行研究，對農民“宅基地換房”、“城鎮建設用地增減掛鉤”、“引入社會資本改造舊村騰挪建設用地”等改革的新思路進行實操性試驗，用足市場機制，找出推進城鎮化和新農村建設的突破口。以開展城鄉建設用地增減掛鉤項目試點工作和舊村莊改造為契機，將“一戶多宅”和“空心村”優先納入拆舊區進行復墾復綠，研究制定激勵獎勵措施，鼓勵農民騰退多余宅基地，探索對主動將多余的宅基地退還給村集體的農民進行相關獎勵的辦法。

（四）強化部門聯動，嚴肅查處整治。

對農村建房不在劃定紅線范圍內，不符合拆舊建新等條件的，按照“屬地管理”原則，由轄區政府牽頭組織，聯合規劃、住建、國土、住建、公安等部門，該拆除的堅決予以拆除，該沒收的堅決予以沒收。

四、有關意見建議

（一）建議盡快建立完善宅基地流轉制度。

針對目前集體建設用地流轉日益增多的現狀，建議各級政府及有關部門盡陜出臺配套的政策性文件、法規，引導和規范城鄉結合部的集體非農建設用地的流轉行為。可結合實際情況，采取有效措施在流轉活躍的地區先行試點，待取得成功后，逐步推廣。同時探索建立農村宅基地及其它農村建設用地有償退出機制。

（二）根據現行的土地規劃管理政策，農村低收入住房困難戶住房改造用地、農村住房集中建設用地、中心村建設用地、國家和省重點建設項目涉及的安置地、留用地均可申請修改土地利用總體規劃。

對于原址重建的村莊不涉及新增建設用地問題，對于需要選址新建的村莊，建議所在地政府部門牽頭，會同規劃、建設、國土等部門先進行選址，選址確認后需編制村莊建設規劃作為建設指引，再按程序申請修改土地利用總體規劃，依照相關規定辦理農地轉用審批手續后進行建設。

（三）建議結合不動產統一登記工作的實施，合理解決客觀存在的房屋權屬登記問題。

盡早出臺符合農村發展要求的宅基地管理政策規定，依法審批管理使用宅基地，真正做到疏堵結合，努力形成政府科學管理農民用地建房，農民自覺主動接受政府規范管理的良性循環。