鶴壁市探索推進閑置宅基地及農房盤活利用實踐

任文杰 陶俊宇 閆志寧

近年，鶴壁市不斷推進農村宅基地管理工作，積極開展美麗鄉村建設和人居環境整治工作，通過將閑置宅基地及農房開發利用，發展集體經濟、美化人居環境、完善村級基礎公共設施，探索出閑置宅基地及農房盤活利用鶴壁模式。但目前存在的農民閑置宅基地及農房利用積極性不高、盤活利用方式受限、區域差異大、規范化有待提升等問題，制約了閑置宅基地及農房的盤活利用。本文對鶴壁市閑置宅基地及農房利用現狀及存在的問題進行了深入分析，并提出相應對策及建議。

一、鶴壁市宅基地現狀

鶴壁位于河南省北部，下轄2縣3區3個功能區，共有行政村779個，根據第七次全國人口普查結果，鶴壁市城鎮常住人口的占比已達60.98%，較2010年增加13.55個百分點。隨著農村勞動力人群離村赴城就業定居，農村宅基地及農房被大量閑置甚至廢棄。鶴壁市第三次全國農業普查數據顯示，2016年末，全市99.8%的農戶擁有自建住房。其中，擁有1處住房的22.27萬戶，占84.4%；擁有2處住房的3.82萬戶，占14.5%；擁有3處及以上住房的0.25萬戶，占0.9%。農業農村部門摸排統計全市農村宅基地為31.33萬宗，其中，空閑廢棄宅基地1.59萬宗。截至目前，全市宅基地盤活利用688宗，面積共計12.45 hm2，其中，將有價值的房屋改建圖書館、村史館、養老中心等公共設施共計51宗，面積0.90 hm2；將閑置農房以出租、入股、聯營等方式，發展文化旅游、民宿等共計210宗，面積5.15 hm2；其他利用方式共計327宗，面積6.40 hm2。

二、鶴壁市閑置宅基地及農房盤活利用模式

近年，鶴壁市不斷加強農村宅基地管理工作，印發了《鶴壁市貫徹〈河南省農村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）〉實施方案》，成立了以政府主管領導為組長，農業農村、自然資源、住建、市場監管、應急等部門主要負責同志為成員的領導小組，統籌推進宅基地管理工作，探索形成了“鄉村旅游+”“人居環境+”“基礎設施+”等多種閑置宅基地及農房盤活利用方式。

（一）鄉村旅游+盤活利用

鶴壁市地處太行山東麓向華北平原過渡地帶，被譽為“北方漓江”“詩河”的淇河穿城而過，自然風光優美。同時，鶴壁市是封神榜故事發生地，商朝首都朝歌均位于此，歷史資源深厚。優越的旅游資源為閑置宅基地及農房盤活利用奠定了基礎，通過采取自營、出租、入股、合作等多種方式，發展鄉村旅游產業，實現公司、集體、村民的共贏。淇縣靈山街道辦事處涼水泉村，位于國家4A級景區古靈山景區腹地，通過與河南中旅進行深度合作，由中旅公司對全村房屋進行整體租賃，根據房屋狀況共劃分4個等級，分別按照10～40元/ m2的價格租賃，將租賃的房屋打造成石光院子、花田木屋、懸崖竹屋等民宿品牌，構建吃、住、行、游、購、娛為一體的高端民宿集群，實現了從“深山舊宅”到“詩與遠方”的跨越式發展。通過閑置宅基地及閑置農房整體租賃，村集體經濟實現增收33萬元，戶均實現增收1.1萬元。鶴山區姬家山鄉西頂村位于鶴山區“北斗七星”鄉村旅游示范帶中的玉衡星之位，村莊保留著石路石巷石頭墻，石樓石院石板房，石碾石磨石扇子，石臼石凳石灶臺，石壩石橋石頭坡的原始風貌。通過采取“農戶+村集體經濟組織+企業”的經營模式，建立了“農民所有、村集體經濟組織使用、企業經營、政府監督指導”的四位一體運行機制，將閑置宅基地及農房用于發展民宿業務。目前，已流轉閑置房屋32處，保護修繕20多處破損嚴重的傳統院落，成功打造了石屋民宿、主體民宿和云端民宿3種不同類型民宿客房。

（二）人居環境+盤活利用

鶴壁市緊緊圍繞實施鄉村振興戰略，深入實施“696111”工程，堅持順應村莊發展規律和演變趨勢，將盤活利用與改善人居環境相結合，實現農村環境大改善。截至2022年，全市共實現“一宅變四園”2767處。山城區石林鎮按照重點先行、典型引路、梯次推進、全面覆蓋的原則，運用無人機、三維全景相機等技術對全鎮的閑置宅基地及農房進行摸排，摸清底數、掌握實情。通過建立閑置宅基地及農房利用長效投入機制，開展集中整治等，探索出了實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、壯大集體經濟收入、生態空間山清水秀目標的“美麗小鎮”“石林模式”。全鎮拆除閑置老宅基地、破舊房屋、殘垣斷壁105處，騰退用地7.8 hm2，綠化美化5.53 hm2，獎補39個村，前期資金108余萬元，為發展農村集體經濟注入動力，也改善了農村人居環境。淇縣衛都街道辦事處黑龍莊村堅持“宅權不變、群眾自愿、百姓受益”，按照先整治后提升、先規劃后建設、循序漸進、梯次創建的工作思路，打好“拆、修、留、提”組合拳。建立健全“臺賬推進制、督導考核制、獎懲激勵制”三項制度，抓好建和管兩個關鍵環節，因地制宜推進閑置宅基地及農房利用工作。截至目前，村莊已整合閑置荒廢宅基地56戶、96間，拆除殘垣斷壁2350 m2，建成菜園、花園、游園3個，種植銀杏、竹子等綠植12 200余棵，綠化草坪3500 m2，實現了舊村換新顏的美麗轉變。

（三）基礎設施+盤活利用

鶴壁市堅持以城鄉基礎設施一體化和基本公共服務均等化為發展目標，科學編制鄉村規劃，積極推進基礎設施建設、公共服務完善，促進城鄉融合發展，堅持規劃引領、農民主體、城鄉融合、循序漸進、建管并重的原則，探索出了鄉村建設“鶴壁模式”。鶴壁市城鄉一體化示范區依托濱淇河、市近郊的區位優勢，通過打造“五村一線鄉村振興示范帶”項目，植入鄉味、鄉趣、鄉愁文化靈魂，突出“五村一線，一村一韻”特色，因地制宜打造宜居新鄉村。古城街道辦事處石佛寺村堅持謀思路、定目標、夯基礎、創特色，通過統一將村中村民閑置農房進行租賃改造，村集體返租，打造成為記錄美麗鄉村示范帶建設進程的鄉村振興展館、“愛上拾間花園小館”、圖書館等，不僅為村民提供了一個舒適安靜、讀書看報、品茶畫畫的公益場所，而且豐富了村民的精神文化和業余生活，同時為集體經濟組織增加了收入。古城街道辦事處馮莊村，通過將閑置的房屋改造成建筑面積180 m2，可容納200余人的講理堂，不斷完善村莊設施，用于村中家長學校、評選表彰等文明實踐活動，提升村民的獲得感和幸福感。

三、閑置宅基地及農房利用存在的問題

（一）農民對閑置宅基地及農房利用的積極性不高

根據2022年統計數據，目前鶴壁市常住人口城鎮化比例已達到62.29%，大量農村居民定居城鎮，多數定居城市的農民仍將農村宅基地及農房視為“根”，對土地特別是宅基地有著深厚的感情。同時，隨著城鎮化加快，宅基地、農房等資源的征用對進城農民也是一筆巨大的財富。因此，即便進城定居，他們對宅基地依舊有很強的保護意識。這就導致農村閑置宅基地及農房的利用面臨著集體意愿強，但村民積極性不高的矛盾狀態。

（二）閑置宅基地及農房盤活利用方式受限

雖然在鄉村振興及鄉村建設的大背景下，各地探索了包括發展休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿等多種發展模式，但根據2021年中國農村合作經濟統計年報統計數據，全國閑置宅基地僅占全國宅基地宗數的4.9%，占比較低。受限于農村閑置宅基地及農房占比少、分布不均衡、存在碎片化等情況，在盤活利用閑置宅基地及農房時，不能做到連方成片，只能在零星分布的基礎上進行謀劃，發展模式上受限較多。

（三）閑置宅基地及農房盤活利用區域差異大

根據對鶴壁市閑置宅基地及農房盤活利用的摸底調查，盤活利用情況還受到包括地理區位、經濟發展水平等多種因素的影響。在鶴壁市西部山區，由于受交通不便等多種因素的影響，空閑房屋較多，部分村甚至可以整村規劃利用，盤活利用較多。但在經濟發展水平一般的平原村中，盤活利用情況較少。

（四）閑置宅基地及農房盤活利用規范化有待提升

《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》中提出“城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營的，要嚴格遵守合同法的規定，租賃合同的期限不得超過二十年”。受限于農村多數村民的法律意識淡薄，在合同簽訂過程中，仍存在著合同不規范等問題。如遇到村莊拆遷等涉及利益分配時，合同的法律效應及相關條款等可能存在爭議，在處理時將面臨一系列的問題。

四、對策及建議

在當前和美鄉村建設的大背景下，要想真正盤活利用農村閑置宅基地及農房這個沉睡的資源，實現集體、村民、市場多元共贏的良好局面，鑒于對鶴壁市閑置宅基地及農房利用和問題分析，本文提出以下建議。一是加大宣傳引導力度，積極組織編印政策手冊、明白紙等宣傳資料， 充分利用報紙、廣播電視、網絡、短信、微信等手段， 加大土地管理法律、法規和政策的宣傳力度，形成農村宅基地規范管理的良好氛圍。二是完善退出條件和補償標準，鼓勵有條件的村莊開展有償退出激勵機制，發揮好市場盤活利用的作用，讓農民在閑置宅基地和農房盤活利用中得到真真正正的實惠。三是探索更多符合當地實際的利用模式，特別是經濟發展一般、產業模式不突出的平原村莊，要因地制宜盤活利用好閑置宅基地和農房。四是研究制定農村宅基地租賃合同，出臺合同示范文本，鼓勵和引導農民使用合同示范文本，并指導做好合同備案、公證等工作。

（責任編輯? ?張珍）