金融賦能財政銜接資金產業項目的路徑與方式

顏蕾 符悅笙 莫瑾 楊祖希

摘? ?要：2021我國進入全面建設鄉村振興階段，財政預算專門安排用于支持鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的資金，用于發展農村產業和基礎設施配套建設。在此過程中，金融協同推進作用有所不足，金融服務“三農”仍存在惜貸懼貸現象。本文通過分類選取樣本，實地調研A市13個村集體產業項目及與相關職能部門座談，分析財政銜接資金產業項目效益，從金融如何賦能財政資金的角度，提出培育壯大農村市場主體、建立“政銀保擔”風險補償機制以及建立農村資產確權和流轉平臺的建議。

關鍵詞：鄉村振興；村集體產業；風險補償機制

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.03.008

中圖分類號：F812.8；F323? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2023）03－0071－08

近年來，財政金融協調支持鄉村振興的模式不斷創新，民間資本投向農業農村的資金規模持續增加，領域不斷擴展，但財政保障壓力持續增大，資金使用效率不高，財政撬動金融的作用力度不強、創新不足，民間資本投資效率不高，缺少良好的鄉村振興產業發展環境。本文以A市為視角，實地調查研究全市銜接資金分配結構，聚焦銜接資金中用于產業發展①的資金使用情況、運作模式和實際使用效益，分析銜接資金效益差導致許多村集體經濟發展不起來，存在大量“空殼村”“薄弱村”的原因，結合A市目前信貸資源在第一產業的投入占比僅22%，金融投入三農比例低的現狀，探討研究如何發揮銜接資金的撬動作用，通過調整銜接資金的運用模式，完善和培育市場主體，在市場主體具有更好的承接和使用資金的能力基礎上，建立政銀保擔風險補償資金池機制，引導更多金融資源投入“三農”領域。

一、財政銜接資金產業項目運營基本情況

（一）財政銜接資金分配和使用情況

我國在2020年完成脫貧攻堅任務，實現全面脫貧。中共中央為實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，要求為期5年（2021—2025年）的時間實現銜接過渡。財政部于2021年發文規定中央財政專項扶貧資金更名為中央財政銜接推進鄉村振興補助資金（以下簡稱“銜接資金”）。為落實財政部等六部委關于加強銜接資金使用管理的指導意見精神，2022年H省財政廳等部門出臺《關于加強銜接推進鄉村振興補助資金使用管理的實施意見》，要求銜接資金優先支持聯農帶農富農產業發展，提高銜接資金用于產業發展的比重。2022—2025年，中央、省、市縣三級銜接資金合計用于產業的比重不低于55%，且不低于上年度占比。

2022年，A市共安排銜接資金2.67億①到相關市級部門和17個鎮，共實施190個項目。截至2022年6月末，已開工176個，開工率92.6%，已完工47個，完工率24.7%，資金支出1.4億元，支出進度50.6%。具體分配和使用情況如下。

1.銜接資金分配情況。銜接資金主要用于發展產業和建設基礎設施。其中：發展產業1.48億元，占比54.7%，且主要用于到村產業，到村產業銜接資金占產業發展資金的94.9%；基礎設施建設1.15億元，占比42.2%（見表1）。

2.銜接資金使用情況。金融資源賦能農業產業項目，調研對象為用于到村產業項目的銜接資金，重點聚焦聯農富農產業發展。按照政策要求，產業項目應通過協議、方案等形式，明確土地流轉、就業務工、帶動生產、幫助產銷對接、資產入股、收益分紅等利益聯結機制，帶動村集體經濟發展。

A市銜接資金的扶持方式有三種：一是村集體產業項目，村集體經濟組織將銜接資金投入生產和銷售，自主發展產業。2022年財政銜接資金項目17個，占比36%，金額4007.63萬元，占比31.7%；二是資產租賃合作項目，村集體經濟組織通過招投標、競爭性談判、村民“一事一議”等方式確定合作主體，并結合項目資產規模、幫扶帶動利益聯結機制和市場行情等因素綜合確定資產租金。該類項目28個，占比59.6%，金額8338.05萬元，占比65.9%；三是資產入股合作項目，村資產入股企業合作項目，按照約定周期村集體獲取項目收益分紅。該類項目2個，占比4%，金額300萬元，占比2.3%。

（二）銜接資金產業項目運營情況

1.村集體產業項目。該模式下村集體經濟組織（以下簡稱“村公司”）將銜接資金自主謀劃產業項目、投入生產、自主銷售，盈利所得主要留存未分配利潤或用于村道路基礎設施維修建設、支付外聘技術管理人員費用。據調研樣本項目①，資金投入構成大致為：承包土地（支付村民小組土地租賃費）、支付當地村民務工工資、購買生產資料，三者比重3：4：3。據初步測算②及向村兩委干部了解，大多數項目實際虧損。如A市W生態農業有限公司2020—2022年收到財政資金合計480萬元，扣除承包土地和生產設備費用，物資和人工生產成本約為300萬元，但銷售農產品進賬收入累計154萬元，即僅流動成本和銷售收入相抵為虧損146萬元。

2.資產租賃合作項目。該模式下村公司依托銜接資金承包撂荒地或閑置房屋，建成廠房、種養殖基地或電商平臺等，將形成的固定資產通過招商引資出租，承租方負責具體運營并帶動周邊村民就業，村公司享受承租人支付的固定租金收入（部分項目約定了若干年后按一定漲幅支付租金），或產業項目營收的保底收入。僅從銜接資金投入和項目投產后村集體收入比對，初步統計，6年內收回投入成本項目2個，占比7%；7～10年回本項目2個，占比7%；11～15年項目14個，占比50%；20年（含）以上項目9個，占比32%。

3.資產入股合作項目。截至調研日（2022年7月末），該類項目均未開工，資金等項目現象明顯，據了解主要是土地未解決，前期項目謀劃儲備質量不高，要素保障不到位。

二、財政銜接資金產業項目運營中存在的問題

（一）村集體產業項目收入單一化，政企不分制約集體經濟可持續發展

從整體經濟社會效益看，村集體產業項目運營模式能夠盤活撂荒地和閑置房屋等資產，有利于增加農民收入，提高鄉村治理水平。然而隨著市場化進程加快，該類型產業項目仍面臨很多現實問題。一是村集體產業項目經濟收入單一化、產業低端化。除少部分村集體有一定產業基礎外，許多村集體項目缺乏穩定的訂單銷售渠道，受上下游市場價格影響大，而自身溢價能力有限，導致利潤空間易受擠壓，從村集體經濟近2～3年的周期觀察，權責發生制測算的投入產出比低，年利潤薄。二是“政企不分”問題依然突出，村公司主要經營管理人員均為村兩委干部和鄉村振興工作人員，脫貧攻堅和疫情防控任務艱巨，既承擔行政工作又負責集體經濟經營管理，缺少營商的專業能力，和壯大村集體經濟的工作精力。加之村兩委干部僅有2500元/月的財政補貼，且村集體產業項目收益未建立與村兩委和振興工作隊干部的利益聯結機制，可持續發展動力弱化。三是難以形成鄉村產業的規模化、專業化發展。村公司作為產業主體，由于集體經濟利潤和村干部無利益聯結機制，后者保有“有多少錢辦多大事”的思想，缺少擴大生產的融資需求，難以推動鄉村產業向組織化、規模化和專業化發展。

（二）資產租賃合作項目較好地提高村集體資產經營效益，但銜接資金保值增值實現周期較長

“村集體+公司（致富能人）+農戶”的資產租賃合作項目模式，有效解決村集體自身技術、人員和市場短板問題。銜接資金投入形成的固定資產，可為鄉鎮發展積累厚實家底。合作企業具有信貸資質，可利用自有資金和信貸資源做大做強農村生產經營。但該模式下就項目本身的利潤分配方式，八成以上的項目收到的分紅需11年以上才能匹配銜接資金投入成本，當前較長的項目合作時間增加了村集體獲得收益分紅的不確定性，不利于銜接資金實現保值增值。如A市P鎮，全鎮9個村委會統籌1130萬元銜接資金，建設檳榔初加工廠房和購買機械器具，以每年200萬元價格租賃給企業，盡管6年可以回本，但該行業目前國內部分地區屬于限制產業，一旦國家政策變化，檳榔加工行業受到影響，銜接資金回本將是一個問題。

（三）資產入股合作項目本質上屬于資金借貸，帶農富農作用不明顯

該模式主要做法是村委會牽頭產業項目實施主體簽署協議，將銜接資金交由主體使用，并約定3～10年合作期，期間主體按5%～10%年化收益率定期向村委會分紅，期滿一次性返還原始投入資金。由于約定固定期限、收益率和到期返還本金，本質上講此種合作模式屬于資金借貸，所謂“分紅”實質是資金利息。除了前述該類型項目至調研日因部分因素未開工外，還有如下弊端：一是行政主導項目選擇，銜接資金投入項目實施主體后資金使用不受村集體管控，資金風險隱患大；二是項目雖提供就業崗位，但多數為臨時務工，項目投入資金僅獲取收益分紅，未發揮資金變資產、帶農富農發展產業的作用。如A市W鎮J村委會2020年投入80萬元與企業合作養殖和牛，企業承諾每年分紅8萬元，但至調研日，不僅未能取得分紅，合作公司資金鏈出現問題，需通過法律訴訟手段拿回本金。

三、金融支持財政銜接資金產業項目的必要性

（一）村集體產業發展資金來源全為財政銜接資金存在一定的弊端

一是過度追求保本。村集體產業發展資金來源若全為財政銜接資金，為避免出現投資失敗，造成國有資產流失，村集體負責人往往求穩，偏好選擇保本的項目進行投資，政治意義大于經濟意義。二是造成財政吃緊。近年來，經濟下行疊加疫情影響，國家施行寬松的財政政策，村集體產業發展資金來源若全為財政銜接資金，勢必增加國庫壓力。三是財政投入效益不高。綜合前兩點弊端，財政資金機會成本無形加大，政府投入較多財政資源卻未能取得預期效益。

（二）當前金融投入鄉村振興領域并不充分，“三農”領域“融資難”和金融機構“難投入”并存

一方面，抵押擔保手續不健全，農業經營主體融資難。由于農業抵質押物品種和有效性不足，尚未建立抵押物價值評估和確權流轉登記平臺，目前土地承包經營權和集體經營性建設用地用權等僅能作為一種增信方式，對貸款風險補充作用不明顯。截至2022年6月末，A市農業抵質押貸款余額2.86億元（見表3），有抵押擔保的涉農貸款規模很小。此外，A市當前融資擔保體系建設較為落后，目前A市僅有2家融資擔保公司，1家為當地注冊的中小企業融資擔保公司，1家為分支機構。2020年、2021年和2022年6月末，有擔保的農業貸款余額分別為1.38億元、1.21億元和1.29億元，占全部農業貸款的比重最高為2020年末的20%，擔保業務整體萎靡，也是農業經營主體“融資難”的主要原因。另一方面，由于財政資金的大量投入，造成鄉村振興產業“不缺資金、等靠項目”，以致于金融資源“難投入”。據統計，2020年、2021年和2022年上半年，A市農業貸款余額分別為6.89億元、6.95億元和6.88億元，增速分別為20.6%、0.9%、-5.6%，占各項貸款比重分別為3.6%、3.4%、3.2%，增速及占比均呈下降趨勢。保險方面同樣存在供需雙側難點，農業保險政策性險種有承保數量限制，而商業險的高額保費成本使得農業經營主體在頭年購買保險如果當年未發生災害，次年則不愿意續保。

（三）資產入股合作項目實屬“變相借貸”，資金貸后風險隱患大

財政銜接資金產業項目運營方式為資產入股合作的項目，由于約定固定的期限、收益率和到期回收金額，名義上是項目合作，本質上同資金借貸。在該模式下，銜接資金投入項目實施主體后資金使用不受村集體管控，資金風險隱患較大；也未能發揮資金變資產、帶農富農發展產業的作用；且資金到期收回后經常閑置，難以及時重新投入使用。何不如直接通過金融借貸形式支持鄉村振興項目實施主體，通過銀行對資金進行管控，降低資金風險。

四、金融賦能銜接資金產業項目的方案設計和可操作性評估

按照“政府主導、市場運作、風險共擔”的原則，構建一套融入政府、銀行、保險公司、擔保公司的“政銀保擔”金融賦能銜接資金產業的風險補償機制，促進各方風險共擔、利益共享。

（一）機制設計

政府搭臺協調各方，設立銜接資金項目“政銀保擔”資金池，包括保險保費補貼及“政銀保擔”風險補償基金兩部分。保險公司為產業項目的涉農公司或政府性農業投資平臺公司提供適合鄉村振興產業發展的完全成本保險，保險主要是保障因客觀因素造成損失的農產品投入成本得到賠付，確保農業生產資金鏈不斷，損失后經營主體能快速恢復再生產。保險的參與促進后續信貸和擔保資金的敢貸、愿貸和能貸。此環節政府保費補貼60%（按照《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》，中央、省級和市級共同補貼），投保公司自付40%。資金池除了上述保險保費補貼外，同時設“政銀擔”風險補償基金，銀行向銜接資金主導的農業產業項目放大補償資金的10倍（以內）發放貸款。擔保為該類項目協同增信，解決農業經營主體無抵押物難以申請貸款的難題，此外可從增強重點支持對象還款責任和違約成本的角度綜合設置反擔保措施，不以實物抵押為必要條件。此環節如果貸款發生損失，風險補償資金、擔保公司、銀行按照2：2：6比例承擔貸款損失。

（二）資金及相關方利益實現測算

根據A市近兩年銜接資金分配情況，每年安排的產業發展類銜接資金約1.5億元，加上其他各類鄉村振興資金，A市發展鄉村振興產業需求約為2億元。如果2億元全部以信貸資金滿足，按照銀行信貸基本條件為公司自有資金，信貸資金為3：7匡算，2億元信貸資金支持產業的投入成本為2.85億元。保額按保障投入成本估算，參照國內農業保費約為保額的2%～12%，取10%保費計算的完全成本保費為2850萬元，政府補貼60%，則需安排1710萬元（包含中央、省級、市級）用于補貼保險費用。在財政補貼保費基礎上，設立2000萬元“政銀擔”風險補償基金，按照涉農貸款不良率容忍度5%測算，2億元信貸資金不良貸款額1000萬元。按照2：2：6的分擔比例，政府承擔200萬元損失補償。

（三）金融賦能財政的創新模式實現多方共贏

政府合計出資設立3710萬元資金池，即可替代2億元銜接資金產業發展項目的資金需求。具體各方共贏體現在：一是政府實現“花小錢辦大事”的目標。綜上所述，政府僅付出1710萬元保險補貼費用，出資設立2000萬元風險補償資金，實際保費補貼和風險代償為1910萬元，即可引入2億信貸資金支持近3億元規模的鄉村振興產業，有力促進村集體產業市場化、規模化發展，實現“花小錢辦大事”目標。二是村委會發揮自身優勢，鞏固村集體產業發展的聯農帶農長效機制。村委會發揮統一集中當地閑置土地、房屋的作用，歸集土地資源出租給合作公司或村投平臺公司，解決政企不分掣肘的技術、市場、品牌難題。三是產業項目主體獲取穩定資源和低成本資金。由于土地、閑置農村資源問題由村委會負責收歸，產業項目主體可直接承租土地大規模發展生產，又由于有保險和政府的風險補償，產業項目貸款利率將明顯下降，同時也將獲得較低的擔保費率，總體資金成本可控。四是銀行拓展“三農”信貸服務空間，貸款投放壓力小。該模式下的產業項目已經承保，銀行貸款供給意愿明顯增加，加之風險補償機制下，發放2億元產業發展貸款按照5%利率計算的貸款利息1000萬元，銀行承擔的可能損失600萬元①，總體收益可觀。五是擔保公司有利可圖。按照1%擔保費率計算，2億元貸款擔保可獲200萬元擔保費用，承擔的代償損失為200萬元。考慮到貸款損失為按最大風險估算，總體而言擔保公司有利可圖。

五、金融賦能銜接資金產業項目的配套建議

（一）培育壯大農村市場主體，引導鄉村振興主體具備承接金融資源及政策的能力

一是減少村集體產業項目。除了當前眾多村集體產業項目小而散，技術、營銷、人才等關鍵要素存在短板，項目收益不佳等因素外，村委會作為市場主體尚存制度限制，村公司也不具備信貸融資條件。二是鼓勵村集體公司以“資產租賃”形式合作。除前述效益分析的好處外，該形式仍需注意兩點，首先合作企業需向村公司交納保證金，用于彌補合作企業中止合作造成的損失；其次確定一套利益分配機制，將一定比例的集體經濟收入，對為發展壯大村集體經濟做出突出貢獻的村干部進行合法合規、合情合理獎勵，提振村集體經濟發展活力。三是探索建立村投公司發展壯大村集體經濟。政府在市級層面成立村集體經濟發展投資公司（以下簡稱“村投公司”），通過整合農村集體資源、注入財政資金、打造專業團隊、開展市場運作等多種手段，建立一個專業化涉農投資平臺。各村公司以銜接資金整合所在村閑置資產資源，各鎮整合本鎮所有村公司，成立村集體資產運營公司，村集體資產運營公司以整合后的資產資源入股村投公司，村集體按照資產資源入股比重參與收益分紅，并根據村集體與村投公司開展項目合作情況參與項目分紅。由于緊扣“資源變資產、資產變股權、股權變股金、資金變項目、項目變收益”的目標，村投公司能夠聚集生產要素、突顯平臺功能、培育鄉村產業、帶動農民增收，從而破解農村集體經濟發展后勁不足、資源配置單打獨斗、產業格局小亂散弱等現實問題。市場化運營的村投公司，可與金融機構合作，打通“資源—資產—資本—資金”通道。

（二）建立農村資產確權和流轉平臺，完善金融支持鄉村振興的配套建設

A市2015—2018年參與全國農村承包土地（指耕地）經營權和農民住房財產權（統稱“兩權”）抵押貸款試點工作，在盤活農村“沉睡資本”方面取得一定成效，但堵點難點還是在于“抵押物處置難度大”，建議由政府部門牽頭建立完善農村資產價值評估、交易流轉、處置變現等公開市場、交易平臺和相關配套機制，建立土地經營權、宅基地、農機、農產品、農資等資產公開透明、交易活躍、規范順暢的流轉市場，加快推進農村產權確權辦證，完善農村產權交易管理服務平臺，增強資產的流動性，解決農村貸款缺乏抵質押物導致貸款需求小的難題，全面提升金融支持鄉村振興的服務水平。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

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