OECD參與全球終身學習治理：時代軌跡、行動路徑與現實影響

劉海燕

摘要：在經濟全球化和科學技術快速發展的交疊影響下，終身學習成為一種迎接挑戰的全球共識和有力舉措。OECD作為全球治理的重要參與者在終身學習領域的地位日益凸顯。特別是在20世紀90年代，OECD提出“全民終身學習”的概念，使其終身學習治理身份從“邊緣”邁向“中心”。縱觀OECD參與全球終身學習治理的時代軌跡，其經歷了萌芽期、建立期、發展期和完善期，且在不同的歷史時期呈現出不同的制度取向以及獨特的行動路徑。具體而言，其通過認知式治理、數字式治理、規范式治理等路徑參與全球終身學習治理，并在理論、實踐與模式層面對世界終身學習的發展發揮了重要作用。OECD參與全球終身學習治理不僅推動了國際終身學習理論的發展，而且為國際終身學習實踐提供了可資借鑒的框架，還對成員國和其他國家終身學習的政策制定和發展方向產生了深遠影響。然而，OECD參與全球終身學習治理仍然面臨政策制定注重短期利益、過于推崇專業技術與數據結果、缺乏系統連續的評估分析等弊端，因此，應理性考量OECD教育指標的適宜性，依據自身實際制定“在地化”的終身學習政策，探索適合本國國情的終身學習推進路徑。

關鍵詞：終身學習；終身學習治理；治理范式；終身學習政策；OECD

中圖分類號：G72? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2023）03-0084-09? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2023.03.010

基金項目：2022年度教育部人文社會科學重點研究基地華東師范大學基礎教育改革與發展研究所重大項目“中國基礎教育邁向高質量歷史變革中‘典型經驗的傳承與發展研究”（22JJD880020）。

作者簡介：劉海燕，博士研究生，華東師范大學教育學部教育學系（上海 200062）。

隨著全球經濟發展與科學技術的迭代，階段性的學校教育所賦予的有限知識與技能已難以使全球公民應對知識更新與時代變遷的挑戰。唯有持續更新觀念、獲取技能與緊追前沿，才能不斷適應日趨多元與充滿挑戰的社會。在此背景下，構建終身學習服務體系和學習型社會已成為當今國際組織的一貫做法以及主權國家的發展戰略（Li，2013）。與此同時，全球化的興起也對世界各國教育系統追求高質量發展提供了新的契機。為了構建更具韌性與包容性的教育系統，終身學習逐漸融入全球治理的多維框架，成為主權國家與國際組織的重要治理議程。在終身學習的全球治理中，國際組織作為超國家層面制定全球各種教育政策的核心機構，通過持續開展教育工作、引入治理工具、創新政策議程和提供專業數據等，逐步構建起連貫而有效的終身學習政策路線與制度體系。經濟合作與發展組織（簡稱“經合組織”，即OECD）作為非常重要的國際組織，雖然其成立之初是為了促進各成員國增長經濟、保障就業和穩定金融（OECD，1973，p.24），但隨著其事業范圍的持續擴展，教育也逐漸成為其關注的領域。OECD幫助成員國制定教育政策并解決教育實踐中的重大問題，因此也被稱為“工業化國家教育政策的幕后操縱者”（Rinne et al.，2004）和“世界教育發展的智囊團和非學術性大學”（李薇，2015，p.12）。終身學習亦是OECD關注的重要議題之一。在教育全球化背景下，OECD具體是如何參與全球終身學習治理，其演進歷程如何以及產生了何種影響，這些問題仍有待厘清。為此，本研究將重點探討OECD參與全球終身學習治理的演進歷程、行動路徑和現實影響，以期為推進我國終身學習治理的研究和實踐提供鏡鑒。

一、OECD參與全球終身學習治理的時代軌跡

隨著教育全球化的加速推進，多元主體共同參與教育治理已成為一種趨勢。OECD參與全球終身學習治理的重心隨著時代的變遷而不斷轉移，體現為從重點關注終身學習與經濟的關系、終身學習理念的生成、終身學習專門機構的創建到全面關注終身學習多元化發展的轉變歷程。

1.萌芽期（1961—1968年）：教育治理中終身學習思想的萌生

OECD成立的最初目標是保持金融穩定，同時提高成員國的經濟發展水平，以使他們的生活水平不斷提高，從而為世界經濟發展做出貢獻。直到人力資本理論提出之后，OECD逐步認識到教育對經濟發展的重要作用，才開始關注教育事務。1960年，OECD成立了專門的教育經濟學研究小組，共同探討教育與經濟發展的理論與實踐問題。OECD認為人力資本有利于提高個人與社會經濟發展所需的知識、技能、觀念及其他素養品質（OECD，1998）。人力資本的積攢主要靠知識和技能的掌握，而知識與技能的掌握則主要依靠人不斷接受教育來實現，由此證明了教育是人力資本的最優投資。在此基礎上，OECD開始關注教育與經濟增長的關系，并通過組織系列多邊會議對教育與經濟發展的關系進行理論與實踐層面的討論。

OECD于1968年成立了第一個有關教育事務的中心機構——教育研究與創新中心（Center of Education Research and Innovation，CERI），其任務是“確定教育體系中研究與實踐的主要障礙，并組織成員國開展研究和試驗，以發現和消除這些障礙”（OECD，1972）。同時，OECD“通過磋商和合作，更有效地利用各成員國的能力和潛力，從而實現經濟加速增長，改善成員國人民的生活水平與福利水平”（Papadopoulos，1994）。在此基礎上，OECD亦開始與各級教育評估組織共同對各級各類學校教育以及成人教育進行階段性評估，這意味著OECD開始關注人生命歷程每個階段的教育。這種場所不受限定、允許學生無邊界參加學校學習的實踐已蘊含了終身學習的思想。薩姆·塞拉斯（Sam Sellar）等人對此評論說，“OECD在教育領域發揮的作用日益增強，各種教育報告及國際評估項目的持續發布，以及OECD在全球終身學習領域的影響力與日俱增，這與其教育政策的‘經濟化以及經濟政策的‘教育化密切相關”（Sellar et al.，2014）。盡管如此，但該時期OECD仍未將終身學習列為獨立領域與專門事務，因而可以視為OECD參與終身學習治理的萌芽期。

2.建立期（1969—2001年）：終身學習理念的日臻形成

隨著教育在政治、經濟、文化等方面發揮的作用日漸凸顯，尤其是伴隨全球化進程的加速和世界人口結構發生的變化，OECD開始意識到終身學習的重要性，并將終身學習納入其專門的教育研究領域。1969年，瑞典教育部長奧洛夫·帕爾姆（Olof Palme）在OECD教育部長會議上提出了“回歸教育”（Recurrent Education）的概念。其以“確保工作和生活的良好互動”為目標，通過對后學校教育階段及成人教育的闡述進一步詮釋了終身學習的重要性。與此同時，OECD還強調促進終身學習的人文價值，包括教育機會均等、提高獨立學習的能力與擴大人的精神財富。1972至1977年間，CERI開展了一項全球化的可持續教育研究，旨在描述與可持續教育相關的教育法規，并預測其未來的發展。1973年OECD發布了《回歸教育：終身學習的一項策略》（Recurrent Education：A Strategy for Lifelong Learning），指出回歸教育必須面對兩個主要問題：后義務教育的擴大化、學校與工作中所提倡的價值觀與知識之間的差距。可見，回歸教育本身蘊含了對終身學習理念的闡釋。

1990年，OECD教育部長會議確定了OECD的總體發展框架，將“終身學習戰略”列為其五大議程之一，并于1992年將其作為中期發展計劃的優先事項（李薇，2015，p.23）。到20世紀90年代，全球范圍內的終身學習浪潮在全球化和知識經濟的影響下重新興起。作為引領這股思潮的先驅，OECD于1996年召開部長級會議，提出終身學習的重要性，并宣布21世紀全球圖景下的終身學習對于每位公民都至關重要，人人享有終身學習渠道與機會的時代已經來臨。同時，該會議還發布了《全民終身學習》（Lifelong Learning for All）報告，提出“全民終身學習”改革框架，并從基礎教育、職業教育與高等教育諸方面構建了全民終身學習服務體系。概言之，OECD通過倡導終身學習理念，參與到全球終身學習治理框架中，同時提倡終身學習兼顧工具價值和人文價值的雙重取向。在這一階段，OECD開始倡導終身學習的理念，并將其與“教育參與”予以區分，同時與聯合國教科文組織共同積極倡導和推動終身學習理念，為世界各國教育改革及教育政策制定提供了最新的知識、理念和策略。

3.發展期（2002—2012年）：創建職能部門參與終身學習治理

終身學習的有效推進須借助系統的組織機構，秉持“學校化”和“后學校化”的良性互動，這就離不開相關組織的共同協作。為此，OECD通過創建專門的職能部門來參與終身學習治理，不再僅僅局限于理念層面的倡議，而是從實踐層面給予指導和推進，從而有效推動終身學習的發展。OECD開展的教育活動涵蓋了終身學習的所有領域，包括基礎教育、中等教育、高等教育、弱勢群體教育、成人教育、繼續教育等，這為OECD參與全球終身學習治理提供了初步的組織基礎。

2002年，OECD設立了獨立的教育司（Directorate for Education），其工作覆蓋了教育的各個階段，從幼兒的護理教育到成人的培訓教育皆囊括在內，重點關注入學、資助、質量與學習結果平等問題（OECD，2003）。2006年，OECD教育司將“協助成員國和合作伙伴推進全民終身學習的有效開展，為個體的成長、社會的進步、經濟的持續增長貢獻力量”作為組織宗旨，將“促進成員國終身學習，改善教育與經濟和社會的聯系”作為部門戰略發展的首要目標（OECD，2006）。2012年，OECD將教育司更名為“教育與技能司”（Directorate for Education and Skills），突出了技能在教育工作中的重要地位。教育與技能司不僅與聯合國教科文組織、世界銀行、聯合國兒童基金會、歐洲培訓基金會以及主要的非政府組織、社會企業和私營部門等開展合作，還與歐洲委員會合作開展終身學習項目研究，強調全民學習時代終身學習能力和素養的重要性，并通過測評方式對不同國家全民終身學習能力和素養的表現進行評估。這些評估結果有助于各成員國完善其教育政策體系。總之，專門教育司的組建進一步確立了OECD在終身學習領域的地位，有效發揮了其在全球終身學習治理中的作用。

4.完善期（2013年至今）：完善終身學習的治理模式

2013年，OECD舉辦了以“通過教育培養技能和就業能力”為主題的全球教育部長會議，并提出終身學習的統一目標是“提高教育系統的質量、公平、效率和效果”（OECD，2013）。這表明OECD已開始突破單一層面參與終身學習治理的局限，而在不斷探索一個全方位、多元化、立體多維的治理模式，以此來加強對全球終身學習的治理力度。

2019年以來的新冠疫情對全球勞動力市場造成重大沖擊，引發了失業以及工作崗位大幅度減少的公共危機。有證據表明，截至2020年5月，多數OECD成員國的在線職位空缺數量比年初下降了40%以上（OECD，2021，p.17）。從長期來看，流行病對就業形勢以及現有教育結構均會產生重要影響，而且數字化挑戰和人口老齡化危機也將重塑全球教育系統的結構以及未來職業需求的基本特征。為此，OECD積極邀請各成員國參與其日常工作討論和定期的調查，逐步建立起全球終身學習統計數據庫。具體而言，主要體現在如下四個方面：其一，加強信息處理能力，讓學生建立牢固的基礎技能，使其能適應不斷變化的環境。其二，制定戰略項目，通過持續監控使其規模化，以及通過創新課程、方法、評估文化來促進學習者學習。其三，開發信息系統，幫助監測不同方案的有效性，定期評估方案和倡議的有效性，并利用評估結果更新和完善終身學習框架。其四，建立標準、多元的驗證和認證程序，評估和認可不同形式的學習，以使學習者所獲得的技能更為顯性化和可遷移（OECD，2021，p.22）。另外，OECD還通過與各成員國信息處理系統的連通來參與終身學習治理，如動員、策劃和共享世界上最具創新性的遠程學習方案，與非營利機構合作對全球問題進行調查，提供有效的遠程教育工具，使全球公民通過終身學習服務體系不斷更新技能，以適應當前數字化變革帶來的挑戰。

二、OECD參與全球終身學習治理的行動路徑

隨著OECD涉足教育事業的步伐逐漸加快，其在教育領域扮演的角色也在發生轉變，如從國際論壇發起者、國際教育調查當局向全球權威當局轉變（Meyer，2014）。馬克斯·韋伯 （Max Weber）指出，任何組織要想達到自己的目標，必須以某種形式的權力作為根柢（蘇忠林，2013）。OECD要參與全球終身學習治理，也必定要有支撐其實現目標的權力。邁克爾·巴尼特（Michael Barnett）等學者指出，全球治理體系中主要包括強制性權力、制度性權力、結構性權力和生產性權力四種權力類型（Barnett et al.，2005）。OECD參與全球終身學習治理主要是通過生產性權力來實現的，即通過制定一套適宜的、精確的、有積極影響的終身學習知識體系，利用其話語優勢和制度建設優勢，引導其他行為主體獲取符合其價值判斷的規范性標準，從而達成話語控制式的“軟治理”（丁瑞常，2019）。具體而言，OECD一方面通過倡導終身學習理念、制定行動策略來為決策者提供可信賴的證據，另一方面通過大數據監測以及建立對終身學習政策合法性的監控，來實現全球終身學習治理。整體上，OECD參與全球終身學習治理首先強調在理念上推廣，其次在實踐中實施，最后是保障理論與實踐的互恰。具體而言，OECD參與全球終身學習治理主要采取認知式治理、數字式治理、規范式治理三條路徑。

1.認知式治理：倡導終身學習理念

繼建構主義國際關系學說之后，認知式治理日益興盛起來。它具體通過以下三個方面幫助人們達成一致觀念：一是基于當前所處環境來形塑人們對終身學習的認知。在全球化的裹挾下，技術的飛速發展、人口結構的快速變化以及流行病的突發沖擊，使得終身學習作為一項全民性的學習策略日益成為重要的學習理念之一。面對廣泛的國際挑戰，OECD開始關注終身學習的重要性，提出了“回歸教育”的理念，該理念強調教育在個人整個生命周期中會重復出現且持續發揮作用（OECD，1973，p.24）。這一理念初步將對“個人受教育權和自我發展”（即終身教育）的討論轉移到了“個人職業（和經濟）進步所需的技能”（即終身學習）上（Centeno，2011）。這不僅標志著OECD從注重終身教育向重視終身學習的轉變，而且意味著終身學習與社會進步、個體發展、國家凝聚緊密聯系，并且以促進社會的和諧發展、鼓勵個體積極參與為目標（OECD，1996，p.15）。在20世紀70年代中后期世界經濟危機的大背景下，OECD繼續通過回歸教育以促進各成員國開發人力資源和實現經濟復蘇。到20世紀90年代，在全球化浪潮和知識經濟的影響下，終身學習的理念進一步在全球擴散。

二是基于理念的倡導來幫助人們獲得對終身學習的認知。作為推進全球終身學習的引領者，OECD于1996年發布《全民終身學習》報告，正式提出“全民終身學習”的理念，指出終身學習是一種終身的、全方位的學習，涵蓋了一個人“從搖籃到墳墓”的過程，囊括了各式各樣的正規教育、非正規學習、非正式學習在內的所有學習形式與活動（OECD，1996，p.21）。這表明OECD對終身學習的推展從強調教育到強調學習，從重視成人到重視人人，從關心義務教育階段后的教育到關心各階段教育的轉變。由此可見，OECD所倡導的終身學習內涵的豐富性與目的的多樣性，進一步促進了全民對終身學習理念的認同。

三是基于判斷標準來強化人們對終身學習的認知。OECD倡導的終身學習理念具有以下四個基本特征：第一，學習的全過程性，即每個個體在整個生命歷程中可以進行持續不斷的學習；第二，全民性，即每個個體在整個生命歷程中能平等獲得學習的機會；第三，主動性，即強調個體以主動的自主學習代替被動的接受式教育；第四，場所的無邊界，即學習不僅僅發生在正規的學校教育中，生活中的任何場所都可以學習。上述四個基本特征可以視為終身學習的判斷標準，有助于人們對終身學習達成理念共識。

2.數字式治理：研發大規模評估項目

OECD創建了集生成、收集、管理、比較和分析數據于一體的全球性教育監測與評估系統，通過研發、管理與實施全球大規模教育評估項目來參與全球終身學習治理。自1992年以來，OECD每年均會利用大規模的評估數據，按期發布《教育概覽：經合組織的指標》（Education at a Glance：OECD Indicators），為學術界和媒體等提供重要的教育數據指標。更為重要的是，OECD通過與成員國政府部門、第三方監督機構進行互相檢查和同行評審，對個別國家的決策執行表現進行監控，共同研發大規模的評估項目，生產與發布有關終身學習的國際教育指標，由此來參與全球終身學習治理。

OECD開展的有關終身學習的大規模測評項目主要有三個。一是國際成人掃盲調查項目（International Adult Literacy Survey，IALS）。此項目為OECD研發的第一個大規模測評項目，實施時間為1994—1998年，項目通過對22個國家16～65歲成人的識字情況進行評估，旨在測試成人繼續學習和終身學習的效率，為其制定終身學習大規模測評框架提供思路，同時也為后期有效開展其他終身學習大規模測評項目提供了寶貴經驗。二是國際學生評估項目（Programme for International Student Assessment，PISA）。該項目通過測評15歲學生在義務教育學習結束后所掌握知識和技能的實際情況，以便為他們從事職業和應對生活提供重要信息和指導。PISA項目不僅能診斷學生對當下知識的掌握程度，而且可以評估學生處理現實問題的能力以及為未來學習做準備的能力，這有助于為他們未來的終身學習打下良好基礎。同時，OECD在開展PISA項目時注重與權威出版機構的合作，一方面可以保證面向全球數據報告的可靠性，讓治理更具有效性，另一方面可以幫助各成員國根據可信數據報告和相關標準與規則開展教育改革（Meyer et al.，2013）。此外，OECD也與歐盟共同開展PISA測試，并向歐盟成員國反饋測試結果以為其教育變革提供支持。三是國際成人能力評估項目（Programme for the International Assessment of Adult Competencies，PIAAC）。該項目通過測評15～64歲成人所掌握的基礎技能水平，如讀寫能力、計算能力和復雜環境下解決問題的能力，以期從更廣泛的背景考察成人的工作能力及一些軟技能，如交流能力、實踐能力以及對社會經濟結果產生影響的能力等（OECD，2015）。2013年，OECD與歐盟聯合出版了《2013技能展望——成人技能首次調查結果》（OECD Skills Outlook 2013：First Results from the Survey of Adult Skills），雙方還在技能戰略、創業機構、學校系統效率等領域展開合作，并對成人特別是學歷較低的成人所擁有的應對工作和生活的能力進行測評，以此為OECD和歐盟制定成人教育和終身學習政策提供證據和數據。

總體而言，OECD通過與各成員國、歐盟等國際組織以及出版機構共同開展大規模的終身學習評估項目，為各國的終身學習評估和監測提供了可信的數據支持，同時也能甄選出終身學習的“國際模范”，便于不同國家在比較和借鑒的基礎上相互學習。

3.規范式治理：建立有效的保障體系

相較于認知式治理主要是通過價值規范來引導各國的終身學習政策，規范式治理則更強調保障各國終身學習的實施。盡管OECD的教育指標有助于成員國發現政策問題并為其提供指引，但仍不足以為政策框架的設計提供可靠的憑證（Valiente，2014）。如果說OECD的教育指標指向的是“誰的表現好壞”的概念，那么保障性機制則重在向人們傳遞“如何能夠表現好”的理念。OECD主要通過資格保障機制、經費保障機制、人力保障機制來參與全球終身學習的治理。

首先，終身學習體系突破了學校作為教育機構的視野局限，將教育延伸至“后學校化”社會的各個領域，因而只有對學習者的先前學習成果做出有效評價，才能有針對性地進行后續的培訓和學習。在此意義上，OECD通過構建國家資歷體系來保障其政策落實。在全民終身學習的框架下，該資歷體系涵蓋了對各種形式的學習成果進行認證的全部方面（OECD，2007），致力于對個人通過之前學習獲得的知識、技能和更廣泛的能力進行積極評估后為其提供一種資格認證。2001—2005年間，OECD教育委員會啟動了一項“國家資歷框架與終身學習”的研究項目，為成員國構建促進全民終身學習的資歷體系提供了參考途徑。2007年，OECD又發布了《資歷體系：通向終身學習的橋梁》（Qualifications Systems：Bridges to Lifelong Learning）報告，不僅為成員國構建相應的終身學習資歷體系提供了路徑，而且也有助于保障終身學習推進的靈活性與有效性。

其次，終身學習是一項涵蓋各階段和各級教育的系統工程，因而必須要有強有力的財政支持才能保障其政策實施。僅憑政府投資顯然不能滿足終身學習的需求，這就需要創新投資方式，以保障經費來源的多元化（OECD，1996，p.224）。OECD將“可負擔”的投資作為推動終身學習實施的重要保障措施。1997—1998年間，OECD針對奧地利、捷克、芬蘭、匈牙利、意大利、日本、韓國、荷蘭、挪威、瑞典、丹麥等11個成員國開展了一項“投資終身學習的替代方法”（Alternative Approaches to Financing Lifelong Learning）的調查，結果指出，“鑒于政府提供公共資金具有限定性，終身學習必須采取多元化的策略來引進資金，不僅僅要吸收公共資金，還要鼓勵私人投資”（OECD，1999）。基于此，OECD采用公私合作模式來保障經費的多渠道供給，例如要求政府“增加終身學習的總投資、分擔終身學習的投資成本、開發新的融資機制、開發新的融資工具、采取‘集體政府的方式進行終身學習融資”（OECD，2004）；又如通過舉辦國際會議及開展論壇讓公共政策制定者、雇主和工會對終身學習的投資問題進行研討，并鼓勵他們對終身學習進行融資。此外，OECD還與國際金融教育網絡、世界銀行、全球普惠金融合作伙伴建立合作關系，通過學習借鑒他們的優勢和寶貴經驗來提升其金融方面的知識與技能（The White House Office of the Press Secretary，2012），以便更好地保障終身學習經費的有效使用。

最后，在推進終身學習的過程中，人力資源的保障也尤為重要。OECD特別重視教師在終身學習中的責任，在其發布的《全民終身學習》報告中就指出：“在終身學習框架下，教師的作用和責任需要凸顯，這就要求教師提升其專業水平，同時通過制定新的教師政策進行統籌規劃”（OECD，1996，p.205）。為此，OECD首先通過啟動“面向未來的學校教育”項目來提升教師的專業化水平。其次，OECD通過發布《教師很重要：吸引、發展和留住有效教師》（Teachers Matter：Attracting，Developing and Retaining Effective Teachers）的報告進一步強化了制定教師政策的重要性。該報告提出兩種有關教師的政策，一是將教師職業視為一個整體，通過提高他們的社會地位，改善其工作環境，以促進其整體水平的提高；二是針對特定的教師，通過吸引他們積極主動加入終身學習的行列以夯實教師的隊伍（OECD，2005）。這些政策具體包括發展教師的知識與技能政策、教師的選擇和聘用政策等，有助于完善教師的知識庫，形成專業化的學習型團體。OECD還通過分析教師壓力并采用適宜方式來提高教師對工作的滿意度。例如，2020年11月，OECD發布了《給予教師發言權：疫情危機中教師面臨的工作壓力挑戰》（Give Teachers a Say：Facing the Challenge of TeachersWork-Related Stress in the COVID-19 Crisis）報告，通過分析疫情對教師的影響，提出了國家應如何提高教師滿意度的策略（OECD，2020），這些策略有助于更好地保障教師隊伍的建設。

三、OECD參與全球終身學習的現實影響

在推動全球終身學習有效實施的過程中，國際組織參與全球終身學習治理已成為一種重要趨勢。OECD作為參與全球終身學習治理的重要國際組織，為各個國家提供了實踐框架與范式，有效推動了終身學習理念在全球的傳播。此外，OECD參與全球終身學習治理的路徑，也對其他國際組織（如世界銀行、歐盟等）制定和推進終身學習政策與實踐產生了重要影響（Milana，2012）。

1.促進國際終身學習理論的發展

OECD參與全球終身學習治理對促進國際終身學習理論的形成具有重要影響，使終身學習理念不斷趨于多元化。首先，終身學習理論的基礎、方法與內容更加豐富多元。OECD不僅僅強調終身學習對經濟的促進作用，注重其工具價值的發揮；而且強調終身學習對個人進步和社會發展的功效，關注其人文價值的彰顯。正是由于OECD信奉終身學習兼具工具和人文的雙重價值取向，將終身學習與人力資本、知識經濟、社會發展等相聯系，才更進一步地豐富了國際終身學習理論研究的基礎。在研究方法層面，OECD在參與全球終身學習治理的路徑中，采用大規模評估項目、數據測評等定量研究方法，進一步推動了教育研究的科學化與精確化。在研究內容層面，OECD在參與全球終身學習治理的進程中，與終身學習相關的議題（如學習型社會、知識社會、學習經濟、回歸教育、成人教育、職業培訓等）均成為其關注的焦點話題，這進一步豐富了終身學習的研究內容。

其次，OECD提供了系統的終身學習觀。終身學習是一個多層面的概念，橫向上，它涵蓋了知識、技能和能力的持續發展，而非重復性的教育和培訓；縱向上，它包括從學前教育至中小學教育，以及包括成人在內的正規教育與非正規的學習。OECD還提出了終身學習的系統特征：在時間上，終身學習包含公民的整個生命周期，體現了過程的持續性；在場所上，終身學習突破了學校的空間限制，將教育拓展到社會的各個場所，體現了學習場所的無邊界性；在范疇上，OECD打破了狹隘的終身學習視野，體現為由正規的學校教育向非正規、非正式的社會教育及培訓、家庭教育擴展，由成人教育、持續教育向整個教育體系延伸。

最后，OECD促進了國際終身學習話語的轉變。自1996年OECD首次提出終身學習理念后，國際社會對終身學習的關注持續高漲。OECD作為全球終身學習的領航者，不僅引領全球終身學習研究在規模、范圍與深度上走向拓展和深化，而且也促進了世界教育話語的轉變，豐富了終身學習的內涵與外延。正是在OECD的助推下，使得世界教育理論話語從“終身教育”轉向“終身學習”。正如愛爾蘭學者瑪蒂娜·凱利（Martina Cheallaigh）所言：“1994年出版的第二版《國際教育百科全書》使用終身教育而非終身學習，但在1996年之后卻逐步由‘教育向‘學習轉變，體現了由‘終身教育向‘終身學習的轉型”（Cheallaigh，2015）。

2.創建國際終身學習實踐的路徑

OECD不僅為全球終身學習提供了基礎框架，更重要的是，它還為國際終身學習創建了實踐樣板。第一，OECD參與全球終身學習治理深刻影響了其成員國政策的制定。自20世紀90年代，OECD已成為知識的國際中介和全球政策的作用者（Henry et al.，2001）。作為終身學習發展的重要推動者，OECD對其成員國的終身學習政策制定產生了深遠影響（Jakobi，2009，p.151）。正如安雅·加科比（Anya Garcoby）所言：“OECD影響成員國制定終身學習政策的方法非常多樣，其中通過召開會議來協作推進，是對成員國最具政策影響力的方式之一”（Jakobi，2009，pp.150-151）。與此同時，OECD通過終身學習決議使各成員國的政策廣泛聯結，進而確保了終身學習在全球實施的一致性與有效性。

第二，OECD開展的大規模終身學習評估項目，為成員國進行國際比較和制定政策提供了可信的數據支持和決策依據。安德魯·孔茨（Andrew Gonczi）認為：“OECD對‘關鍵能力的定義和選擇計劃是對人類能力本質的一次重大反思，它從狹隘的‘智商主導的‘認知轉向了寬泛的‘與真實生活相關的‘能力，極大超越了原有認知的范疇”（Gonczi，2006）。這意味著OECD不僅僅強調對認知能力的界定，還非常重視處理實際生活問題的能力。正是OECD借助多項國際大規模評估項目為各國創建了較為完善的國際教育指標體系，才推動了終身學習實踐在世界范圍內的廣泛實施。

第三，全面推動了OECD成員國及其非成員國終身學習的實踐活動。在眾多國際組織中，OECD所發揮的引領和示范作用是最顯著的，集中體現在其終身學習理念得到了最大限度的認可和最廣泛的傳播，而其所引發的國際教育改革效果也是最顯著的（Jakobi，2009，pp.151-162）。自1996年OECD提出終身學習的理念后，終身學習逐步超越了原來僅停留在理念層面的倡導，而轉向實踐層面的運行。在此過程中，各成員國不斷對終身學習的概念進行重新定義，制定相關的政策，發布關于終身學習的報告或白皮書。例如，1997年德國發布了《終身學習》（Lebensbeg Leitendes Lernen）與《終身學習的新基礎》（Lebensbegleitendes Lernen auf Eine Neue Grundlage）兩份報告，1998年澳大利亞發布了《為生活而學習》（Learning for Life）報告等。隨著OECD終身學習實踐的深入推展，各成員國在實踐層面也發生了重要的變化，例如，丹麥和荷蘭實施了全面的終身學習策略，愛爾蘭和英國啟動了終身學習的國家計劃，比利時和法國制定了終身學習目標和計劃，希臘和西班牙針對終身學習目標進行了機構和體制調整（國家教育發展研究中心，2008）。

3.優化全球終身學習治理的模式

隨著各國經濟、文化、教育及生活各個方面的互動不斷增強，教育作為社會發展的公共事業以及社會再生產的動力資源也逐步走向全球化。換言之，當下我們對于教育問題的解決呈現出一種“公共性”的趨勢，在解決問題的方法與策略上也呈現出共通性，這亦是全球化的“溢出效應”。因此，在時代變革中處于關鍵位置的教育及其體系結構也亟需進行轉變，以應對變革所帶來的挑戰。

從20世紀90年代開始，各國終身學習的基本理念與政策呈現出相似的發展模式，特別是選擇了由OECD所推動的注重實效的商業精神模式（郝克明等，2008）。這一全球化模式進一步促進了終身學習國際經驗的交流與分享。OECD在參與終身學習的治理中，并不強求成員國接受其理念與路徑，而是主張在標準的規范約束下根據各國的國情制定適合自身發展的終身學習理念、政策與路徑。在此意義上，OECD致力于為成員國創造交流的平臺，如召開部長級會議、舉辦大規模的評估項目、開展大型國際測評等。正是這種“開放”且“和而不同”理念的引領，才使得各國之間能夠進行有效的交流與對話，進而逐步完善成員國參與終身學習的組織建設，優化全球終身學習的治理模式。

在終身學習的全球化治理過程中，OECD通過認知式治理、數字式治理和規范式治理等多元路徑逐步深入地參與了全球終身學習的治理，整個治理過程系統且合理。具體體現在，從對終身學習理論的確立到終身學習報告和政策文件的發布，再到數據統計與測評、指標體系的構建、監控體系的完善，逐步實現了從基本理論構建到路徑啟動與執行、監控與評估的系統化推進。2011年，CERI開展了一項“治理復雜教育系統”（Governing Complex Education Systems）項目，通過案例調查、專題報告、召開會議、工作訪談等不同形式，對如何推進終身學習系統治理進行了研究。這一系統化治理模式不僅為全球終身學習提供了治理框架，而且也為國際終身學習實踐的開展提供了優化路徑，并發揮了標桿作用。正如吉姆·斯密斯（Jim Smith）等人指出的，“OECD提出的終身學習觀點及其策略對許多成員國的社會發展具有引導意義，對成員國實施終身學習的成果具有評鑒、回饋的標桿作用”（Smith et al.，1999）。

四、結語

作為重要的國際組織，OECD在終身學習治理中所扮演的角色經歷了由邊緣向中心的轉變，其參與終身學習的時代軌跡也經歷了由單一的關注經濟增長模式向全方位且多元化的模式轉型。自OECD提出“全民終身學習”理論以來，其對成員國和非成員國均產生了深刻的影響，并逐步輻射到全世界。作為推動終身學習的國際性組織，OECD在參與全球終身學習治理的過程中，逐步涉獵新領域，不斷加強終身學習治理的專業化水平，形成了自身的路徑依賴。具體來說，通過倡導終身學習理念、研發大規模評估項目、建立有效的保障體系，在塑造全球終身學習治理體系方面，發揮了不可小覷的作用。正如艾爾伯特·兌曼（Albert Tuijnman）等人所言：“OECD推展全民終身學習的最大貢獻在于提供了終身學習概念辯論的場域，給予了明晰的概念工具或分析架構，更扮演了教育政策研究的重要角色”（Tuijnman et al.，1999）。OECD在終身學習治理中承擔著組織者與協調者的角色，主動與不同國際組織、政府機構、行業機構等搭建信息共享和溝通對話的平臺，共同促進治理的有效性，從而對各成員國產生了深遠的影響。除其成員國之外，目前還有50多個非成員國和經濟體正在逐漸加深與OECD在教育領域的合作交流（OECD，2019）。

與此同時，OECD參與全球終身學習治理過程中仍然存在諸多問題與挑戰值得我們反思。第一，在啟動方面， 雖然OECD積極響應聯合國教科文組織提出的全民終身學習倡議，但其倡導終身學習的政策導向是以人力資本理論為基礎，以結果論、經濟發展等為邏輯基礎，以個人或集體的經濟回報為首要目標，這導致各國在制定終身學習政策時往往注重短期利益，造成急功近利的弊端。第二，在執行方面，OECD偏重“加強終身學習的基礎”的策略，如PISA項目更容易使部分國家將注意力集中在學校甚至國家的排名上，這無形中增大了教師與學生的壓力，而忽視了學生的個性發展（Andrews et al.，2014）。這種對專業技術的推崇與統計結果的偏好，容易使教育政策制定者陷入追求數字排名的“陷阱”。第三，在評估方面，尚缺乏系統且連續的分析。雖然OECD自1996年起對加入終身學習的成員國進行了系統的評估，但2001年以后較為系統的評估則較為分散，這容易使全民終身學習陷入分散式困境，不利于終身學習體系的系統化創建。總之，OECD參與全球終身學習治理的貢獻是毋庸置疑的，但各國應理性考量其適宜性的理念，依據自身的實際制定“在地化”的終身學習政策，探索適合本國國情的終身學習推進路徑。

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收稿日期 2022-11-16責任編輯 劉選

Abstract： Under the overlapping influence of economic globalization and rapid development of science and technology， lifelong learning has become a global consensus and powerful measure to meet the challenges. As an important participant in global governance， the OECD has become increasingly prominent in the field of lifelong learning. Especially in the 1990s， OECD put forward the concept of “lifelong learning for all”， which moved its status in lifelong learning governance from“marginal”to“central”. OECDs participation in global lifelong learning governance has experienced the embryonic stage， the establishment stage， the development stage and the improvement stage， and it presents different institutional orientations and unique paths of action in different historical periods. Specifically， OECD participates in global lifelong learning governance through cognitive governance， digital governance and normative governance， and plays an important role in the development of global lifelong learning at the theoretical， practical and modal levels. OECDs participation in global governance of lifelong learning not only promotes the development of international lifelong learning theory， but also provides a referential framework for international lifelong learning practice. Furthermore， it has a profound influence on the policy formulation and development direction of lifelong learning in member countries and other countries. However， it still faces drawbacks such as focusing on short-term interests in policy formulation， over-valuing professional skills and data results， and lacking systematic and continuous evaluation and analysis. Therefore， we should rationally consider the appropriateness of OECD education indicators and formulate “localized” lifelong learning policies according to their own realities in order to explore ways to promote lifelong learning that suit their national conditions.

Keywords： Lifelong Learning; Lifelong Learning Governance; Governance Paradigm; Lifelong Learning Policy; OECD