英烈紀(jì)念設(shè)施保護(hù)行政公益訴訟監(jiān)督難點(diǎn)及對(duì)策

毛斌

摘 要：烈士紀(jì)念設(shè)施是對(duì)人民群眾進(jìn)行革命傳統(tǒng)教育的重要載體。針對(duì)開展英烈保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟中存在的發(fā)現(xiàn)收集固定證據(jù)難、責(zé)任界定難、專業(yè)鑒定難等監(jiān)督難點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)、分析論證、專業(yè)鑒定、跟進(jìn)監(jiān)督等，并督促行政機(jī)關(guān)將散葬烈士墓遷入烈士陵園集中管護(hù)，彰顯公益訴訟在英烈紀(jì)念設(shè)施保護(hù)中的制度優(yōu)勢(shì)和價(jià)值。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 訴前程序 英烈紀(jì)念設(shè)施保護(hù) 磋商機(jī)制

一、基本案情及辦案過程

1948年7月，解放軍山東兵團(tuán)第九縱隊(duì)在大汶河南岸阻擊南援兗州的國(guó)民黨軍隊(duì)，打響了汶河阻擊戰(zhàn)，戰(zhàn)斗極其悲壯慘烈，200余名將士英勇犧牲，長(zhǎng)眠在寧陽縣境內(nèi)。這些散葬的烈士墓因無人管護(hù)，有的雜草叢生、墓碑殘破，有的周邊被農(nóng)民種植作物。

山東省寧陽縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“寧陽縣檢察院”）針對(duì)轄區(qū)內(nèi)多處烈士紀(jì)念設(shè)施存在無專人管理、損毀嚴(yán)重等問題，于2020年4月立案審查。為全面了解全縣英烈紀(jì)念設(shè)施管理現(xiàn)狀，寧陽縣檢察院開展深入調(diào)查，共排查出分散在5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的211處烈士墓，發(fā)現(xiàn)多處無專人管理。寧陽縣檢察院組織縣黨史辦等單位召開磋商論證會(huì)，分析無名烈士紀(jì)念設(shè)施檔案資料，進(jìn)一步校核烈士信息，考證歷史資料。

2020年4月，寧陽縣檢察院制發(fā)檢察建議，建議縣退役軍人事務(wù)局對(duì)無專人管理的散葬烈士墓進(jìn)行集中保護(hù)。該單位收到檢察建議后，制定以遷入烈士陵園保護(hù)為主、就地保護(hù)為輔助的保護(hù)方案，向縣財(cái)政爭(zhēng)取資金58萬元用于烈士墓遷葬費(fèi)用［1］。寧陽縣檢察院積極跟進(jìn)監(jiān)督，推進(jìn)工作落實(shí)。2021年12月，縣退役軍人事務(wù)局按照檢察建議內(nèi)容進(jìn)行了全部整改，并給予書面回復(fù)。

二、 英烈紀(jì)念設(shè)施保護(hù)案件檢察監(jiān)督難點(diǎn)

（一）歷史事件發(fā)生長(zhǎng)久，發(fā)現(xiàn)收集固定證據(jù)難

汶河阻擊戰(zhàn)發(fā)生距今已經(jīng)有70多年，戰(zhàn)斗經(jīng)歷者、見證者都十分難找，許多物證也不復(fù)存在。同時(shí)，由于相關(guān)單位管護(hù)不力，造成烈士墓損毀嚴(yán)重，致使用以證明案件的證據(jù)存在發(fā)現(xiàn)難、收集難、固定難。發(fā)現(xiàn)證據(jù)難主要表現(xiàn)在：無名烈士分布在全縣5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)211處，發(fā)掘墓地需要大量人力物力財(cái)力，需要法醫(yī)人才現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。收集證據(jù)難主要表現(xiàn)在：遷葬過程中，發(fā)掘烈士遺骸157具，發(fā)現(xiàn)的鋼盔、煙袋嘴、印章等無名烈士遺物，這些遺骸和遺物的保存也存在很多困難。固定證據(jù)難主要表現(xiàn)在：因時(shí)間久遠(yuǎn)，有的烈士遺骸已經(jīng)自然毀壞，給專業(yè)技術(shù)鑒定帶來困難。

（二）行政監(jiān)督管理部門職能發(fā)生變化，責(zé)任界定難

如何界定檢察建議的發(fā)送對(duì)象，直接關(guān)系到檢察建議能否得到有效落實(shí)，需要認(rèn)真研判，尤其是在行政監(jiān)督管理部門職能發(fā)生變化時(shí)，更需要嚴(yán)格責(zé)任界定。根據(jù)行政訴訟法第25條，檢察建議的發(fā)送對(duì)象為對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)”的行政機(jī)關(guān)。經(jīng)調(diào)查，寧陽縣機(jī)構(gòu)改革之前，英烈保護(hù)工作等職責(zé)隸屬于縣民政局，2019年1月，新成立縣退役軍人事務(wù)局后，該項(xiàng)職責(zé)劃歸縣退役軍人事務(wù)局行使。而英烈設(shè)施的損壞是經(jīng)過多年后形成的，期間又經(jīng)過多個(gè)行政部門職能變遷，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)監(jiān)管職能部門具體負(fù)責(zé)，責(zé)任如何區(qū)分，需要準(zhǔn)確界定。

（三）無名烈士遺骸規(guī)模大數(shù)量多，專業(yè)鑒定難

由于烈士遺骸鑒定的專業(yè)性和技術(shù)性，檢察機(jī)關(guān)需要一定的專業(yè)技能來支持事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)收集。該案涉及烈士211名，發(fā)掘烈士遺骸157具，據(jù)了解，這是山東省基層檢察院在辦理英烈設(shè)施保護(hù)公益訴訟案件中，監(jiān)督數(shù)量較多的散葬無名烈士遷葬工程。對(duì)發(fā)掘的檢材作出鑒定結(jié)論，需要很長(zhǎng)的一段時(shí)間。

（四）英烈紀(jì)念設(shè)施保護(hù)專業(yè)性較強(qiáng)，辦案難度大

一方面，英烈權(quán)益保護(hù)公益訴訟領(lǐng)域，可供借鑒的相關(guān)案例較少，在具體案件辦理中無法獲得相應(yīng)指導(dǎo)且基層辦案人員專業(yè)知識(shí)缺乏，缺少辦案經(jīng)驗(yàn)。另一方面，監(jiān)督難度大。將零散烈士紀(jì)念設(shè)施進(jìn)行集中管護(hù)效果好但困難多、耗時(shí)長(zhǎng)，檢察機(jī)關(guān)需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力對(duì)整改情況及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督，這無疑加大了監(jiān)督難度。但檢察機(jī)關(guān)辦案力量有限，很難有充足的人力資源后續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，導(dǎo)致英烈設(shè)施保護(hù)公益訴訟監(jiān)督效果難以保證。

三、英烈紀(jì)念設(shè)施保護(hù)行政公益訴訟開展路徑

（一）廣泛調(diào)查核實(shí)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)證據(jù)要求

《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》）對(duì)檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中調(diào)查權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。一是利用無人機(jī)、執(zhí)法記錄儀等偵查設(shè)備固定證據(jù)。調(diào)查中，考慮到取證區(qū)域范圍較大、傳統(tǒng)相機(jī)拍攝無法全面取證，而使用無人機(jī)、執(zhí)法記錄儀對(duì)有關(guān)墓地全景拍攝，可以從不同角度詳細(xì)記錄無名烈士墓損毀破壞的詳細(xì)情況，固定相關(guān)證據(jù)。二是實(shí)現(xiàn)調(diào)查內(nèi)容專業(yè)化。著重查清行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主觀上有無過錯(cuò)、損害事實(shí)是否正在發(fā)生、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是否持續(xù)受損。［2］三是確保定案證據(jù)形成鏈條。根據(jù)案件進(jìn)展情況，及時(shí)補(bǔ)充完善證據(jù)，綜合運(yùn)用調(diào)閱卷宗材料、詢問行政相對(duì)人、收集視聽資料、勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)等調(diào)查方式，使定案的證據(jù)形成完整的鏈條。［3］

（二）深入分析論證，確定部門監(jiān)管職責(zé)

《烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)管理辦法》第4條規(guī)定，烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府退役軍人工作主管部門負(fù)責(zé)。經(jīng)調(diào)查，新成立的縣退役軍人事務(wù)局，負(fù)責(zé)烈士褒揚(yáng)、紀(jì)念設(shè)施管理工作，依法承擔(dān)英烈保護(hù)等項(xiàng)職責(zé)。在辦理本案時(shí)，認(rèn)真查閱了《寧陽縣機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案》和“三定方案”，最終確定縣退役軍人事務(wù)局負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。

（三）借力專業(yè)技術(shù)力量，強(qiáng)化證據(jù)收集和固定

在烈士遺骸鑒定方面，需要解決兩個(gè)方面的問題：一是烈士遺骸距離現(xiàn)在時(shí)間久遠(yuǎn)，再加上當(dāng)時(shí)掩埋條件比較差，造成遺骸降解程度嚴(yán)重，DNA檢材提取困難；二是因烈士父母兄妹等近親目前健在的也比較少，依靠遠(yuǎn)親DNA進(jìn)行比對(duì)，開展復(fù)雜親緣關(guān)系鑒定也比較困難。［4］《辦案規(guī)則》第35條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取咨詢專業(yè)人員、委托鑒定、勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)等方式開展調(diào)查和收集證據(jù)。由于無名烈士遺骸的發(fā)掘和鑒定與傳統(tǒng)案件相比難度更大，為克服這一難題，縣退役軍人事務(wù)局專門邀請(qǐng)第三方鑒定公司提供技術(shù)支持。一是發(fā)掘過程中邀請(qǐng)法醫(yī)全程參與指導(dǎo)。根據(jù)“起骨完整、不留遺物”原則，經(jīng)過搶救性發(fā)掘，留存烈士遺骸157具、DNA檢材157份。二是定制高規(guī)格烈士棺槨。為了體現(xiàn)對(duì)烈士的尊重，對(duì)于需要遷葬的無名烈士，按照抗美援朝烈士棺槨的樣式，專門定制了棺槨，將烈士遺骸直接裝入棺槨不再火化，為以后烈士尋親奠定基礎(chǔ)。三是利用DNA鑒定技術(shù)為烈士尋親。委托司法鑒定中心對(duì)7名遺骸檢材進(jìn)行DNA測(cè)序、比對(duì)，確定尋親方向，發(fā)起烈士尋親活動(dòng)。今年4月，通過遺骸檢材DNA比對(duì)技術(shù)，成功為兩名烈士找到了家人。

（四）加強(qiáng)跟進(jìn)監(jiān)督，推進(jìn)整改工作落實(shí)

在行政公益訴訟案件辦理中適用磋商機(jī)制，加強(qiáng)與被建議對(duì)象的溝通交流，有利于達(dá)成公益保護(hù)共識(shí)，促進(jìn)相關(guān)問題解決。為確保磋商會(huì)談效果，一是做好會(huì)前充分準(zhǔn)備。鑒于本案的專業(yè)性、復(fù)雜性特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)縣黨史辦主任、縣退役軍人事局負(fù)責(zé)同志擔(dān)任聽證員。二是圍繞關(guān)注焦點(diǎn)進(jìn)行協(xié)商。磋商會(huì)上，檢察官分別就案件事實(shí)、證據(jù)調(diào)取、法律適用情況以及行政機(jī)關(guān)履職情況進(jìn)行了闡釋和說明。行政機(jī)關(guān)對(duì)后續(xù)整改發(fā)表了意見。三是精心組織磋商評(píng)議。經(jīng)過磋商和評(píng)議，大家一致認(rèn)為無名烈士墓的保護(hù)問題亟需解決，已經(jīng)對(duì)社會(huì)公共利益造成侵害，檢察機(jī)關(guān)提出建議非常必要。行政機(jī)關(guān)表示要認(rèn)真整改，促進(jìn)問題有效治理。

四、辦理英烈保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件的啟示

（一）主動(dòng)擔(dān)當(dāng)履職，發(fā)揮公益訴訟制度優(yōu)勢(shì)

2021年6月，退役軍人事務(wù)部和最高檢部署開展全國(guó)縣級(jí)及以下烈士紀(jì)念設(shè)施管理保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)。［5］2021年7月，國(guó)家退役軍人事務(wù)部等13部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立英雄烈士保護(hù)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)制度的意見》，要求建立日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制、信息共享協(xié)同機(jī)制、案件移送銜接機(jī)制、協(xié)同開展工作機(jī)制，形成保護(hù)英烈設(shè)施合力。［6］作為檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，積極履職，及時(shí)開展前期調(diào)查工作，充分發(fā)揮公益訴訟保護(hù)英烈權(quán)益的制度優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)相關(guān)問題解決。

（二）注重辦案程序規(guī)范，切實(shí)維護(hù)司法權(quán)威

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用專家咨詢、專業(yè)鑒定、磋商、制發(fā)訴前檢察建議等方式督促有關(guān)部門依法履職，積極整改，實(shí)現(xiàn)烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)信息校驗(yàn)全覆蓋、規(guī)范整修全覆蓋、有效管護(hù)全覆蓋、宣傳教育全覆蓋，切實(shí)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。［7］

（三）追求辦案效果最優(yōu)化，推動(dòng)社會(huì)共同關(guān)注公益保護(hù)

檢察機(jī)關(guān)行使檢察公益訴訟職能，開展對(duì)烈士紀(jì)念設(shè)施的專項(xiàng)保護(hù)，有利于引導(dǎo)社會(huì)公眾增強(qiáng)保護(hù)意識(shí)，營(yíng)造崇尚英烈、學(xué)習(xí)英烈、捍衛(wèi)英烈的濃厚氛圍，讓英烈精神賡續(xù)傳承，紅色基因代代相傳。本案中，為了鞏固辦案效果，檢察機(jī)關(guān)配合有關(guān)部門，邀請(qǐng)新華社、檢察日?qǐng)?bào)、山東法制報(bào)等多家媒體對(duì)該案進(jìn)行了集中宣傳報(bào)道，取得了良好的社會(huì)效果。

*山東省寧陽縣人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)、四級(jí)高級(jí)檢察官［271400 ］

［1］ 參見劉璠、張仁剛、沈愛國(guó)：《從不放棄，送烈士回家》，《山東法制報(bào)》2022年4月6日。

［2］ 參見盧金增、王永建、沈愛國(guó)：《“五化”機(jī)制直擊公益訴訟辦案薄弱點(diǎn)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年8月19日。

［3］ 參見謝丹、楊俊：《貴州銅仁市江口縣人民檢察院訴銅仁市國(guó)土資源局、貴州梵凈山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局不依法履職案》，《中國(guó)檢察官》2018年第12期。

［4］ 參見侯坤：《揭秘在韓志愿軍烈士“回家”之路》，《中國(guó)退役軍人》2021年第10期。

［5］ 參見胡衛(wèi)列、易小斌：《陳望道姓名、肖像保護(hù)行政公益訴訟案的辦理與思考》，《中國(guó)檢察官》2022年第8期。

［6］ 參見廉穎婷：《建立英雄烈士保護(hù)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)制度》，《法治日?qǐng)?bào)》2021年7月8日。

［7］ 同前注［1］。