新型舉國體制中的政府與市場

【摘要】構建與完善社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制，是我國應對國際科技競爭和新科技革命挑戰的新型制度安排。新型舉國體制堅持社會主義基本制度與市場經濟有機結合，既充分發揮政府職能，又尊重市場經濟規律，政府與市場在創新主體、創新資源、創新動力、創新組織等方面的作用都得到強化。為了充分發揮新型舉國體制在關鍵核心技術攻關中的作用，仍需正確處理政府與市場關系，從多個方面完善新型舉國體制。

【關鍵詞】新型舉國體制? 關鍵核心技術? 政府? 市場

【中圖分類號】F724? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.01.003

改革開放以來，我國經濟快速發展，科技水平顯著提升。但是由于我國開始從事現代科技活動的時間較短，科技創新能力與發達國家仍有較大差距，一些關鍵核心技術仍然沒有完全掌握。在日趨激烈的國際競爭中，核心技術成為一國競爭優勢的重要來源，且無法通過市場交換獲得。因此，只有把關鍵核心技術掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發展的主動權，而探尋新發展階段的關鍵核心技術攻關模式、尋求破解我國科技發展難題的路徑，已成為建設科技強國的重要任務。

在現代經濟中，政府與市場都是配置資源的手段，如何正確處理政府與市場關系，既是經濟理論的焦點，也是發展政策的核心。對于中國這個后發轉型國家而言，正確處理政府與市場關系，更是科技創新與經濟發展的重中之重。構建與完善社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制，既是中國自身科技發展實踐的需要，也是中國對這一世界性難題的探索與回應。新型舉國體制是社會主義市場經濟條件下的舉國體制，必須堅持社會主義基本制度與市場經濟有機結合，既充分發揮政府職能，又尊重市場經濟規律，協同發揮政府與市場在關鍵核心技術攻關中的作用，在集中力量辦大事和充分釋放市場活力中把握新型舉國體制這一制度優勢。

新型舉國體制“新”在何處？

從新中國成立初期到改革開放之前，我國重大科技發展一直采用以行政命令方式在全國范圍內統一配置各類資源的舉國體制。這種組織制度和運行機制適應了我國在國家建設初期資源匱乏、資金短缺、工業基礎薄弱、優秀人力資本短缺的初始條件，充分發揮了國家的資源動員優勢和集中力量辦大事的制度優勢，并取得了“兩彈一星”和人工合成胰島素等重大科技成就。但是傳統舉國體制在取得顯著成效的同時，也存在一些不足，主要體現為過于依靠政府力量調配資源，為了實現技術從無到有的突破，忽略了市場盈利能力和市場競爭力，對市場需求和變化不夠敏感，加劇了科技與經濟的脫節。[1]

改革開放之后，我國逐漸確立了社會主義市場經濟制度，形成了市場導向、分散化的創新布局，企業成為技術創新的主體。隨著國際科技競爭日趨激烈，我國各類創新主體自主創新能力不足的問題逐漸凸顯。特別是在關鍵核心技術領域，如果繼續采取分散的、各自為戰的創新組織模式，我國將無法應對發達國家的技術壟斷和新一輪科技革命的挑戰。因此，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。2022年，中央深改委第二十七次會議審議通過了《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，會議指出“健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，要把政府、市場、社會有機結合起來”。

由于舉國體制會打破經濟社會運行的常規狀態，其應用對象必須對國家穩定和發展具有至關重要的戰略意義，并且不違背經濟長遠發展規律，如此才具有合理性。中央文件將新型舉國體制的適用范圍限定為“關鍵核心技術攻關”，對新型舉國體制的理解要從辨析關鍵核心技術的性質開始。一方面，由于關鍵核心技術的應用范圍較廣，具有很強的外部性，因此，在一國范圍內具有公共產品的特征；但是，由于關鍵核心技術事關國家科技、產業領域的安全和競爭優勢，能夠確保一國在一定時間內的領先地位，很難跨國流動，因而，又具有一定的壟斷性。上述兩個特征決定了關鍵核心技術的開發是政府的責任。另一方面，不同于傳統舉國體制下技術攻關不直接面向市場、創新主體主要為科研機構、主要依靠政府財政投入的創新模式，社會主義市場經濟條件下的關鍵核心技術大多是產業共性技術，需要直接面向市場，創新主體除了高校、科研院所之外，還包括企業，創新投入除了政府資金外，還要引導社會資金。由此可見，新型舉國體制是引入了市場機制的舉國體制，具有顯著的市場特征。總體而言，由于關鍵核心技術的復雜性，政府和市場機制都難以獨立發揮作用，需要政府動員和調配全國力量，以國家意志的戰略使命作為共同體的行動指南，形成大規模社會協作，將傳統的科學準則、政治邏輯和經濟利益之間的沖突內化到共同體的協商框架中，從而激發全社會的創新潛力，完成既定的戰略目標。[2]

新型舉國體制是社會主義市場經濟條件下的制度創新，是我國集中力量辦大事的制度優勢、超大規模的市場優勢，發揮市場在資源配置中決定性作用，以及更好發揮政府作用的結合。[3]與傳統舉國體制相比，新型舉國體制的一個重要特征是實現有效市場和有為政府有機結合，這是新型舉國體制中“新”的最重要體現。如何理順新型舉國體制中政府與市場的關系，成為健全新型舉國體制的重中之重。

不同理論視角的政府與市場關系

政府與市場關系是經濟理論與政策界的經典話題。從經濟思想史來看，經濟理論和經濟政策演進的基本邏輯是圍繞政府與市場的關系而展開的。但是，在理論的演進過程中，不同流派的學者們對政府與市場的關系各執一詞，甚至形成了對立觀點。從各國實踐來看，政府與市場關系不斷搖擺，二者在配置資源方面都不是萬能的，始終存在政府失靈或市場失靈的現象。只注重市場而忽視政府的作用，或過度注重政府而忽視市場的力量，都可能導致發展戰略失敗。因此，需要在政府與市場之間保持適當平衡，但這種平衡在各個國家的不同時期和不同發展階段各不相同，沒有一個統一標準。因此，習近平總書記在闡釋這一問題時指出，政府與市場的關系是一道“經濟學上的世界性難題”。[4]新型舉國體制的構建和完善，首先要在理論上厘清政府與市場關系的學理和機制。

經濟學理論的重大進步通常帶有鮮明的時代烙印，一些著名的經濟理論都是為解釋特定時代的重大經濟現象而提出的。如市場派學者認為，市場在資源配置中發揮決定性作用，政府應限定于“市場失靈”領域發揮作用，甚至不發揮作用。例如，亞當·斯密在《國富論》中提出，利用“看不見的手”可以實現市場自發配置資源，政府只是扮演“守夜人”角色。而新古典經濟學描述了一個在若干嚴格假設前提下的充分市場（完全競爭市場），可以自動實現市場出清。20世紀80年代，新自由主義更是宣揚市場能夠自動解決任何經濟問題，進而完成資源的優化配置。然而，現實的經濟運行總是在信息不充分、各種不完全競爭、機會主義、交易成本、市場外部性、以及市場失靈等多重狀態下運行的。[5]因此，基于效率導向的自由市場難以完全達到社會資源配置的最優狀態。

與古典經濟學家所描述的自發調節的市場體系相反，李斯特指出，亞當·斯密的市場分工理論忽視了分工主體之間的協調與合作，而且英國自身崛起依靠的并不是斯密宣揚的自由市場，而是各種政府保護。[6]馬克思和恩格斯深入研究了資本主義經濟的資源配置機制，揭示了資本主義市場的本質和無政府主義的弊端，指出它對人類社會財富造成極大的浪費和滋生兩極分化的致命缺陷。[7]特別是1929年西方國家陷入大蕭條后，自由主義理論對于推動經濟增長束手無策，凱恩斯的政府干預理論登上了歷史舞臺，并在西方確立了重要地位，直到20世紀70年代“滯脹”危機出現后才逐漸式微。蘇東國家和其他后發國家的計劃經濟在20世紀80年代遭遇危機，使人們對政府配置資源的方式產生懷疑，致使新自由主義大行其道。然而，在經歷了2008年金融危機后，全球又開始反思新自由主義的危害。[8]

在主流經濟學譜系中，無論是自斯密以來的經濟自由主義傳統，還是凱恩斯以來的國家干預主義傳統，都存在“二元對立論”的傾向。[9]例如，以美國為代表的西方國家在實現工業化后，極力宣揚自由市場理論，認為后發國家政府干預經濟活動破壞了市場規則。在全球化時代，一般競爭性產品確實是“造不如買，買不如租”，但是主流經濟理論沒有告訴我們應該如何塑造國家戰略領域的能力。而發展經濟學中的趕超理論為后發國家政府干預提供了理論基礎。因為發展中國家沒有完善的市場制度，也沒有足夠的市場規模，所以需要國家發揮引導作用，通過關稅保護、產業政策、創新政策、政府采購等手段促進科技創新，提高生產力。日本和韓國正是通過貿易政策、產業政策、技術政策等方式幫助國內企業在特定領域實現追趕。基于此，西方政治經濟學界形成了“發展型國家”理論，即認為發展型國家通過制度化的方式將其發展戰略滲透并落實到市場經濟之中。[10]即使是歐美發達國家，雖然建立了高度發達的市場經濟，但是國家也從未袖手旁觀，反而更加緊密地“嵌入”創新系統中，通過與企業密切合作實現技術領先。[11]

在西方主流經濟理論和政策語境下，市場作用是默認的前提，但是社會主義市場經濟并不把西方推崇的自由市場作為默認背景與調配資源的全部力量。[12]利用國家力量將市場經濟的自發性引導向國家發展目標，既是社會主義市場經濟的內在要求，也是中國特色社會主義政治經濟學的邏輯要義。在改革開放40多年的理論創新和實踐創新中，我國對政府與市場關系的認識不斷深化。從早期提出有計劃的商品經濟，到社會主義市場經濟；市場在資源配置中的作用從基礎性到決定性，同時要更好發揮政府作用，凸顯了社會主義市場經濟改革的方向，明晰了政府與市場各自發揮作用的邊界。這一定位拋棄了市場與政府的二元對立，表明政府和市場“兩只手”在經濟發展過程中都不可或缺。在社會主義市場經濟條件下，既要激發市場和社會的活力，又要限制和調節資本過度逐利性；既要克服和破除過去政府的大包大攬，又要更好發揮政府統籌協調作用，促進市場配置和政府調控的有效結合，這也是我國構建新型舉國體制的政治經濟環境。

政府與市場在科技創新中的一般作用

政府與市場都是資源配置的重要手段，在科技創新中也不例外。一般而言，在市場供給有效的領域須尊重市場配置資源的決定性作用，在市場失靈的領域則應發揮好政府的作用。在科技創新中，市場的作用主要表現為“對技術研發方向、路線選擇和各類創新資源配置的導向作用”[13]；政府側重于自上而下發揮引導作用，通過規劃、計劃、補貼、采購等方式，配置創新資源，保障重要領域所需，并為市場主體創造良好環境。[14]

市場在科技創新中的基礎作用。在市場經濟中，企業為爭奪資源和市場而展開各種競爭活動。市場通過價格機制反映資源稀缺性，通過競爭激勵機制優化配置創新資源，迫使企業不斷改進生產工藝、提高生產效率、創新組織制度、推動經濟結構不斷變化和發展。[15]正如熊彼特所說，創新是一種動態競爭替代過程，競爭不僅是優勝劣汰，而且競爭本身就是一個創新和演化過程，是以創造性破壞為特征的內生增長的核心要素之一。[16]鮑莫爾也認為，市場競爭是一部能量巨大的增長發動機，如果沒有企業競相生產出更好的產品，那么經濟發展就會非常緩慢。[17]因此，企業為追求超額利潤而展開的市場競爭是創新的微觀基礎。

工業革命后，主要國家創新越來越活躍，背后的動力要歸功于日益激烈的市場競爭壓力。早期的創新活動比較簡單，大部分發明是對已有工藝和產品的增量改進。因此，很多技術創新是由工匠和發明家獨立完成的，如第一次工業革命時期的紡織機、以及瓦特對蒸汽機的改進等。到第二次工業革命時期，隨著技術復雜性的提高，創新活動需要巨額的研發經費、復雜的儀器設備和高度的組織性。企業為了提高創新效率開始設立工業實驗室，雇傭科學家進行有組織的研究工作，如德國的拜耳、巴斯夫等公司，美國的通用電氣、AT&T等公司。這次創新模式的轉變，催生了大量劃時代的新技術和新產品。

科技創新與經濟活動的互動關系表明，科技創新要滿足市場需要才能取得重大突破，才能在經濟發展中發揮驅動作用。正如恩格斯所言：“社會一旦有技術上的需要，這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進。”[18]一般而言，高校和科研機構的科技創新活動不是為了直接滿足市場需求，因此，對市場需求變化的響應不夠靈敏。而企業作為市場的微觀主體，能在激烈的競爭中敏銳捕捉市場需求的變化，不斷改進和完善工藝設備，把科學知識和技術成果轉化為滿足市場需要的產品。企業之間的競爭和模仿會促進新技術的擴散和傳播，引領全社會的創新。因此，在市場經濟發展過程中，確立企業創新主體地位至關重要。

政府在科技創新中的引導作用。盡管市場在科技創新中發揮了重要作用，但是純粹的市場機制也有明顯的不足之處。因為作為市場信號的價格波動只反映短期的供給需求狀況，卻無法反映國民經濟長期變化的結構性問題。而企業在市場競爭中為了追求經濟收益，往往對社會和環境問題視而不見，可能陷入次優的、路徑依賴的技術方向并自我強化。而且企業因市場導向并無動力直接關注基礎性創新，需要以政府力量對基礎研究和推動公共品發展的科研活動提供支持。此外，還有很多周期長、風險大、難度高的戰略性科技活動，因為短期內難有收益，企業一般也不愿意投入。但是這類科技活動又與提升國家競爭力密切相關，因此，政府需要在科技創新中彌補市場失靈，引導市場主體有意識、有組織地進行技術創新，由政府承擔技術性能和商業前景不明的創新成本。一般而言，風險越高，投入越大，越需要政府力量介入。

雖然在不同國家的創新模式中，政府扮演的角色不盡相同，但都存在著或明或暗的國家力量。國家的功能被認為是“鼓勵科技活動的形成，并影響社會各部門對科技的判斷、理解和需求”[19]。即使在西方發達國家，科技創新活動也不會完全交由市場完成。實際上，在許多關鍵技術開發的背后是國家對科技事業的全面領導，只有跨過最初的風險階段之后，這些技術才由企業部門整合，成為突破性的創新。馬祖卡托強調，在科技創新過程中，政府通過“塑造”市場和制度，能發揮更大的市場驅動作用，而不是由市場自我驅動。微軟、蘋果等科技巨頭，就是在這種政策推動下出現的。例如，蘋果手機中的很多關鍵技術都來自美國國家力量的推動，因特網來自美國國防部高級研究計劃局（DARPA）組建的阿帕網，全球定位系統（GPS）源自美國軍工項目，觸屏技術由美國國家科學基金會（NSF）和中央情報局資助，智能語音助手Siri的技術是DARPA人工智能項目的副產品。[20]如果忽略政府作用，很多科技企業就不會產生。

此外，科技創新活動對制度環境極為敏感，需要建立一套完整的創新體系為創新活動提供保障，創新體系的效能直接影響科技創新的績效，因為很多前沿科技和創新活動需要依靠超大規模的資本投入和團隊協作才能完成。這樣的創新已經不再是幾家企業、幾所大學、幾個科研機構能夠承擔的了，而是需要一套高效率的組織體系來加以支撐和運轉。[21]創新系統不僅難以自發形成，其運行也常常出現失靈。政府在創新中的作用不再局限于彌補市場失靈和“創造市場”，還要深深嵌入系統之中，進行制度建構、跨部門協調、保護知識產權、維護公平競爭環境、促進知識擴散、糾正“系統失靈”等活動。如果說市場失靈針對的是資源配置問題，那么資源生成或者資源創造，就需要政府發揮關鍵作用。[22]正如凱恩斯所言，對政府來說，“重要的不是做那些有人已經在做的事，而是去做那些目前根本無人去做的事”[23]。

新型舉國體制中的政府與市場

新型舉國體制下的關鍵核心技術攻關，與一般的技術創新活動既有聯系又有區別，政府與市場在其中的作用也有所不同。政府不僅彌補市場失靈，市場不僅促進競爭，政府與市場的作用以及二者的關系都將得到強化。新型舉國體制有效發揮作用的重要前提是政府與市場的關系是否清晰，即能否讓市場與政府在新型舉國體制運行過程中相互協同與耦合，避免因為實施后發趕超戰略而產生資源錯配，影響新型舉國體制的效率。

新型舉國體制中的市場作用。從技術特征看，大部分關鍵核心技術是產業領域最前沿的工藝、核心器件、關鍵裝備和系統，具有很強的產業共性特征和市場應用性。關鍵核心技術的突破不但可以大幅提升生產率，也能增強國家的競爭力。在關鍵核心技術攻關過程中，為了防止出現傳統舉國體制下先由科研機構開發技術，再把成果轉化到企業中的低效模式，這種技術開發應通過“自上而下”和“自下而上”相結合的方式來進行。國家對這些技術識別與布局后，還要充分依靠市場主體的敏銳性和活躍性。企業在新型舉國體制中發揮重要作用，是技術進步客觀規律的要求。特別是在當前新一輪科技革命與產業變革中，很多關鍵核心技術具有發展方向高度不確定性特征，很難依靠計劃給出理想的方向指引，而只能更多依靠市場的磨合、淘汰和糾錯來判斷創新的方向，無法按確定方向追趕。[24]這種技術創新需要在企業參與下靈敏調整。

從創新主體看，關鍵核心技術突破既需要高校和科研機構等主體開展基礎研究和應用研究，還要引導企業參與關鍵核心技術開發，進行更大范圍的知識共享與技術轉移，提高資源的利用效率，如此才能體現“新型”舉國體制的特征。因為企業具有較高的組織靈活性，更能敏銳地發現市場新需求，觸發關鍵核心技術的突破性創新，從而構建市場導向的創新模式。當然，并非所有企業都有能力和意愿參與關鍵核心技術攻關，只有創新能力出眾的科技領軍企業才能成為關鍵核心技術攻關的市場主體。大型企業經過長期的經營已經確立了一定的市場地位，具有較為完善的研發和管理體系，有能力與高校和科研院所進行資源對接，共同承接國家重大研究計劃，也有能力進行大規模的技術整合，從而避免傳統舉國體制下“科技經濟兩張皮”問題。[25]近年來，我國涌現出一批知名創新型企業和科技領軍企業，在各自行業中具有較強的號召力和示范引導作用，能在很大程度上決定行業的創新方向，也能在新型舉國體制中發揮更大的作用。

從創新資源看，市場既是資源配置的平臺和機制，本身又是一種特殊的稀缺資源，二者都是新型舉國體制和關鍵核心技術創新的重要因素。一方面，社會多渠道投入機制可以為新型舉國體制的運行注入源頭活水，各參與主體依據自身資源稟賦和功能定位，有利于形成多元主體有機互動、深度融合、有效協作的強大合力。[26]例如，我國實施的探月工程向社會開放，鼓勵社會資本和企業參與嫦娥四號任務，對于打破行業壁壘、有效降低工程成本、提高投資效益具有重要意義。[27]另一方面，從市場資源來看，大規模市場可以為關鍵技術提供不同的應用場景，刺激科技產品的升級換代，形成更多的物質激勵和更廣闊的試驗場。[28]新型舉國體制正是充分利用國內和國際兩個市場、兩種資源的優勢，以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進，從而推動形成關鍵核心技術攻關的有效組織體制。

從創新動力看，市場機制是新型舉國體制的重要特征，決定著創新投入的方向與效率，是“新型”舉國體制的重要體現。首先，在重大技術項目的調查論證階段，市場發揮著重要指示作用，重大項目的立項應充分考慮市場經濟中有潛力、有需求的技術領域，以市場前景為根據，制定重大技術的主要目標。[29]其次，市場機制是創新投入效率的檢驗器。在市場競爭中，只有需求導向、技術鏈和價值鏈并重、科技成果和投入產出效益兼顧的技術創新，才能生存和發展壯大，也只有在市場競爭中勝出的技術才能塑造競爭優勢。再次，市場淘汰機制是創新方向篩選的甄別器。在各種創新不斷涌現的情景下，市場通過優勝劣汰的篩選，甄別出具有市場前景的創新項目，保證了創新方向服務于國家競爭優勢、國家安全戰略和社會經濟發展需要。[30]以產品市場和客戶市場為導向的新型舉國體制，能實現關鍵核心技術攻關從注重目標完成向目標與效益并重、投入與產出平衡的巨大轉變。

從創新發展看，市場的主要作用除了為關鍵核心技術創新提供方向，還在于形成技術創新和市場規模的良性循環。新型舉國體制下的關鍵核心技術需要在市場中高效率轉化，涉及中間產品試驗、成果檢驗與迭代創新、與國外企業或技術標準進行動態博弈等一系列復雜的市場行為，只能依靠以企業為主體的市場力量。[31]正是因為有一系列新的制度安排，關鍵核心技術的成果才能“外溢”到市場之中，因此，市場收益機制是激發企業創新活力的最大動力。一方面，市場中創新的壟斷收益會不斷激發和釋放科技主體的創新活力；另一方面，收益示范效應會推動更多的資源向有效創新項目聚集，進而推動創新不斷涌現。[32]當新型舉國體制運行目標從國家安全向國家優勢、從技術突破向原始創新演變時，市場機制就是不可或缺的重要因素。科技創新與經濟發展之間形成良性循環，也是新型舉國體制的特征之一。

新型舉國體制中的政府作用。從技術特征看，由于關鍵核心技術不是單項技術，而是復雜的技術系統，其創新活動不僅包括科學研究、技術開發，還有工業生產，涉及多學科、多領域的知識，以及多部門、多主體的參與。因此，需要建立高效的合作機制，以增強人才、知識、信息的交流，減少資源流動的成本。在如此復雜的活動中，一般的創新主體沒有能力統籌各種創新力量，實施動員的主體必須要有足夠的政治權威，這個角色只能由政府承擔。例如，與二戰前主要依靠企業自發創新的模式不同，自二戰以來，隨著科技活動日益復雜化，以及國家對科技創新的重視，很多重大技術的突破都是在國家戰略布局下取得的，如美國的曼哈頓計劃、阿波羅計劃、半導體研發計劃、國家納米技術計劃，以及日本的“超大規模集成電路”等。可見，即使是西方發達國家，重大科技任務也是在國家戰略背景下布局和實施的，這一規律不因國體、政體、經濟體制的差異而有所區別。

從創新主體看，雖然市場競爭是創新的重要動力，但是僅靠市場機制不能自動帶來關鍵核心技術的重大突破。[33]由于市場的高度分散性和企業的短期利益導向性，很難通過單純的市場機制形成協同攻關。而政府的職能定位并不是追求短期的財務收益，而是特定技術領域的競爭優勢和主導權。政府（特別是中央政府）作為唯一有能力在全國范圍內調動各類資源的主體，必然是國家意志的重要載體，特別是國家實驗室和科研機構等戰略科技力量，能夠突破企業的短期利益和經濟理性約束。[34]政府基于對關鍵核心技術戰略價值的認知和決策，以可信的政治承諾作為重大項目的啟動機制和驅動力。[35]明確的國家戰略目標使政府各部門聚焦于前瞻性和基礎性的創新突破，從而使政府得以與各種市場主體共同構建從科學發現、技術開發、先導性應用，最后逐步過渡到產業化創新的全鏈條。

從創新資源看，市場在新型舉國體制中發揮作用并不意味著科技資源的配置完全依賴市場。因為我國在關鍵核心技術領域屬于后發追趕國家，若完全按市場規則分配資源，將難以實現優勢資源集中攻關。實踐證明，市場機制有其自身無法克服的局限，如果完全依賴市場，將導致部分經濟收益暫時不高但投入巨大、回報周期長、風險高且容易失敗的關鍵核心技術難以獲得企業支持，特別是尚未取得任何回報的基礎研究可能被忽視。為實現經濟社會長遠發展必須攻克的關鍵核心技術，迫切要求政府介入其中，根據經濟社會發展需要，科學合理地進行戰略布局，而不是對其“放任自流”。[36]在核心技術攻關中，需要政府充分調動和組織產業界和科學界的力量，統籌整合創新資源，為關鍵核心技術突破提供指導，通過聯合攻關實現技術和產業的重大變革。

從創新組織看，當重大技術攻關任務超出了現有運行體制的能力范圍，或現有運行體制的組織分工可能導致效率低下時，就需要超越現行組織體系，設立重要機構，在更大范圍內動員和協調資源，如成立中央級別的專門機構，協調跨部門的決策和領導系統集成，否則就會遇到部門分割導致的決策“分散”問題。[37]作為重大科技創新活動的組織者，政府可以在頂層設計、組織、運行和評價技術社會試驗、技術擴散和技術應用中發揮主導作用，在此過程中需要形成高效的組織架構、政策體系和治理方式。這種共識導向的戰略目標越明確，創新主體突破各自為政的邊界和短期經濟理性的凝聚力越強。[38]當代重大技術任務的特性發生了變化，對組織機構的要求也會相應發生變化。其中一個重大變化是組織機構必須更多地直接面對市場，并以更開放的方式動員全社會的力量。

從創新動力看，由于重大任務的要求超出了當前的國家能力，按照現有的模式運行無法滿足任務需求。因此，關鍵核心技術攻關的新型舉國體制不僅需要關注“既定資源的靜態配置”，更重要的是新資源的動態創造，超越國家現有能力邊界，創造應對風險挑戰的新資源和能力。在項目實施過程中，任務壓力也是全面帶動基礎研究和技術開發的動力，任務成果也必然以新知識、新產品等形態呈現。[39]引領性創新就是對新型舉國體制的有益指引，對國家作用的認識開始超出傳統國家創新系統的局限。在引領性創新中，國家作用不只是創新平臺和制度供給，還要關注面向未來的創新規劃，突出“引領”作用。[40]例如，DARPA通過挑戰賽的模式聯動項目負責人、軍方和工業界代表，利用全國甚至全球的研發力量，在網絡、通信、智能、設計制造、生物醫藥等領域取得眾多顛覆性創新成果，為美國在尖端技術領域的領先地位提供了保障。[41]

政府與市場在新型舉國體制中的互動。新型舉國體制是中國特色社會主義市場經濟制度與關鍵核心技術攻關模式的有機結合，是發揮中國特色社會主義制度優越性的創新性制度安排，其核心是建立一套政府與市場有機結合且良性互動的獨特治理機制，兼顧市場決定資源配置和更好發揮政府作用。在關鍵核心技術攻關中，政府、企業以及社會組織擁有不同的目標導向和比較優勢，容易在創新過程中產生利益沖突。新型舉國體制可以使政府與市場主體對技術領域的發展趨勢形成共識，由政府主導建立跨領域、跨部門的合作機制，完成新型舉國體制的建構。在國家戰略指引下，各參與者基于共同目標、溝通機制和互信承諾劃分權責，建立有效的激勵約束機制，實現政府與市場互補，解決傳統舉國體制和自由市場中的創新資源錯配、使用效率過低等問題，使成本收益權衡得以優化，從而增強新型舉國體制的正當性。

在新型舉國體制中，有效市場與有為政府既要在科技創新中形成明確的分工定位，又要在此基礎上有序協作，實現有機結合。從有為政府出發，政府要在頂層設計、戰略規劃、政策供給等方面積極作為，在關鍵核心技術攻關中發揮決策者、啟動者、協調者和評估者的作用，利用各種政策手段為新型舉國體制指明方向和集聚資源。從有效市場出發，要堅持讓市場在資源配置中起決定性作用，充分發揮市場在新型舉國體制中的資源配置效益最優化的優勢，調動各類市場主體的參與積極性，激發企業持續投入研發和實現產業化的內生動力。[42]同時，政府要為市場運行創造公平競爭、保護知識產權的良好環境；市場主體通過自下而上的探索推進政府職能轉變，形成“政府—市場”有機協作的強大合力。在新型舉國體制中，國家通過集中優勢資源賦能各類創新主體，在實現國家戰略目標的同時，滿足各方參與者的經濟效益，從而保證創新活動的激勵相容。政府重點關注是否形成國家重大使命對應的工業技術產品，通過提供產業創新所需的公共品，為更多企業進入降低門檻、提供條件，將實現技術產品的技術軌道、技術標準的選擇權交予市場。[43]例如，20世紀70年代中期，面對美國在集成電路領域的競爭優勢，日本通產省提出以企業間聯合研發模式為主的超大規模集成電路計劃（簡稱VLSI計劃）。政府推動多個具有競爭關系的民間企業與公共科研院所合作成立“研究組合”，共同進行10～20年內有實用化可能的關鍵核心技術攻關，最終實現日本在集成電路領域的趕超。由于這一模式的有效性，美國在80年代也組建了類似的半導體制造技術戰略聯盟（SEMATECH），回應日本的挑戰。

完善新型舉國體制的政策啟示

新型舉國體制是有機融合政府與市場的科技攻關組織方式，是我國科技創新治理機制的重大變革，是應對國際競爭和新科技革命挑戰的有效制度安排。為了充分發揮新型舉國體制在關鍵核心技術攻關中的作用，需要正確處理政府與市場關系，不斷完善新型舉國體制。

一是明確新型舉國體制的應用范圍。新型舉國體制發揮作用的范圍應該是事關國家安全、長遠目標的重大領域，包括投資巨大、帶動效應強、擴散效應強的重大戰略產品、關鍵共性技術和重大工程，而不能將其泛化到所有技術創新領域。其他適宜分散式創新的項目仍應尊重各類創新主體的自主行為，更多運用市場機制和相應的激勵手段，構建多元化創新生態。

二是加強國家戰略科技力量建設。在事關國家安全和長遠發展的領域強化國家戰略科技力量，加快推進國家實驗室體系建設，增強國家戰略領域核心競爭力和保障能力。穩定支持一批肩負國家使命的國立科研機構和團隊，加快落實科研評價改革，強化國家戰略導向的科學研究和技術創新。加快建設高水平研究型大學，為關鍵核心技術攻關培養高素質人才。

三是發揮企業和市場的重要作用。優化市場公平競爭環境，加強知識產權保護，激發企業內生創新動力。支持科技領軍企業牽頭國家各類重大科研項目，支持有條件的企業開展基礎性、前沿性研究。建立以科技領軍企業為核心，高校、院所、用戶等多主體廣泛參與的創新聯合體，開展關鍵核心技術協同攻關，提升我國產業系統集成能力和自主創新能力。

四是提升科技創新治理效能。在關鍵核心技術領域建立中央級科技宏觀決策機構和協調機制，在資源配置中建立跨領域、跨部門的統籌機制，在項目攻關中探索高效研發組織機制、評價激勵機制和監管機制，廣泛吸引有能力的社會力量參與國家戰略任務。建立與國際規則和市場機制接軌的產業政策和創新生態，為開展國際科技合作營造良好制度環境。

（本文系國家社會科學基金重大項目“創新引領發展的機制與對策研究”和中國科學院科技戰略咨詢研究院前沿探索項目“創新發展的政治經濟學研究”的階段性成果，項目編號分別為：18ZDA101、E2X1341Z01）

注釋

[1]眭紀剛、文皓：《制度優勢結合市場機制 探索構建新型舉國體制》，《科技日報》，2019年12月6日，第5版。

[2][19]張成崗、王宇航：《后常規科學視域下的新型舉國體制與科技治理現代化》，《云南社會科學》，2022年第4期。

[3]唐亞林、郝文強：《新型舉國體制：歷史演變、時代特征與模式構建》，《華東理工大學學報》，2021年第4期。

[4]中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第64頁。

[5]金碚：《試論經濟學的域觀范式——兼議經濟學中國學派研究》，《管理世界》，2019年第2期。

[6]弗里德里希·李斯特：《政治經濟學的國民體系》，陳萬煦譯，北京：商務印書館，2012年，第149～150頁。

[7]《馬克思恩格斯選集》第三卷，北京：人民出版社，1995年，第646頁。

[8]參見鮑達民、戴索·霍維斯、馬蒂亞斯·基平：《反思資本主義：構建可持續的市場經濟》，劉曉梅、白竹嵐、王洪榮譯，北京：商務印書館，2018年；于爾根·科卡、馬塞爾·范德林登：《資本主義：全球化時代的反思》，于留振譯，北京：商務印書館，2018年；大衛·M.科茲：《新自由資本主義的興衰成敗》，劉仁營、劉元琪譯，北京：中國人民大學出版社，2020年。

[9]包煒杰、周文：《政府與市場關系的演變和突破——兼論中國特色社會主義政治經濟學的國家主體性》，《學術研究》，2020年第11期。

[10]參見查默斯·約翰遜：《通產省與日本奇跡》，李雯雯譯，長春：吉林出版集團，2010年；禹貞恩：《發展型國家》，曹海軍譯，長春：吉林出版集團，2008年。

[11]F. Block and M. Keller， State of Innovation： The U.S. Government's Role in Technology Development， London： Routledge， 2010.

[12]張正清、王娜：《構建以技術社會實驗為導向的新型舉國體制》，《云南社會科學》，2022年第4期。

[13]《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，2015年3月23日，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-03/23/content_2837629.htm。

[14]蘇竣：《公共科技政策導論》，北京：科學出版社，2014年，第32～34頁。

[15]眭紀剛、劉影：《創新發展中的競爭與壟斷》，《中國軟科學》，2018年第9期。

[16]熊彼特：《資本主義、社會主義和民主》，楊中秋譯，北京：電子工業出版社，2013年，第73～75頁。

[17]鮑莫爾：《創新：經濟增長的奇跡》，北京：中信出版社，2016年，第XI頁。

[18]《馬克思恩格斯選集》第四卷，北京：人民出版社，1995年，第648頁。

[20]瑪麗安娜·馬祖卡托：《創新型政府》，李磊、束東新、程單劍譯，北京：中信出版社，2019年，第108～110頁。

[21]雷少華：《超越地緣政治——產業政策與大國競爭》，《世界經濟與政治》，2019年第5期。

[22][28][39]崔文彥：《科技創新的新型舉國體制：理論邏輯與歷史經驗》，碩士學位論文，蘭州大學經濟學院，2022年，第8、27、23頁。

[23]J. M. Keynes， "The End of Laissez–Faire，" The Journal of Political Economy， 1928， no. 1.

[24][30][32]鐘惠波：《新型科技舉國體制：社會主義市場經濟條件下的資源與關系模式》，《社會主義研究》，2021年第5期。

[25]廉思秋、高山行、舒成利、郝志陽：《新型舉國體制下構建觸發中國高新技術突破的“扇形”模式研究》，《中國科技論壇》，2021年第11期。

[26][42]唐皇鳳、徐植：《新型舉國體制的科學內涵、獨特優勢與運行機制優化》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》，2023年第1期。

[27]眭紀剛：《完善新型舉國體制、加快核心技術攻關》，《中國經濟報告》，2022年第6期。

[29]蘇錚、李麗：《發揮新型舉國體制優勢解決裝備“卡脖子”問題的研究》，《制造技術與機床》，2021年第1期。

[31]馬大明：《加快制度創新 推進央企在新型舉國體制中更好發揮主導作用》，《國資報告》，2022年第4期。

[33]貝爾實驗室雖然是企業的研發機構，但是其眾多創新成果是在高度組織化的企業內而非原子化的市場中實現的，而且政府資助和采購對其技術創新發揮了重要作用。

[34][43]封凱棟：《新型舉國體制中的政府與市場關系》，《中國科技論壇》，2022年第10期。

[35][38]胡穎廉：《舉國協同：新型舉國體制的制度解釋》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2021年第6期。

[36]黃欣榮、陳仕偉：《關鍵核心技術攻關的新型舉國體制：目標、機制與模式》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》，2023年第1期。

[37]路風、何鵬宇：《舉國體制與重大突破——以特殊機構執行和完成重大任務的歷史經驗及啟示》，《管理世界》，2021年第7期。

[40]陳勁：《引領性創新：突破關鍵核心技術的重要范式——評〈引領性創新：一種創新管理新范式〉系列研究成果》，《創新科技》，2022年第2期。

[41]劉寶林、荊象新、鎖興文、于洋：《DARPA持續推動科技創新的挑戰賽模式分析》，《科技導報》，2018年第4期。

責 編／陳璐穎