規范財富積累機制需要改革城鄉二元體制

黨的二十大報告提出，要規范收入分配秩序，規范財富積累機制。本文指出，講規范財富積累機制，既要從市場的層面上去講，也需要從社會的意義上去講，既要看到微觀，也要看到宏觀。共同富裕的關鍵是讓農民市民化，農民市民化的關鍵是改革城鄉二元體制，改革城鄉二元體制的關鍵是改革、發展與穩定之間的風險權衡。

財富是通過市場化的方式創造出來的

黨的二十大報告提出，要規范收入分配秩序，規范財富積累機制。“財富”是一個存量的概念，“收入”則是一個流量的概念。所有的存量都應當是來自流量，如果沒有流量，存量就不會增加，全社會的財富就不會擴大。除了一些沒有人類勞動參與的天然的自然資源，一般來說，不是通過勞動創造出來的東西，像空氣、水、陽光等，不能算是創造出來的“財富”。我們所探討的“財富”，是通過市場化的方式創造出來的，是與人類的活動相關的。

政府的財富從哪里來？除了征稅，政府的一些財富來自國有企業，國有企業通過經營積累國有資產，這離不開市場。國有資源，像礦山、土地等，是經過開發以后才變成財富，這類財富不是積累而來，而是大自然賜給人類，政府也要通過市場化的方式，比如以招拍掛的方式，把土地、礦產資源等讓渡給市場主體來進行開發、使用，以創造新的財富。

對于企業而言，企業通過經營，獲得利潤，轉化成投資，當然企業還可以通過借貸、發行債券股票等方式吸引其他投資者參與進來，共同擴大企業經營規模，使得企業的資產規模越來越大，扣除負債以后就形成企業的凈資產。如果是股份公司，凈資產屬于股東所有，這家企業本身就是虛擬法人，就無所謂企業來積累財富了。如果是自然人企業，自然人企業歸自然人所有，自然人企業積累的財富歸自然人企業所有。有的民營企業就是自然人企業，不是股份公司。這樣的企業扣除成本、費用，每年形成的利潤轉化為投資，再加上通過借貸等方式形成的投資，整體產生的凈資產積累，歸個人所有。這就是個人通過搞經營、辦企業的方式實現個人財富的積累。無論積累多少財富，只要是依法參與市場競爭獲得的，都是合理的。

一般的家庭、個人，在取得收入、扣除消費以后，累積下來的資金比如通過存款、購買債券或股票、購買房產等，就形成了個人的財富積累。當然，個人積累的財富，在市場中有的會升值，有的可能會貶值，從而導致財富存量的再分配。

規范財富積累機制需要機會公平

個人的財富積累與資本市場有關。資本市場越完善，個人積累財富的機會就越公平。資本市場如果不完善，對許多人來說可能連參與市場的機會都沒有，而且在這種情況下，積累財富的機制可能從社會的意義上講就不合理。譬如房產也是財富積累的方式之一。從社會意義上說，市民在城里購買一套房子，如果在北京，房產是增值的。如果是在北京打工的農民掙了錢回到老家，在宅基地上建房，是貶值的。為什么同樣是人，同樣是公民，為什么農民建在農村宅基地上的房子就貶值，在北京等城市購買房產就會升值呢？這個升值機會是誰給的？這并非個人努力的結果，而是城鄉二元體制造成的，這就不公平。所以，要規范財富積累機制，在社會的意義上，首先大家的身份要平等，基本的權利要平等，大家的機會要公平，這才談得上規范財富積累機制。

在我國貧富差距狀況目前不容樂觀，這與機會的不公平，尤其是財富積累機會的不公平，有直接關系。這主要體現在財富增值機會的不公平。市民容易搭上國民經濟增長的便車，所以容易實現財富增值。農民在農村原有的財富，比如耕地、房產等，跟國民經濟增長有多大關系呢？經濟增長再快，對于這些財富的價值幾乎也沒有多大影響，所以農民在農村相對難以搭上國民經濟增長的便車，來實現農民家庭、個人的財富增值。

這就是一個大的需要改革的問題，即二元體制的問題。所以，講規范財富積累機制，既要從市場的層面上去講，也需要從社會的意義上去講，既要看到微觀，也要看到宏觀。

現有的市場要通過法治化，規范市場活動，尤其是資本市場，完善財富積累機制。但是，我們需要看到，如果只是講市場，例如我們目前討論的市場規范化、法治化，僅僅是針對已有的市場。在農村可能還缺乏一些市場，如住房市場、土地市場。從社會意義上講，還得進一步去拓展，要體現整個社會的公平正義。要建立全國統一的市場，讓大家都有平等的機會，這就涉及要如何通過改革實現城鄉一體化的發展。要破除這種二元結構，首先要針對二元體制進行徹底的改革，那么，社會的財富積累機制就更規范了，從而在收入的分配上、財富的積累上，其差距可能就不會像今天這么大。因此，這不僅是一個技術層面的問題，也不是一個單純的管理上的問題，而是一個改革的話題。

這里面不僅有政府和市場的關系問題。比如農民，農民只有進城打工，他才能參與勞動力市場，但是農民積累的財富并不在市場之中，不能交易，沒有價格，無法增值。在這個意義上看，對農民是不公平的。這不僅是政府和市場的關系，其中也涉及政府和農民的關系，即涉及政府與社會的關系。這就不只是經濟問題了，還是重大的社會問題。政府與社會的關系就是政府如何對所有的公民一碗水端平，公平對待。既然都是國民，都是公民，應有的基本權利是一樣的，在身份上應當是平等的，不應有高低之分。

我國從1949年以來形成的城鄉二元體制的影響一直延續到了現在。農民作為勞動力供應者可以進城打工，在經濟層面上農民作為生產要素是可以流動的；農民要拖家帶口全家都到城里定居，也可以，但是農民享受不到跟市民同等的待遇，這就不公平了。這帶來很多問題，例如農民子女的上學問題，子女上學的問題涉及對下一代的培養，涉及人力資本的積累。如果農民的孩子在城里不能扎根，那么他的人力資本積累就與市民家庭的人力資本積累是不平等的，因為受教育的機會不公平。再比如保障房，有戶籍的市民可能獲得保障房，沒有戶籍的可能就得不到。

總之，在社會基本權利不平等的情況下，導致很多經濟機會的不公平，在收入分配、財富積累等方面，機會就不公平，從而導致收入分配、財富積累的差距擴大。這些機會上的天壤之別所形成的收入差距、財富差距等經濟差距是體制造成的，不是單靠個人努力就能解決的。例如農民的子女在農村里可能生下來就沒能受到良好的教育，導致其人力資本積累不高，即便進城打工也往往只能獲得較低收入；而市民子女的人力資本積累整體上要比農民強得多，其收入就相對較高。

盡管我國城鄉之間收入差距有所縮小，城鄉居民人均可支配收入之比已經從2009年的3.33︰1降至2021年的2.50︰1，但市民的人均收入仍是農民人均收入的2至3倍。這其中很多是屬于體制因素造成的，并非個人努力不努力的問題。對農民這個群體來說，在這種體制下致富的難度很大，即使政府給予再多的支持政策和財政投入，也無法填平體制產生的鴻溝。盡管多年來我國戶籍城鎮化率有所提高，但2021年我國戶籍人口城鎮化率只有46.7%，而2021年我國常住人口城市化率為64.7%，兩者相差了18個百分點。我們通常看到了常住人口這個指標，而忽略了常住人口這個指標背后的群體之間的不平等。目前我國大概有3億農民工，他們被城鎮化了，作為常住人口計入城鎮化率這個指標，但農民工在城里工作、生活，卻享受不到市民的平等待遇，這就是社會問題了。所以這要從社會層面去改革，單單在經濟方面解決不了。推動市場化，規范政府與市場的關系，解決不了這個問題，這要從更宏觀的視角，從社會的層面才能看到、認識到，從而解決問題。這是優化分配結構的一個前提。中國式現代化要從人的角度來考慮問題。我國有14億多人口，按照戶籍人口城鎮化率計算，我國還有超過53%的人口實際上還是農民，是一個“農民社會”。在這種二元體制下，農民如何富裕起來？主要靠政府的支持和投入，是遠遠不夠的，也是難以持續的。

要通過改革二元體制推進市場化的改革

有一種觀點認為“一次分配靠市場，二次分配靠政府”。這里的“靠市場”，靠的是城市的市場，農民在其中處在邊緣的地位，是勞動技能不高的打工人，農民如何從實現低收入到中等收入？“二次分配靠政府”，但政府的能力是有限的，如果超過50%的人是低收入者，如何能通過政府財政調節來實現農民收入顯著提升？這顯然是行不通的。二次分配靠政府來縮小貧富差距，那是理想，在我國的這種現實條件下是難以做到的。

至于說第三次分配，那是社會成員基于道德自覺，自愿地把一部分收入或者財產捐獻出來的行為。在任何一個國家，第三次分配只是一個補充，對收入或者財富的平等化的影響都是很小的。第三次分配是基于一種道德的考量，是一種利他的行為，政府可以鼓勵，但是無法強制，靠個人自覺。第三次分配實際上是社會文明程度的一個體現，它取決于物質文明的水平，也取決于經濟發展的階段，不是個人覺悟的高低決定的。發達國家的第三次分配的比例總體上高于發展中國家。其他國家與我國的國情不同。一些發達國家探討全民基本收入，這些國家的國情是不存在二元體制，已經實現了城市化，農民在人口中占比很低，而且其農民的角色也是不帶社會身份的，僅僅是一個職業意義上的農民。而在我國，農民是社會身份意義上的農民，即使非農就業，在城市生活，但仍是農民身份。這與國外的農民不是一個概念。在我國，如果搞基本收入制度，如果只針對城里人搞，那么城鄉差距就更大了；如果全民一起搞，搞得起嗎？將會重蹈20世紀50年代人民公社大食堂的覆轍。當然，對于喪失了勞動能力者，對于殘疾人、老年人等弱勢群體，需要社會保障其基本的生存條件。在這個意義上的“基本收入”，就是保一個底線的公平，讓所有人都能生存下去。

從更深的意義上講，要通過改革二元體制推進市場化的改革，讓更多的人能夠擁有平等的發展機會。大家都以同樣的身份、平等的權利來參與市場的游戲，共同創造財富，公平積累財富，這樣才談得上社會的公平正義。人民對美好生活的追求，不僅是解決物質文化生活的問題，人民還有對民主法治、公平正義、安全、環境等的需求。社會公平正義如何實現？要通過改革建立新的體制，制度的保障才是真正的保障。

為了解決現在已經形成的城鄉二元結構，要改革城鄉二元體制。在城鄉二元體制里，戶籍制度實質上是一個社會身份制度，具有很強的社會排斥性。此外，還有比如農民的財產在農村如何交易？現在農村“三塊地”（耕地、宅基地、林地）的所有權是集體的，承包權、經營權、轉讓權交給了農民，這也是財產權。農民獲得了這些財產權之后，如何去依法交易，獲得財產性收入？這就跟集體所有制關聯在一起了。

該如何去創新集體所有制的實現形式？按照老的集體所有制的實現形式，農民很難富起來。過去搞人民公社，在那種情況下的集體所有制，農民是受窮的。現在是土地的集體所有權和土地的承包權、經營權都分開了，要跟國有企業改革一樣，其所有權和經營權分離。在農村這叫“三權分置”改革，“三權分置”改革調動了農民的積極性，所以解決了吃飯的問題。但是農民的收入提高問題如何解決？農民在農村整體上難以實現高收入，還得離土離鄉才可能富起來。農民如何才能離土離鄉？現在農民是集體經濟的成員，如何轉讓財產？農民的財產帶不走，缺乏流動性，想轉讓也沒市場。在這種情況下，農民如何真正變為市民？

改革城鄉二元體制，有一個“進得來”的問題，即城里不要設置障礙，要讓農民能進城，戶口實行登記制，遷移不受限，不僅是勞動力作為生產要素可自由流動，而且家庭、社會人口也可以自由遷徙，就是打開城門，讓人“進得來”。另外，還有一個“出得去”的問題，即農民能帶著所積累的財產，能擺脫原有的集體經濟成員的身份，通過市場交易將財產權利變現帶走，進城過上市民的生活。現在農民與農村的關系就像嬰兒通過臍帶一直與母體連接一樣，剪不斷。城鄉二元體制造成農民工群體最終落葉歸根回到鄉下，所以我國的戶籍人口城鎮化率的提升進展很慢。在這種情況下，農民如何富裕起來？又如何積累財富？

所以，規范財富積累機制，促進共同富裕，關鍵是讓農民市民化，農民市民化的關鍵就是改革城鄉二元體制這個深層次的問題。

三個“二元”問題帶來的巨大挑戰

在我國，在城市里，土地是國家所有，是國家所有制。所以農民和市民的身份差異背后，實際上還有一個所有制的差異問題。市民是生活在國有制的基礎上，農民是生活在集體所有制的基礎上。農民和市民的所有制基礎不一樣，如何進行改革，這就涉及一個重大的理論和實踐難題。1949年以來我國逐漸建立了以公有制為主體的基本經濟制度，公有制主要包括兩種形式，即全民所有制（國家所有制）和集體所有制。這兩種基本的所有制形式實際上就決定了不同的人生活在不同的所有制當中。市民，整體而言，生活在國有土地上；農民整體上生活在集體的土地上，即使離開農村，也帶不走土地上的財產。對于這兩種所有制的實現形式，該如何創新？更大的問題是，不能因為不同的所有制而造成機會的不平等和身份的差別，不能把所有制的不同變成社會上人的不平等的基礎。所有制就是所有制，如何不再跟社會身份掛鉤？一個提出多年但難以解決的問題是，農村集體所有制下的生產要素和國有制下的生產要素，比如集體的土地和國有的土地，同樣是土地，同樣是生產要素，一個有市場，一個沒有市場，還沒有形成一個統一的要素市場。目前的市場還是個二元市場，不是一個統一的市場。這二元市場的問題如何解決？

所以歸納起來要解決三個二元問題：社會的二元問題，比如農民與市民的社會身份的二元以及基本權利的不平等問題；經濟的二元問題，比如同樣的財富因為分別處在不同的所有制當中而一個有市場、一個沒市場；以及公有制的二元問題。如何通過改革解決三個二元問題？這三個二元問題是相互關聯的，改革哪一個都會牽扯其他問題，要解決必須一體化推進，這是一個十分復雜的難題，既是理論難題，也是實踐難題。比如所有制的理論，在理論上要探索集體所有制、國家所有制的實現形式在市場經濟下該如何去創新，讓農民的集體所有權和農民的承包權、經營權等權利分置，對這些權利分置之后如何在法律上進行規范，都能變成可交易的財產權利。目前國有企業的所有權、經營權兩權分立，而農村集體所有制的三權分置，現在也不能完全交易。所有制實現形式的創新，面對著很多理論上的難題，該如何進一步解放思想、創新理論，進而解放生產力，是規范財富積累機制和促進共同富裕的深層次問題，也是中國式現代化進程中無法繞開的重大問題。這涉及改革、發展和穩定之間的風險權衡，考驗新時代的智慧。

（劉尚希為全國政協委員、中國財政科學研究院研究員。本文編輯/孫世選）