穩增長需要城鄉統籌發展

我國的鄉村振興和農村全面脫困已取得了世界矚目的成就。但與城鎮和工商業比較，我國目前農村農業低生產率、低收入、低財富擁有、低消費水平狀況嚴重。本文分析了我國城鄉二元經濟結構的深層次成因，并提出在統籌城鄉協調發展中需要正確處理振興鄉村工作中的五大關系。

自2001年我國推進全面建設小康社會以來，特別是在21世紀的第二個十年中，我國的鄉村振興和農村全面脫困取得了世界矚目的成就。而受近三年新型冠狀病毒感染疫情的影響，城鎮失業率提高，經濟增長下行。對此，一些學者提出，應當通過振興鄉村，加大集體組織力度、發展二三產業和建設基礎設施，使人口和勞動力向農村回流，在農村增加就業，獲得收入，增加消費，并且成為經濟增長的新動能。這種觀點可能有誤。筆者認為，可能還是要以推進城市化為主，輔之以振興鄉村，才能真正做到穩就業穩消費穩增長。

鄉村和農業是低生產率和低收入領域

農業向工業轉型的二元結構理論，其核心要義是：農村農業人口和勞動力向城市工商業遷移和流動，是一個不發達國家向發達國家邁進過程中，經濟增長和發展的重要來源。并且遷移和流動速度越快，促進經濟增長的動能就越大；反之，城市工商業人口和勞動力向農村農業流動，將成為經濟增長速度下行的壓力。國際上人均國內生產總值（GDP）水平12500美元上下的國家，其城市化水平平均在87%左右，農業勞動力就業比例平均在7%左右。中國2021年人均GDP為12552美元，常住人口城市化水平為65%，農業勞動力就業比例為23%，與發展水平相同國家之間的差距分別為22和16個百分點。這一方面說明中國城市化滯后和農村農業剩余勞動力規模仍然過大，另一方面也意味著向城鎮和工商業的遷移和流動還有很強的經濟增長推動力。

不可抗拒的客觀約束使發展中國家的農村和農業區域帶有明顯的低生產率、低收入和低消費特征。雖然人類不可一日無糧食無氧氣，但是單位土地面積的糧食和林木價值產出率很低；就發展工商產業看，農村居住分散點多，市場不密集且集中，生產資料和產成品運輸規模小、間距短且裝卸多，集聚和規模效益很低，分工協作成本高；城市水電路氣和學醫娛養等公共設施建設及政府服務運營相對成本小而受益人口集中，農村受益人口分散而成本高昂。絕大多數發展中國家的農村和農業，因為相對于土地而言人口和勞動力多，所以是相對于城市和工商業的低生產率低收入區域和產業。

與城鎮和工商業比較，中國目前農村農業低生產率、低收入、低財富擁有、低消費水平狀況更加嚴重。2021年，中國農業與工商業的勞動生產率差距為1︰3.95，實驗室計算的實際城鄉居民人均可支配收入差距為3.5︰1，城鄉居民財產性收入差距為11︰1，農村當地務工農民、外出城鎮務工農民、城鎮個體私營員工和城鎮單位職工（包括國有單位、外資企業、其他上市公司和有限責任公司等）收入比為1︰2.81︰3.53︰10.15，城鄉戶籍居民財產收入和擁有住宅財產數量之比分別為10.77︰1和15.18︰1，城鄉居民消費支出比為2.23︰1。

城鄉結構變動扭曲與發展面臨的困境

城市化滯后、農業就業比過高、農業生產率低下和農民收入低的深層次成因，在于阻礙遷移和流動的人口遷移管制體制和傳統農村經濟組織方式。一是從人口遷移和勞動力流動管理上看，由于城鄉分割的戶籍、教育、醫療、保障等體制阻礙，我國農村人口和農業勞動力比同樣發展水平的國家分別多出31478萬人和15000萬人。二是農村集體土地所有制實現形式與人口城鄉流動分布和勞動力市場優化配置不相耦合，對提高農村農業勞動生產率和農民收入水平形成梗阻。具體解釋就是，在所有和使用雙層農村集體經濟體制下，雖然農民擁有宅基地和承包地的使用財產權，但當他向城鎮遷移和流動時，無法以市場經濟的方式交易退出，即得不到放棄使用財產權的補償，不利于增強農民向城鎮工商業遷移流動的經濟能力，農民還會因遷移和流動喪失這些使用財產權。農村農業狹小領域中剩余過多的人口和勞動力，一個必然的后果就是產業的低生產率和農民的低收入。

由于農村人口向城鎮遷移和勞動力向工商業流動，農村集體經濟的載體減少，是無法抗拒的客觀趨勢。歷史數據方面，中國農村自然村、行政村和常住人口分別從1985年的386萬個、94萬個和80757萬人，減少到了2021年的236萬個、49萬個和49835萬人，收縮幅度分別為38.86%、47.90%和38.29%。未來仿真趨勢方面，預計2037年中國人口市民化水平推進到90%，農村人口將減少為13500萬人，自然村和行政村將分別下降至64萬個和13萬個；預計中國2050年市民化水平推進到95%，農村人口更是會減少到6500萬人，自然村和行政村將分別下降至31萬個和6.4萬個。

當前和未來，中國在城鄉發展關系變動方面，存在不得不面對的難題。從上述分析看，雖然中國振興鄉村著力強化和固化目前的農村集體經濟所有制組織形式，且投入大量資金建設配套齊全的基礎設施，然而集體組織的絕大部分成員和美好村莊中的絕大部分居民卻沒有了。遇到的問題，一是，若農村人口消失或只剩下少量老人，農村集體組織還會存在嗎？或者集體是誰的？二是，若農村人口減少和人口遷移使集體沒有載體或集體規模收縮，土地和其他集體財產最終會是誰的？

綜上分析的結論是：應順應城市化和市場化的客觀規律和趨勢，將傳統農村集體組織和所有制結構實現形式向農村集體所有制實現新形式轉變，并大力推進人口和勞動遷移及流動配置戶籍及其相關體制的改革。

深化農村組織、所有制形式和收入分配體制改革

深化農村集體組織體制改革

形成新的人口、勞動力、資本、技術、土地、房屋等能城鄉雙向流動和置換的農村新集體社會和集體經濟組織。

第一，村民自治社會組織與農村集體經濟組織相分離。前者協調農村自治社會事務，最重要的是，購買農村集體所有宅基地、農業用地、建設用地居住和投資創業的，成為農村新居民；雖然集體所有土地合作社的成員有農村宅基地和農業承包經營使用土地及其財產權，但其已經到城鎮居住和工作，仍可以是土地合作社的成員，但不再是社區的村民。

第二，成立新集體經濟組織——農村土地合作社。堅持農村土地集體所有，土地所有權與土地使用權、財產權分離，農村全部土地所有權歸集體經濟組織，合作社行使土地資產所有權管理并擁有部分土地經營權。

第三，形成新的以集體經濟為主、其他所有制并存的各類經濟組織。除了基礎的集體經濟土地合作社外，農村各業形成家庭農林牧漁場、生產專業性公司、服務合作社、個體私營企業、合伙企業、有限責任公司和股份公司，甚至新的大農業上市股份公司。

需要指出的是，與城市大工商業相比，農業生產和農村其他產業的特點是農機化后勞動力使用不多、要素組合方式不復雜、村民協作管理素質相對較低、產值規模較小、生產收益水平較低。經濟學上的一個定理是，小規模簡單的生產方式，需要簡單的組織方式與其相適應；如果以結構復雜的組織去組合、管理和經營小規模的簡單生產，其形成的凈產出不能覆蓋前者較高的組織成本，必定會虧損，復雜的組織方式難以為繼。這就是過去人民公社、生產大隊和生產小隊等效率越來越低和被放棄的原因。農業糧食種植和其他農產品生產的勞動生產率比工商業要低得多，凈產出比率也微小。因而，種植農場應當以家庭經營或者民營農業公司為宜，以專業化協作和其他合作服務形成農業生產力。

深化農村土地體制轉型改革

形成勞動力、土地、資本和技術等能夠市場化配置和各類要素優化組合的新的農村集體經濟土地所有制實現形式。

第一，農村集體土地所有權與使用財產權分離。村民宅基地和村民承包農業用地的使用財產權歸村民，確權發證，有繼承、交易、出租、入股和抵押權利；外部購買宅基地和承包地的居民和投資者從社區自治方面可成為村民，從土地合作方面可成為新社員。

第二，農村集體土地所有權與建筑物所有權分離。農村土地所有權歸村民土地合作社，但農村地面的住宅和其他法人和自然人出資所建建筑物歸個人和其他法人所有。

第三，土地資產實物和價值分離。除了已經兩權分離的農民宅基地和農業承包地外，其他建設用地和農業用地所有權與使用權及其實物由村民土地合作社統一管理。農民持有股份，股份既可在村內轉讓，也可轉讓給村外居民。這部分土地可由村民土地合作社向內部村民和外部居民及投資者出租或交易土地的使用財產權。

深化農村各類土地交易方式及其收入分配體制的改革

第一，允許農村其他建設用地直接交易分配體制改革。集體所有不變，可在符合規劃和用途管制的前提下，直接進入土地使用財產權交易市場，收入歸農村集體，在集體和農民之間合理分配，政府收取交易稅收。

第二，承包農業用地規劃和用途變更交易分配體制改革。用于城市建設、工商業、行政文教衛、交通水利等用途的農村土地，其集體所有性質不變，直接進入市場交易土地使用財產權，轉讓的農業用地先按照農業用地價格計算的交易收入在承包家庭、集體和政府稅收之間進行分配；扣除第一次按農業用地價格計算的分配后，其余收入再在集體、全體村民和政府稅收間進行分配。

第三，村民宅基地和房屋的交易收入分配體制改革。村民宅基地和房屋的土地集體所有性質不變，由使用財產權擁有者自主交易，其收入在住戶、集體和政府稅收間合理分配。

處理好振興鄉村工作中的五大關系

統籌城鄉協調發展，需要正確處理振興鄉村工作中的五大關系。

一是處理好政府與市場發揮各自作用之間的關系。如農村農業的生產、創業和經營，勞動力、資本、技術、土地等要素的配置，由市場調節；政府提供農業道路、水利、電力和供排水等基礎設施，提供教育、衛生、公交等公共服務和社會保障，進行土地用途管制和規劃。

二是處理好現在與未來、集中與分散之間的關系。需要在投資建設方面平衡現在需要和未來利用之間的關系。多投資補貼民生、鼓勵創業和促進遷移，投資基礎設施要考慮使用規模和時間不會永久這樣的因素。未來一些村莊可能會逐步消失，但是另一部分村莊可能要集中和發展，如對交通要道、旅游景點、文化古村、鄉村集市、特色生產等村莊需要相對加大投資。

三是處理好市場化盤活利用各類鄉村閑置低利用各類土地資源與規劃用途管制、鼓勵創業和發展產業與要素需要組合之間的關系。建設用地方面，應當通過村民土地合作社交易、入股、出租和抵押等市場機制，調節給各類經濟主體和投資者，以盤活利用建設用地。而對農業用地，應當在實行耕地用途管制的同時，在同一用途之間可以通過交易、出租和入股等方式，實現規模化生產經營，以提高農業生產效率并降低農業成本，減少政府補貼負擔。需要清理和改革以形成市場化配置農村土地資源的機制，使向農村回流和在農村創業的勞動力以及外部進入的資本要素能夠得到土地要素，形成農村生產能力的組合。

四是處理好政府投入和社會投入之間的關系。一些必要的鄉村投入，政府必須承擔。但政府對鄉村投入過度，特別是對生產經營直接部署和投入，其不利影響是財政支出負擔大，截留、貪挪和騙補比例高，資金使用效率低。一系列尋租和漏損需要更多額外的行政監督成本，并且成效并不顯著。因此，需要使土地能夠交易，成為資產；土地所有者可以評估、入股或者抵押，得到鄉村各業發展的資本要素。政府鄉鎮和村社會自治組織進行的生產經營投資往往效率很低，可能虧損，最后難以為繼。還是需要經濟主體從事鄉村各類產業的創業、投資、建設和經營等，且應做到市場化經營、遵紀守法、組合要素、投入生產、風險自擔和合理分配。

五是處理好生態環境整治與零星土地利用、青年勞動力外出與老弱婦勞動力在村之間的關系。從農村的國民產出看，過去農村自產自吃自用的非商品化收入、農村家庭自然非規模化勞動商品化收入很高，后來因農業產品規模化和標準化商品化率提高，前者比率持續下降。然而，地方基層政府“擴大化”和“一刀切”生態環境整治、違章建筑拆除和手工勞動標準化公司化等，使農村民居房前屋后、院內院外、四荒土地和山間原野，過去農民種植菜果花藥和養殖雞鴨豬羊牛，手工紡編納織、農家釀制等的產品，幾乎一掃而光。過去農村雞鳴豬叫、糞便回田、春節宰豬菜等場景已經不在。建議在提出糞便回田、保持水土、保持清潔等要求的同時，放開房前屋后、院前院內和四荒種植菜果花藥，放開雞鴨豬羊牛家庭養殖，鼓勵家庭制作手工產品并銷售。

農村體制改革與統籌城鄉發展對經濟增長的貢獻

農村集體社會和經濟體制改革對經濟增長的推動作用。一方面，會使人口勞動力向城市化、工業化、就業機會多、生產率高和收入水平不低的區域和產業持續流動；另一方面，新的社會主義農村集體所有制體制能夠與市場經濟運行相耦合，盤活大量閑置和低利用的農村勞動力和土地房屋等要素和資產。這將會成為將經濟穩定增長和支撐在合理區間的強勁動能。

如果未來15年中國經濟年均增長5.5%，其中總體制改革獲得年均3.3%的增長，則農村各項經濟體制改革獲得的新經濟增長部分將占總經濟增長的40%左右，占總改革新增長動力的70%左右。東北財經大學國民經濟工程實驗室從生產和需求兩方面進行仿真測算發現，如果深化農村經濟體制改革，加快人口遷移和勞動力流動，則會推進人口市民化水平和勞動力農業比率從扭曲值向標準值靠近。供給方面，農村經營性建設用地進行盤活優化利用、農業用地規模生產收益率提高、農村宅基地和房屋資產化從零到市場價值的溢值，成為三大生產能。需求方面，農村人口及其不斷市民化獲得比較高收入、農村土地創業獲得經營就業收入、農業獲得生產率提高收入、土地房屋市場化獲得財產性收入、土地房屋市場化獲得交易收入等，增強居民消費支出潛能。二者均衡，在供需兩側形成年均2.3%左右的新增長動力。

（周天勇為東北財經大學國民經濟工程實驗室主任、中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院原副院長。本文編輯/孫世選）