基層金融機構受益所有人身份識別問題探析

基層金融機構在對受益所有人身份識別工作中存在實際操作有偏差、持續識別和重新識別困難、穿透識別支撐乏力等問題，亟待關注。本文基于反洗錢監管要求，針對上述問題或難點，充分考慮基層金融機構工作現實，從制度設定、信息平臺等方面進行思考，并提出相應的政策建議。

2021年6月，中國人民銀行發布的《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”）明確給出“受益所有人”定義，提出受益所有人身份識別要求。2022年1月，中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會聯合發布了《金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（中國人民銀行 中國銀行保險監督管理委員會 中國證券監督管理委員會令〔2022〕第1號）（以下簡稱1號令），進一步完善了受益所有人制度。近年來，中國人民銀行濟寧市中心支行在對轄內銀行業金融機構洗錢和恐怖融資風險評估中發現，其在非自然人客戶受益所有人身份識別工作中存在著因制度要求不明確導致實際操作有偏差、因獲取信息渠道受限導致持續識別和重新識別困難、因國家層面缺少統一的信息平臺導致穿透識別支撐乏力等問題，亟待關注。本文基于反洗錢監管要求，充分考慮基層金融機構工作現實，針對上述問題進行分析思考，并從細化制度指引、構建統一平臺、擴展信息渠道等方面提出相應的政策建議。

政策法規層面的新變化新要求

明確受益所有人的兩層含義，即最終受益和最終控制。我國現行法律并未對受益所有人給出明確的定義，僅在中國人民銀行《關于加強反洗錢客戶身份識別有關工作的通知》（銀發〔2017〕235 號，以下簡稱“235號文”）、《關于加強受益所有人身份識別工作有關問題的通知》（銀發〔2018〕164 號，以下簡稱“164號文”）文件中給出了受益所有人的識別方法及標準。意見稿第一次從法律層面上給出了受益所有人準確定義：最終擁有或控制公司、企業等市場主體，或者享有市場主體最終收益的自然人。這兩層含義既注重對金融業務中所涉及權利與財產的所有權的確立，又將相關支配權的認定納入其中，標志著我國反洗錢工作正逐步由形式合規向風險為本、實質有效方向發展。

將現行金融機構核心義務“客戶身份識別”調整為“客戶盡職調查”?？蛻舯M職調查至少包含兩層意思，一是應盡的義務和職責，二是為獲取足夠信息主動付出各種勤勉努力，而不應懈怠無為。客戶盡職調查的概念最早在巴塞爾委員會在2001年10月頒布的《銀行客戶盡職調查》中提出，FATF在2003年修訂《四十項建議》時，將巴塞爾協議中倡導的客戶盡職調查作為反洗錢國際標準中預防措施的基本要求引入建議中。我國此次使用客戶盡職調查的概念，進一步強調義務機構應當盡職了解客戶身份、交易背景、風險狀況等，而非僅注重形式合規、核對證件等表面工作，更有于金融機構準確完整地獲取識別受益所有人信息，滿足日趨復雜的反洗錢工作新要求。

在法律層面增加了義務機構之外的其他單位和個人的反洗錢義務和責任。我國現行反洗錢法一直將金融機構作為反洗錢義務主體，而對于其他單位和個人，僅在“金融機構反洗錢義務”一章中提出，要求單位和個人辦理業務時應當提供真實有效的身份證件或者其他身份證明文件。意見稿第一次將其他單位和個人反洗錢義務在法律層面進行明確，一是明確了單位和個人配合盡職調查、提供受益所有人信息和資料的義務，二是明確了單位和個人法律責任，極大提升了反洗錢工作的有效性。同時，意見稿中對于“不配合”的客戶，也明確金融機構和特定非金融機構有權限制或拒絕辦理業務，有效解決金融機構采取限制措施面臨依據不足的難題。

增加信息集中登記要求，明確相關單位和個人按規定提供使用受益所有人信息。目前我國在受益所有人信息登記、管理使用等方面存在缺陷，在反洗錢國際評估中直接影響有效性指標I05和建議24、25。從國際反洗錢評估的實踐看，公司登記部門集中登記是反洗錢金融行動特別工作組 （Financial Action Task Force on Money Laundering，簡稱FATF）最為認可的方案，因此，意見稿要求公司、企業等市場主體，應當通過監管部門信息系統報送受益所有人信息；反洗錢行政主管部門、國家有關機構依法履行職責時可以使用受益所有人信息。

調整優化受益所有人身份識別思路和方法。235號文、164號文的主要思路是按照逐步遞進的方式確定受益所有，即首先將擁有最終控制股份的自然人判定為公司的受益所有人；其次存疑時或無股權控制時識別其他方式控制的自然人；最后前述都無效時識別高級管理人員。1號令對識別思路及方法進行了較大調整，綜合三種方式識別，即綜合考慮擁有最終控制股份的自然人、實際控制的自然人以及擁有最終收益權的自然人。如果上述方式均無法識別時，識別高級管理人員，有效規范基層金融機構對政策的把握和落實。

現階段金融機構操作中存在的困難與原因

執行中因制度不明晰帶來操作偏差。目前對于受益所有人身份識別在具體操作上相關細則仍缺乏明確標準。一是相關表述缺乏可操作標準，如235號文要求“義務機構應當根據實際情況以及從可靠途徑、以可靠方式獲取的相關信息或者數據，識別非自然人客戶的受益所有人……”，而“可靠途徑、可靠方式”的表述籠統含糊，基層金融機構理解不盡相同。特別對有限公司分公司等存在識別流程模糊、重大控制權不清晰、簡化和強化識別情形不明確等問題，把握尺度參差不齊。二是制度要求收集保存的資料不具體。235號文要求“收集并保存非自然人客戶股權或控制權、客戶股東或董事會成員的相關信息”，基層金融機構在執行存在偏差。如某些連鎖零售企業，經營牌照登記為有限公司，開戶時大多備案其總公司章程，但實際經營只有數人，而且是授權制，不能達到有限公司或分公司的認定標準。基層金融機構在操作中既有按照上級公司股權結構識別的，也有以基層具體負責人識別的，留存資料混亂。

穿透識別缺乏有力的全口徑平臺支撐?，F階段，國家層面尚未建立一個有關受益所有人信息獲取、分析、驗證的統一平臺，義務機構在履職時缺少支撐。一是受益所有人信息公示的全面性不足。如，國家企業信用信息公示系統公示的信息只有法定代表人、高管姓名和股東名稱，無股東持股比例及其他關聯企業信息，不能滿足穿透識別的需要。二是多平臺獲取的受益所有人信息不一致。如，分公司有單獨營業執照時，在國家公示系統中受益人為其總公司，而其它平臺查詢到的受益人為分公司，勢必造成金融機構對其受益所有人身份識別存在困惑。三是客戶提供的自證材料驗證難。目前，識別間接擁有超過25%公司股權或者表決權的自然人時，各機構主要依靠客戶提供的自證材料，由于缺少有效自行驗證或交叉驗證手段，機構對材料的真實性及準確性難以把控。

持續識別和重新識別缺乏有效信息渠道。164號文要求“義務機構在對非自然人客戶身份持續識別或重新識別的過程中，應當同時開展對其受益所有人的相應身份識別，確保受益所有人信息完整性、準確性和時效性”，而在實踐中，由于企業在注冊登記時未被要求必須提供受益所有人信息，非上市公司股權轉讓是否納入公司需要登記的事項也無硬性要求，導致部分企業股權信息變更后未及時向政府相關職能部門報備，金融機構對非自然人客戶持續識別和重新識別難以及時跟進，對實際控制權、決策權或表決權更缺乏有效的信息渠道。信息獲取困難導致基層金融機構客觀上過度依賴客戶的配合程度和信息公開程度，主觀上對受益所有人身份識別更傾向于表面合規。

相關思考與政策建議

細化制度指引完善操作依據。一是針對現行規定中可靠途徑、可靠方式等類似的表述，做出具體要求，以提高可操作性。二是按照非自然人客戶的不同類型，明晰相對應的識別流程和概念，明確信息登記、資料保存等方面的不同要求。三是針對股權結構復雜的特殊情形應采取的強化或豁免措施提供指引，解決基層金融機構在受益所有人身份識別工作中的存在的困惑，避免因對文件把握有偏差而存在漏洞，引發潛在風險，從而提高工作效率和質量。

構建國家層面平臺提供權威數據支撐。建立一個集受益所有人信息獲取、分析、驗證的統一平臺，形成“三位一體”的閉環，從國家層面強化受益所有人身份識別的科技手段，確保義務機構在非自然人客戶參與金融活動的第一關口即可實現高效精準的身份識別，獲取完整信息，簡化穿透識別流程。充分發揮基層金融機構做為反洗錢工作第一道重要防線的作用，以更權威的信息為受益所有人身份識別提供強有力支持。

整合信息資源擴展獲取渠道。一方面從新設企業法人主體登記準入環節開始，明確企業在注冊時需提供受益所有人信息；對存量非自然人客戶，開展必要的受益所有人登記回溯核實。另一方面，整合公安、稅務、市場監管等多部門信息，擴大受益所有人信息披露范圍，保障信息的全面性，建立信息共享機制，以便于義務機構繪制企業金融肖像，做實受益所有人持續識別和重新識別工作。

（張靜為中國人民銀行濟寧市中心支行副科長。本文編輯/王茅）