新常態下事業單位全面預算管理現狀及改進方法探析

毛沂萍

摘 要：中國經濟經過三十年的高速發展，開始進入相對穩定發展時期，在新常態下中國經濟發展速度開始趨向中高速增長，經濟結構不斷調整優化升級，經濟發展動力開始向創新驅動過渡。新常態下我國加大財政體制改革力度，推行全面預算管理，優化財政管理機制，全面提升政府工作綜合服務能力和治理能力，實現對財政資源統籌分配，全面推進國家宏觀調控，從而不斷提高國家綜合經濟實力。事業單位在新常態下面臨全新挑戰，為了適應內外部環境變化，事業單位應該轉變管理理念，創新管理模式，強化全面預算管理能力，滿足政府公共財政正常運行需要，全面實行一體化預算管理，從而提高事業單位全面預算管理水平，實現精細化管理。本文闡述在新常態下加強事業單位全面預算管理的重要意義，對全面預算管理的定義進行簡述，分析事業單位新常態下全面預算管理的現狀，提出新常態下事業單位全面預算管理改進方法。

關鍵詞：新常態；事業單位；全面預算管理；現狀；改進

全面預算管理具有全員參與、全過程和全方位管理的特性，在事業單位各種工作中都涉及全面預算管理，全面預算管理全面性體現在：不僅包含財務預算，還包含業務預算等。全面預算管理和事業單位戰略管理目標相一致，事業單位把戰略目標層層分解細化，并最終落實到具體部門和崗位，通過全面預算管理對事業單位各項行為活動進行有效約束，從而促使事業單位戰略經營目標達成，實現內部資源合理配置和優化，提高事業單位公共服務能力，發揮事業單位政府職能。新常態下事業單位全面預算管理還存在一些薄弱環節，因此需要對薄弱環節深入分析并探討改進方法，為事業單位全面預算管理優化提供參考依據。

一、新常態下加強事業單位全面預算管理的重要意義

新常態下事業單位全面預算管理向一體化模式轉變，預算編制要素以項目為核心，強化業務環節信息無障礙溝通和無縫銜接，加強事業單位整體預算控制能力，促使預算管理趨向流程化、規范化、透明化。預算管理從年度收支管理向跨年預算收支平衡過渡，強調項目預算管理要貫穿全生命周期，要實現閉環管理，形成良好的上傳下達、上反饋下控制的管理模式，強化各級財政整體管控，從而有效減少財政運行風險。一體化管理模式下，財政信息實現整合，通過財政信息系統，實現數據共享和存儲，利用信息化系統推動“數字財政”建設。

全面預算管理一體化系統對事業單位內部而言，可以推動業務模塊有效溝通，實現數據互通互聯，建立信息共享機制，使單位預算管理趨向精細化。事業單位預算管理業務涉及政府采購、資產和債務管理等，把相關業務納入一體化預算管理系統，實現業務和預算有效銜接，能夠使預算編制更加精準，有據可依，避免因預算編制不合理導致財政資源浪費。另外，一體化規范預算編制流程，有助于事業單位制定預算管理制度，提高預算執行的實操性和效率性，促使單位預算編制更加科學，更加精細。

全面預算管理一體化系統對于事業單位外部而言，可以推動預算編制單位和財政部門的有效聯動，財政部門可以對預算編制單位的預算進行有效管理和監督，明確財政支出的原則，強調有支出必有預算，有預算才有指標，發揮預算強制約束力，體現預算精準性，防范和減少因預算追加或預算調整帶來的財政風險。預算編制單位根據財政預算指標制定預算支出標準，實現預算規范化管理，使資金利用更加合理，發揮資金最大效益。同時預算管理是一個動態管理過程，利用一體化系統，財政部門對財政預算撥付、執行、結轉實現全程動態監管，有效防止財政資源浪費。

全面預算管理一體化系統體現預算的全面性，納入所有項目支出，并實現分類管理。在分配規則上，運轉和人員類項目按照先立項再預算的原則，項目從庫中進行選取，并對選取項目進行精細化預算編制，從整體角度把握單位資源，實現資源統籌規劃。按照類別實行項目管理，有助于強化項目績效管理，一方面從項目實際產出效益角度考慮，一方面從項目社會效益角度考慮，一方面從項目滿意度角度考慮，綜合分析各項績效指標，對項目實施效果和必要性進行考量，有助于項目結果和產出進行優化，從而優化預算項目管理，提升預算管理能力。

二、全面預算管理的定義

全面預算管理是固定時期內單位各個項目總預算的統稱。全面預算管理對于事業單位而言能夠對內部資源進行合理配置，能夠對單位戰略目標進行優化，能夠對內部各部門之間的關系進行協調，能夠對項目支持進行控制，能夠對項目資金進行預算，能夠對預算績效考核進行完善，能夠促使事業單位提升公共服務能力。事業單位全面預算管理的內容包含資金收入和支出、公共產品和服務數量、資金運作等方面，由于事業單位的特殊性質，全面預算管理不涉及產品生產、銷售、成本等內容，主要為人員經費方面、公共經費方面、專項經費方面等內容。全面預算管理具有全過程性和市場導向性，事業單位要從市場角度出發，以需求為導向確定工作計劃，通過預算管理合理分配內部資源，對資金利用進行合理規劃和控制，并強化項目執行效果；全面預算管理具有效益性和目標性，事業單位通過內部管理提升管理水平，內部管理的核心是全面預算管理，通過全面預算管理可以達成預算管理目標，促使事業單位職能轉變，實現全面管理，提升單位經濟效益；全面預算管理具有全面性和全員性，預算編制需要單位全體部門和全體人員參與，預算編制覆蓋單位各個方面內容，是一個綜合管理過程。

三、事業單位全面預算管理現狀分析

（一）預算編制不合理

新常態下事業單位全面預算管理實行綜合預算管理，對事業單位全口徑收入進行預算，預算編制既要反映財政撥款收支，又要反映事業收支；既要反映政府性基金收支，又要反映事業單位經營收支，同時要包含其他方面的收支。事業單位在進行預算編制時，出于自身經營效益考慮，對部分經營性收益，如事業單位開展經營性活動取得的收入，如開展相關業務活動取得的收入，以及利息收入等，不希望納入政府財政統籌管理范圍，因此預算編制數據往往缺乏真實性，隱瞞自身收益部分，申報更多財政撥付資金。政府財政預算管理主要對撥付資金進行管理，對于單位自有收益部分資金缺乏關注，因此這部分單位自有資金缺乏政府有效監管，屬于監管盲區，資金的統籌利用不能保障，資金的使用不受約束，削弱了政府對各類資金統籌管理能力，無法全面發揮資金統籌管理作用。

（二）預算監督不完善

預算監督管理是推動事業單位全面預算管理得以有效執行的關鍵因素，強化監督管理能夠及時發現預算執行過程中的問題，利用動態監管對預算執行及時糾偏，制定問題解決方案，確保項目預算執行效果，達到目標產出。新常態下事業單位全面預算管理雖然有一些突破，但在監督管理方面還不夠完善，缺乏健全監督管理機制，預算和監督往往由財務部門同時負責，缺乏獨立的審計機構和人員，導致審計工作不夠客觀公正，難以起到真正監督管理作用。全面預算監督屬于全過程動態監督管理，從預算編制、執行、結算各個流程，而部分事業單位由于預算管理不透明，缺乏一定的約束能力，預算編制時缺乏全員參與性，財務部門對單位資金整體把控能力不足，導致預算編制與項目實際情況不符，嚴重降低執行的可操性，預算效果難以發揮，無法起到一定的參考作用。同時預算執行監督缺失，缺少動態監管，項目執行效果無法保障，另外缺乏對項目預算執行效果的績效考評機制，績效考評指標制定不合理、不精細、不量化，不利于考核執行，難以發揮績效激勵和監督效果，無法提升單位人員的積極性，導致預算執行不舒暢，無法發揮預算剛性約束作用。

（三）預算管理意識不足

新常態下，事業單位要適應市場經濟發展規律，執行政府財政改革要求，轉變傳統管理意識，創新管理模式和方法，強化全面預算管理，把事業單位預算納入政府財政統籌管理范疇，發揮財政資金管理效益，避免財政資源浪費，發揮政府職能，為社會提供更多公共服務，提升事業單位社會效益，部分事業單位意識到全面預算管理的價值，并積極落實全面預算管理，并取得了一些成效。在實際操作中，仍然有部分事業單位對全面預算管理認知不足，認為預算管理對單位經濟利益有影響，只看到短期收益而忽略預算管理對單位長遠發展的作用，忽略預算管理對財政資金統籌作用的認知，單位內部各項資源未得到充分配置，相關設計不夠合理，預算管理實施環境不夠充分。全面預算管理是一個全員參與的過程，員工預算管理意識不強會阻礙預算管理執行，在預算編制時由于人員參與度較低，預算編制數據來源不夠充分，導致預算編制比較盲目，缺乏科學性和合理性，預算數據不夠精準，預算編制和實際情況不符，導致預算難以執行，只是一紙空談，預算工作流于形式。

四、新常態下事業單位全面預算管理改進方法探析

（一）結合一體化建設制定合理的預算編制

新常態下全面預算管理一體化建設更多關注項目預算，因此全面預算的全過程需要有業務部門全程參與，確保預算編制符合業務實際?？茖W合理的預算編制要保持和單位戰略規劃相統一，同時要考慮到社會效益方面內容，通過“上下結合”的編制方式以上一年預算支出為參考編制本年度部門預算，預算編制要明確部門主體責任，綜合參考內外部資源，對預算項目進行合理設置，對項目年度預算進行精細化編報，預算管理向以項目為主的一體化格局轉變，嚴控項目預算，做到預算編制合理，建立預算主體追責機制，合理使用國家資源，避免騙取國家資產挪作他用的行為出現；事業單位要明確各部門職責，建立主體責任制，規范和約束預算編制行為，各預算編制主體合理進行項目預算編制，建立專項資金使用制度，強調專款專用，重點關注“三公經費”的預算管理，避免出現不符合規定和流程的操作，對支出、報銷進行嚴格管理，做到有憑證有依據，避免出現貪腐現象，保證國有資產安全。事業單位預算編制資金配置一部分來源于政府財政劃撥，一部分來源于自身經營性收益，兩部分資源如何配置要依據兩方面內容：一方面是預算前的實地調研和考察；另一方面是上一年度預算績效考評結果。對預算支出情況、項目產出、社會效益和滿意度等方面進行綜合考量，對于預算績效考核不達標或者預算控制不到位的部門應當在資源配置上給予適當縮減，在預算編制階段控制資金支出，采用差異化管理，實行源頭控制，強化績效考核比重，有助于預算項目落實實施并取得成效。預算管理一個動態閉環管理過程，預算編制要確?？茖W合理，還要創新預算編制方法，基礎編制方法仍然為增量預算，適時加入滾動預算、零基預算等其他更為科學先進的預算編制方法，確保預算更加精準。另外事業單位需要對年度預算進行細化分解，落實到季度和月度預算，并強化預算執行過程的反饋和監管，及時發現預算執行過程中的問題，從而不斷調整優化預算執行進度和情況，減小預算編制偏差，使預算編制和預算執行相吻合。

（二）結合一體化建設完善監督管理機制

新常態下全面預算管理一體化建設實現政府財政對預算資金的全面動態全過程監管，項目預算從撥付、使用到結算都可以進行監督管理，對于事業單位而言，在全面預算一體化建設趨勢下，要建立健全和完善監督管理機制，推動單位全面預算管理工作得到更好開展。事業單位要強化監督審計工作，建立監督審計部門，確保部門具有獨立性，預算管理過程要公開透明，確保全員參與到預算編制中，預算監督要貫穿于項目全生命周期，實行全方位監督管理，規范和約束預算管理行為和過程，確保資金合理使用，發揮資金最大利用率。事業單位在新常態下要把握時代發展規律，創新監督管理方式，在選擇項目時要進行深入調研和論證，從項目庫中選擇重點項目優先進行預算申請，項目選擇能夠凸顯單位特色和優勢，能夠對地區經濟發展起到一定帶動作用，全力打造特色項目影響力；同時在一體化新常態下，事業單位要強化信息化建設，利用信息系統和大數據創新監督管理手段，對項目可行性進行研究，提高單位項目儲備量，強化項目前期評審和論證，把優秀項目納入單位項目庫，強化事前監督，使項目預算更加科學合理，預算編制質量更高。預算監督管理要對預算執行過程進行控制和管理，依托信息技術建立信息化管理體系，把預算管理融入到信息體系中，把單位各個部門和業務環節融入信息系統，實現規范化操作，防止人為因素影響導致預算執行不到位，提升管理職能，發揮信息化優勢，確保監督管理具有獨立性，有效避免貪腐行為，減少全面預算管理風險。同時通過預算監督能發現執行過程中的問題并及時給予糾正，對問題進行總結分析，提出預防措施，為預算管理優化提供參考依據，要做好執行過程中溝通和反饋，保持業務部門和財務部門有效溝通，形成管理合力，促使單位預算管理執行落實到位，達成預算管理目標。利用信息系統可以有效實現信息共享，打通單位各部門各業務信息屏障，使預算編制和單位內部資產管理，以及政府采購、財政撥付等環節互聯互通，實現信息無障礙交流和溝通，能夠使預算監督管理更加高效，同時能夠對預算資金的使用進行全方位監督，使資金利用效益得到提高，有效減少資金閑置和浪費。

（三）結合一體化建設全面預算管理意識

新常態下全面預算管理向一體化方向轉變，事業單位也要順應經濟發展新常態的趨勢，轉變全面預算管理意識，重視業務預算管理，同時完善單位信息化建設，充分利用信息化技術，對預算管理全過程進行監督和管理。全新預算模式和信息技術雙重挑戰下，事業單位面臨更多壓力，因此單位要適應新環境和新業態，不斷學習新技術和新思維，提高預算管理創新意識，對于事業單位負責人需要轉變傳統思想，充分理解和掌握預算編制內涵，從思想和行動層面認識預算工作的重要性，發揮領導統籌作用，推進單位預算工作全面開展，同時加大預算管理一體化培訓力度，豐富培訓形式和內容，通過制度宣傳預算管理的重要性，鼓勵和引導單位全員參與到預算編制過程中；對于事業單位財務人員要不斷學習新知識新技能，擴大知識結構范圍，接受先進內部控制和資產管理知識，同時強化政府采購和內部監督審計職能，以適應新常態下事業單位預算管理一體化的要求，另外財務管理人員實現職能轉變，不單純做核算型財務，還要做管理型財務，發揮財務更大價值，加速業財融合，綜合考慮多方面因素，使預算編制更加精細化和科學化，從整體角度出發統籌單位財政資源，發揮財政資源最大價值，促進單位健康發展；對于單位業務骨干要提高對預算編制的認知，明白業務部門在預算管理中的重要作用，發揮積極性，主動參與到預算編制中，促進單位預算編制水平得到提高。

五、結束語

新常態下事業單位全面預算管理一體化成為必然趨勢，依托信息技術融合業務預算管理，強化全生命周期監督管理，從整體角度出發統籌預算編制，促使預算編制更加精細化，以項目產出以及社會效益角度科學評價項目預算成效，促使預算管理落到實處，使政府資源得到充分利用，發揮財政宏觀調控能力，提升事業單位公共服務能力。

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