建設農業強國的邏輯與加強金融服務支持的路徑

馮興元

摘要：2023年中央一號文件再次聚焦“三農”發展，這也是中央連續第20次以指導“三農”發展為內容發布年度中央一號文件。我國堅持實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化，以實現城鄉共同富裕為重要目標。隨著2020年精準扶貧攻堅戰略的成功實施，全面推進鄉村振興、實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接成為當務之急，在全面建設中國式現代化國家的實踐中，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。本文結合我國基本國情和農情，闡明了走農業強國必由之路的內在邏輯，并從加強金融支持方面，提出了充分發揮政府的引領和授能作用、健全農村金融服務體系、完善鄉村振興多元投入機制等建設農業強國的路徑，最后走出一條以共同富裕為特征的中國式農業現代化道路。

關鍵詞：中央一號文件；鄉村振興；農業強國；農村金融服務體系

中圖分類號：F832.4? ? ? ? 文獻類型：A? ? ? ? 文章編號：1007-0753（2023）03-0003-05

一、推動建設農業強國的時代背景與政策脈絡

我國從2017年起開始實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展，加快推進農業農村現代化。隨著2020年精準扶貧攻堅戰略的成功實施，自2021年開始，中央提出全面推進鄉村振興，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接。全面推進鄉村振興，意味著全面推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。到目前為止，鄉村振興取得階段性重大成就，2017—2021年，我國農村居民人均可支配收入實際增長28.9%，城鄉居民收入倍差由2.71縮小至2.50。農業供給側結構性改革得到深入推進，農業生產能力基礎得到進一步夯實，農產品質量、效益和競爭力得到提升。到2022年底，我國糧食產量已經連續8年穩定在1.3萬億斤以上。2022年，我國糧食總產量達到了13 731億斤，增產74億斤。

在上述背景下，二十大報告適時提出“加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興”，走以共同富裕為特征的中國式現代化道路。2023年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》于2023年2月13日正式發布，這是中央連續第20次以指導“三農”發展為內容發布年度中央一號文件，文件指出，全面建設中國式現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍在農村。文件還指出，隨著世界百年未有之大變局加速演進，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，守好“三農”基本盤至關重要、不容有失。必須堅持不懈把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化。

2023年中央一號文件還強調，強國必先強農，農強方能國強。要立足國情農情，體現中國特色，建設供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強、競爭能力強的農業強國。上述“五強”也是當前衡量是否建成農業強國的五大基本核心標準。當然，除了這些基本核心標準之外，還有一些進一步的標準，比如食品安全保障強和技術能力強，這些標準也部分體現在“五強”標準之中。例如沒有食品安全保障強，就沒有競爭能力強；沒有技術能力強，就沒有科技裝備強和競爭能力強。

二、我國農業發展的基本國情和走向農業強國的必由之路

（一）我國農業發展的基本國情

中央一號文件強調要立足國情農情。我國作為人口大國，2022年人口居世界第一，GDP規模目前已達世界第二，但人均GDP排名還不是很高，根據國際貨幣基金組織的統計，2021年我國人均GDP排名為第60位。作為人口大國，我國人均耕地面積偏小。根據第三次全國國土調查結果，我國耕地面積達到19.18億畝，實現了《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》要求的2030年耕地保有量18.25億畝的目標，但我國人均耕地面積不足世界平均水平的40%，耕地資源空間分布不均衡，總體質量不高。我國精耕細作型農業占比大，小農戶比例高，規模經營的農業生產經營實體少，且相較于國外的農業生產經營實體，多數適度規模經營的農戶仍屬于較小規模。此外，我國種糧成本高，大宗進口糧食的到岸價要低于國內市場價。就農業基本經營制度而言，我國實行聯產承包責任制。目前推行的適度規模經營離不開這一基本經營制度，主要是通過允許承包戶的經營權可轉讓和鼓勵發展農民合作社、大種養戶、家庭農場、農業龍頭企業、農業社會化服務組織和新型集體經濟組織來實現的。

就產糧、產肉總量而言，我國屬于農業大國。目前，我國糧食總產量世界第一。其中稻谷和小麥總產量均位居世界第一，玉米總產量位居世界第二。根據2019年10月14日國務院新聞辦公室發布的《中國的糧食安全》白皮書，我國已實現谷物基本自給，谷物自給率超過95%，稻谷和小麥產需有余，完全能夠自給。也就是說，我國已做到谷物基本自給，口糧絕對安全。但是我國作為農業大國，與農業強國還有較大的距離。從農業大國走向農業強國，需要告別傳統農業，走向高質量發展的農業現代化道路。正如諾貝爾經濟學獎得主舒爾茨所說，要“告別傳統農業”，走向現代農業，全面發力提高農業綜合生產能力。正因為如此，中央提出了建設農業強國的目標要求，具體則要體現在實現上述“五強”。

（二）走向農業強國的必由之路

2023年中央一號文件提出，要做好2023年和今后一個時期的“三農”工作，應“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，強化科技創新和制度創新，堅決守牢確保糧食安全、防止規模性返貧等底線，扎實推進鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理等重點工作，加快建設農業強國，建設宜居宜業和美鄉村，為全面建設社會主義現代化國家開好局起好步打下堅實基礎。”

文件把“抓緊抓好糧食和重要農產品穩產保供”確定為最優先的任務。具體措施包括全力抓好糧食生產、加力擴種大豆油料、發展現代設施農業、構建多元化食物供給體系、統籌做好糧食和重要農產品調控。文件提出：要確保全國糧食產量保持在1.3萬億斤以上，各省（自治區、直轄市）都要穩住面積、主攻單產、力爭多增產；全方位夯實糧食安全根基，強化藏糧于地、藏糧于技的物質基礎，健全農民種糧掙錢得利、地方抓糧擔責盡義的保障機制；實施新一輪千億斤糧食產能提升行動。糧食產能再提升千億斤是經過農業農村部估算的，這說明我國農業綜合生產能力基礎有望得到相應夯實，糧食安全保障程度將大大提升，這也是我國從農業大國走向農業強國的必由之路。而實現農業產能再提升，加快農業現代化，建設農業強國，需要切實推行一系列的政策措施。

1.基本政策措施方面

一是改進農業生產的物質基礎。堅決守住18億畝耕地紅線，逐步把15.46億畝永久基本農田全部建成高標準農田。根據農業農村部市場預警專家委員會2022年發布的《中國農業展望報告（2022—2031）》，未來10年中，受益于農業政策的持續發力，我國糧食播種面積有望穩定在17.5億畝以上，將建成高標準農田12億畝左右，并改造提升現有高標準農田2.8億畝。我國的谷物面積將穩定在14.5億畝左右，口糧面積穩定在8億畝以上。

二是改善農業生產的種業基礎。隨著種業振興行動的深入實施，糧食品種有望實現一輪更新換代，未來10年中，預計糧食單產水平提高6.4%。根據農業農村部的統計，在我國農作物生產中，80%的種子是靠企業提供的。雖然我國已經擁有兩家全球前10強的農作物種業企業，但是多數農作物種業企業規模小、競爭力不強，需要持續抓好種業振興。

三是擴大糧食種植面積，改善農業種植結構。擴種1 000萬畝以上大豆和油料作物（其中大豆自食部分屬于糧食作物），確保大豆油料面積穩定在3.5億畝以上，并力爭再擴大。

四是增加農業科技投入，促進農業技術創新和生產經營科技化。一方面，要投入更多科技力量和資源用于組織農業關鍵核心技術攻關工作，打造農業生產經營核心能力，形成自身競爭優勢。另一方面，促進農業生產經營的信息化、數字化和科技化，充分利用農業科技提升農業生產經營的管理能力，促進防災減損、機收減損，減少生產經營過程中的糧食損失，并推動農業生產的專業化分工和社會化服務。

五是打造高品質的農產品全供應鏈，促進糧食安全和食品安全保障水平雙提升。農產品全供應鏈的打造需要結合培養農業核心企業，這有利于打造品牌農業，實現農產品安全可追溯，落實食品安全責任。農產品全供應鏈的打造也有利于供應鏈金融服務的跟進。

2.配套改革措施方面

要抓緊抓好糧食和重要農產品穩產保供，需要各項配套改革措施齊頭并舉，建立建設農業強國多元投入機制，加強財金協同。

一是構建多元化食物供給體系。中央一號文件指出，要“樹立大食物觀，加快構建糧經飼統籌、農林牧漁結合、植物動物微生物并舉的多元化食物供給體系，分領域制定實施方案”。大食物觀指的是將所有可吸納成為食物成分、轉化為熱量和蛋白及其他營養的動植物來源都歸為食物，由此構成大食物口徑。

二是統籌糧食調控。根據中央一號文件，要“統籌做好糧食和重要農產品調控”“加強糧食應急保障能力建設”“強化儲備和購銷領域監管”，也就是要做好糧食儲備、暢通糧食購銷、平衡糧食供求、做好糧食應急保障。

三是健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制。加快建立健全農產品價格、農業補貼、農業保險等保障機制。根據農業農村部的資料，2022年，中央先后向實際種糧農民發放一次性農資補貼資金400億元；繼續提高小麥、稻谷最低收購價，穩定玉米、大豆生產者補貼和稻谷補貼政策；實現三大主糧完全成本保險和種植收益保險在主產區產糧大縣全覆蓋。在完善主產區利益補償機制方面，可能需要考慮降低甚至取消主產區政府對很多上級政府項目的配套要求。

四是進一步推動農村金融改革。發展功能齊備的農業金融服務體系和糧食金融服務體系，提升農村金融機構的為農服務能力，同時改進政府財政支農的體制機制，發揮政府財政“四兩撥千斤”的作用，有效調動金融資源根據市場原則助力農業現代化，全面推動鄉村振興。

五是促進農業投資。一方面調動社會資本的大力參與，另一方面投入更多的人力資本，培養農業農村致富帶頭人，也就是農業領域的企業家，同時擴大農業生產經營的適度規模。

六是鼓勵發展更多適度規模經營的新型農業經營主體，培養高素質農民，并進一步由這些新型農業經營主體和高素質農民帶動一般農戶。同時創造條件，讓更多農民自愿轉移出農業產業，成為新市民。

三、加強金融支持建設農業強國的路徑

（一）充分發揮政府的引領和授能作用

全面推進鄉村振興，意味著全面推進產業、人才、文化、生態、組織振興，即“五大振興”。這是一個系統工程，需要充分挖掘和利用農村本土產業資源、人才資源、文化資源、生態資源和組織資源。為挖掘其內生發展潛能，按照事物發展的本質，應推動農村人口的自組織發展，社會和市場能夠自行解決的，由社會和市場主體自行承擔，同時由政府提供輔助性支持。在全面推進鄉村振興、建設農業強國的過程中，政府、市場和社會的作用至關重要。政府能夠在不同方面發揮引導、協調、發起、促進、便利、授能、托底、保護等作用。但是，政府在發揮其作用時，需要順應市場和社會固有的發展邏輯。比如政府財政要盡量發揮“四兩撥千斤”的作用，帶動農戶和新型農業經營主體的農業投資，動員社會資本的參與和金融資本的投入。

然而，在看到政府財政積極作用的同時，還要看到其可能產生的消極作用。比如要考慮讓效率較低和較高的農業經營主體在同一種績效競爭環境中接受優勝劣汰的考驗。在市場經濟環境下，對效率較低農業經營主體或者經驗項目提供大量的財政補貼實則是保護落后，維持一種注定要被淘汰的過時農業結構，將大量資源配置給低效的經營項目。而實現農業強國則要求農業結構得到及時調整，最終不僅要致力于實現資源配置效率，而且要實現跨時的“動態效率”，也就是通過充分發揮農業農村領域企業家的作用和體制、制度、機制、組織與技術創新的作用所能實現的中長期效率。農村產權權證化不足以及城鄉各種資源不能通過有效形式的交易和轉讓而流向回報率更高的方向，這些都會影響農業強國的實現。農產品市場則需要依托核心企業形成多條全產業鏈，形成良性競爭。培養核心企業、保護和授能市場主體在此成為關鍵。農業及其相關領域的要素市場和產品市場都應該形成統一大市場，這種統一大市場必須體現為面向績效競爭的公平、公正和公開的競爭性市場。這種統一大市場不限于農村地區，而應打破城鄉隔離，因而與城鄉融合和三產融合相一致。歐盟的統一大市場也叫內部市場，要求實現“四大自由流通”，即人員、服務、資本和貨物的自由流通。另外，還需要注意鼓勵農地流入高素質農民、農業領域的職業經理人和農業企業家。

（二）健全農村金融服務體系

二十大報告重申“健全農村金融服務體系”，這是非常適時的、高瞻遠矚的要求。雖然農村金融屬于農村經濟的一部分，但為了論述方便，可將其分別看待。健全農村金融服務體系意味著營造一個充滿活力的、優勝劣汰的農村金融生態子系統，以支持同樣充滿活力的、優勝劣汰的農業農村經濟生態子系統，兩者構成了農業農村經濟金融生態體系。這兩個生態系統都應該具備高度生產性，即能面向需求生產和提供各種產品與服務。農業農村經濟生態系統的農業經濟子系統服務于實現農業的多種功能，包括經濟（農產品提供和創收功能）、生態、社會和文化等功能。根據茲維·博迪和羅伯特·莫頓的觀點，金融系統應該履行以下六大基本金融功能：清算和支付功能，集合資金和細分股權的功能，提供渠道、跨時空實現資源轉移的功能， 風險管理的功能，信息提供的功能，以及提供激勵的功能。一個健全的農村金融服務體系可以有效地把農村人口的閑散資金作為儲蓄吸納到農村銀行信用社系統，并將其作為信貸資金放貸給農戶、新型農業經營主體和農村新型集體經濟組織，從而把農村儲蓄轉化為農業投資。這種金融資本的作用在于通過競爭的方式從其他生產消費環節爭取到資源，并將其配置于農業生產經營主體的農業生產經營項目，其基本邏輯在于這些農業生產經營項目能夠創造足夠的未來現金流，其不僅可用于還本付息，而且在扣除資金成本和其他成本之后還能獲得一定的利潤。這些成功的農業生產經營項目的擁有者，將構成農業經濟子系統的核心市場主體，成為該子系統的活力來源。農業產業振興的基礎在于維持這樣一個優勝劣汰的過程，直至實現農業產業振興，甚至實現農業強國。而農村金融生態系統中的金融機構也將持續面對優勝劣汰的生存發展壓力，以維持農村金融生態系統的活力。

一個健全的農村金融服務體系不僅要求有一個有活力的間接金融部門，而且要有一個有活力的直接金融部門，如果沒有來自這些金融部門的資金支持，全面推進鄉村振興和農業農村現代化將會舉步維艱。一方面，中央一號文件強調要加快農村信用社改革化險，推動村鎮銀行結構性重組，此外還要加強農業信用信息共享，以打造一個有活力的間接融資部門，并加快發展數字普惠金融服務。另一方面，一個正式的、多層次的資本市場也非常重要，能夠為不同投融資項目提供多渠道、形式靈活的資金支持。例如，農業技術創新項目需要天使資金或私募資金等風險投資資金；農業生產經營企業的轉型升級、大型農業投資項目等也能夠從債券市場和股票市場獲得直接融資。正如中央一號文件所要求的那樣，要發揮多層次資本市場支農作用，優化“保險+期貨”模式。

過去學者們更多強調農村金融的概念，而非農業金融、食品金融或糧食金融，可能的原因一是農業貸款和農戶貸款占涉農貸款的比重很低，這與農業和農民在我國社會經濟發展中的地位極不相稱，學者們為了引起政府和公眾的重視而通常強調了農村金融；二是也與金融機構發放貸款的區域性和對象有關，從統計方面更易形成農村金融的概念。2023年中央一號文件出臺后，應更多地強調農業金融、食品金融或糧食金融，健全食品或糧食金融服務體系，以凸顯農業在我國國民經濟中“壓艙石”作用。

（三）完善鄉村振興多元投入機制

中央一號文件提出要健全鄉村振興多元投入機制，這為推動財金協同支持鄉村振興和建設農業強國創造了條件。文件強調，堅持把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，壓實地方政府投入責任。按照中央一號文件的要求，這些投入責任體現在穩步提高土地出讓收益用于農業農村比例，將符合條件的鄉村振興項目納入地方政府債券支持范圍，支持以市場化方式設立鄉村振興基金。文件還鼓勵一些新公共管理的做法，以增加資金來源，提升資金使用效率，改善資金管理，具體要求是：健全政府投資與金融、社會投入聯動機制，鼓勵將符合條件的項目打捆打包按規定由市場主體實施，撬動金融和社會資本按市場化原則更多投向農業農村。

在貨幣和監管政策方面，中央一號文件強調，要用好再貸款再貼現、差別化存款準備金、差異化金融監管和考核評估等政策，推動金融機構增加鄉村振興相關領域貸款投放，重點保障糧食安全信貸資金需求。

在推動發揮政策性金融的作用方面，中央一號文件指出，要引導信貸擔保業務向農業農村領域傾斜，發揮全國農業信貸擔保體系作用。在將來，還可以考慮更充分地利用農村政策性銀行和商業銀行在資金利用方面的分工協作空間。這方面，德國復興信貸銀行（KFW）提供了一些有用的經驗。該行將從國際資本市場獲得的低成本資金，向商業銀行、儲蓄銀行和合作銀行提供零售式轉貸，不直接向農場主、合作社和中小企業放貸，但向這些“管家銀行”對借款戶所發放的貸款提供配套貸款資金。這些“管家銀行”需要承擔復興信貸銀行轉貸資金的部分風險，同時也可相應地享受后者的部分轉貸收益，而后者也省去了對借款對象進行信用評估的麻煩。

農業保險是我國當前農村金融服務體系中的一項重要金融服務，履行著風險管理的功能。銀行、信用社等金融機構會更愿意向投保的農業生產經營主體提供貸款服務，這對于新型農業經營主體尤其重要。從農業保險的類型來看，目前，糧食保險屬于政策性農業保險。近幾年中央一直強調發展農業保險尤其是政策性農業保險。相較于種糧面積小、比較依賴其他收入來源、對于其種糧生產有著一些非正規的“保險”（比如儲備一些糧食）的小農戶，適度規模的新型農業經營主體對種糧保險的需求更大。目前，一些地方正在推行農業巨災保險，這對維護農戶和新型農業經營主體的種糧積極性非常重要。另外，2023年的中央一號文件強調鼓勵發展漁業保險。一直以來，農業保險主要指政策性農業保險，尤其是種糧保險、養豬保險和果樹保險等，政府和學界很少對政策性漁業保險給予關注。此次在大農業的概念下，將漁業納入農業，將漁業保險納入農業保險范疇，并強調發展漁業保險，這一政策動向有其深意。

上述農村金融服務體系改革措施和金融服務支持措施有利于推動我國朝著實現農業強國的目標方向邁進。在整個過程中，要保障糧食安全、提升食品安全水平，實現農民農村的共同富裕，走農業領域的中國式現代化道路。

（責任編輯：張艷妮 /? 校對：唐詩柔）