學前教育預算：進展和挑戰

于文珊

【摘要】通過分析2018年后的學前教育預算政策文本，發現：（1）預算編制、審批管理、監督執行和績效評估等程序標準已建立基本規范；（2）層級政府間投入責任與比例不明確；（3）各地幼兒園生均公用經費撥款標準和補助標準差異明顯，且規范模糊。

【關鍵詞】學前教育預算；治理現代化；政策文本；文本分析

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2023）03-0008-05

2018年11月7日，《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）發布，對影響學前教育事業發展的一些基本問題給予明確，提出了一系列結構性目標，①著重強調政府職責、充分發揮中央和地方積極性，標志著學前教育事業進入治理現代化建設階段。〔1〕政府對學前教育的支持需要財政支撐，政府的行為也會反映到財政上?！?〕雖然學前教育財政投入總量逐年增加，但分配不均和結構失衡等問題尚未得到完全解決，〔3，4〕學前教育財政制度改革一直處于過程之中。〔5〕

預算是進行財政投入的第一步，是國家財政政策目標與方向的反映，是保障學前教育財政投入順利實現的首要前提?！?〕本文通過分析學前教育預算政策，探索學前教育事業發展目標落實到預算過程的程度。透過政策文本的顯性話語考察政策運作本質，有助于理解政府內部各層級、各部門以及政府與其他主體在學前教育發展中的價值分配過程?！?〕

一、預算政策的分析框架和方法

為貼近本文關注的重點，以“學前教育”為標題關鍵詞，“預算”為全文檢索詞，在北大法寶平臺上檢索2018—2022年的政策文本，最終篩選出8份中央層級的政策文件（見表1，按發布時間排序）以及百余份地方政策文件。

1.分析框架

如何構建政策文本分析的邏輯？這取決于預算政策的本質，即基于支出估計，將政策目標落實為主體責任，并對過程進行行政規定的政策?！?〕于是，預算過程的邏輯可以描述為基于參與主體、預算管理過程2個維度構建學前教育預算政策的分析框架。

學前教育預算參與主體維度（X維度），按照主體劃分為政府、幼兒園以及幼兒家庭三類。三者之間的關系比較復雜，是理解學前教育“生態系統”的關鍵。其中，政府是政策制定者，承擔主要的經費投入責任，但政府又是多層級的，多層級政府之間的投入責任協調機制是理解政府層級關系的關鍵。參與預算的幼兒園主體分為公辦園、普惠性民辦園兩類。公辦園為各級政府所有，普惠性民辦園為民間投資者所有。幼兒家庭參與預算是通過幼兒園間接參與，家庭與政府財政共同分擔學前教育的成本，家庭分擔與財政投入呈現“此消彼長”的關系，在成本既定的情況下，政府投入多，家庭就投入少。

學前教育預算管理過程維度（Y維度），按照預算管理流程分為預算編制、審批管理、監督執行和績效評價四部分。這種做法更為理論界和實務部門所熟悉，也更貼近于現實預算過程?！?〕預算管理過程是非常復雜的系統，是一套管理流程，但更是在不同社會環境下每部分的政策工具包（policy package）。例如，在預算編制部分，就涉及預算標準確定、預算標準調整、預算匯總流程等，預算審批過程更是疊加了政治體制和隸屬關系，特別是財政收入和支出結構變動帶來的預算調整，體現了形勢變化帶來的利益調整機制。由此，預算管理過程已經成為政府財政和行政規范、高效的保障。用預算管理過程的各類工具包及其理論框架去分析政策文本背后的邏輯，能夠發現政策的工具性效用。

2.詞云圖分析

研究者對政策文本進行分析，雖然具體方法與量化研究有著本質的不同，但是，其知識探索的本質是一致的。詞云圖，是一種直觀反映文本中詞匯使用頻率的分析工具。本文使用分析軟件（Nvivo12）對8份中央層級的政策文件進行初步處理，剔除背景詞、虛詞和不具有實際含義的詞語后，分別得出預算參與主體維度和預算管理過程維度的詞云圖。圖1和圖2中詞語字號大小代表著該詞語在政策文本中的出現頻率。

在頻數描述之后，研究者還要對文本進行邏輯推論，只是完成這一工作的方法不是通過建模和數據分析驗證，而是以理論推演的政策工具和最佳實踐為參照系，發現實際政策與理論分布、最佳分布之間的差異。研究者通過對中央層級政策文件的文本內容進行分析，并結合學前教育治理現代化的理念與地方的具體實踐，理解政策文本的深層內涵與內在邏輯。

二、學前教育預算政策的文本分析

按照設定的二維框架，政策文本分析要回答兩個關鍵問題，即預算政策的參與主體的責任劃分及關系是什么，預算過程管理的各類政策工具包是否齊全有效。

1.對預算參與主體的分析

學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。組織辦好學前教育，需要健全政府層級間管理體制、部門間協調機制。從不同層級政府在學前教育預算政策中的縱向分工來看，中央政府通過轉移支付、中央專項彩票公益金等支持地方學前教育發展，地方政府按照省市統籌、以縣為主的原則落實經費投入、使用管理、績效評價等工作。其中，省級和市級政府根據本地區年度重點工作統籌經費安排，明確分擔責任，并監督下級政府的資金管理；縣（區）級政府通過指導和督促本地區幼兒園健全財務、會計、資產管理制度，對縣域內學前教育發展負主體責任。已有研究發現，學前教育支出責任層級過低會導致事權財權不對等，阻礙學前教育經費的充足投入。有學者提出要明確各級政府的分擔比例。

由圖1可知，幼兒園、部門、政府和家庭等與參與主體相關的詞語在政策中被多次提及，其中幼兒園在各主體中出現的頻次最高，部門和政府次之，家庭最少。這在一定程度上反映出目前學前教育預算以直接支持作為供給方的幼兒園為主，需要政府部門間、層級間的協調合作。從不同職能部門之間的橫向分工來看，財政部門和教育部門是參與學前教育預算工作的主要部門，二者按照各自職責加強審核申報、經費使用管理等工作，實行不相容崗位（職責）分離控制。以中央支持學前教育發展資金為例，教育部負責審核地方提出的區域績效目標等相關材料和數據，提供資金測算需要的基礎數據，并對提供的基礎數據的準確性、及時性負責。財政部根據預算管理相關規定，會同教育部研究確定有關省份資金預算金額、資金的整體績效目標。財政部各地監管局負責資金監管。

充足的經費支持可以激勵幼兒園供給更優質安全普惠的學前教育。中央層級政策文件中提及幼兒園的部分進行了公辦、民辦、營利性、非營利性的類型區分（見表2），體現了社會收益和辦學收益兩種不同的認定思路?！?0〕與預算相關的規定主要是針對公辦、民辦這一分類：對于公辦園，政策要求合理制定生均公用經費或生均財政撥款標準，并允許從地方財政預算中統籌安排政府購買公辦園中保育員、安保和廚師等服務所需的資金；對于企事業單位、集體辦園以及普惠性民辦園，政策規定要合理制定補助標準。一方面，地方政府及時落實政策要求，基本都確定了公辦園（包含教育和其他部門辦園，企事業單位、部隊、集體辦園）生均公用經費撥款標準，符合條件的普惠性民辦園大多按照公辦園標準確定生均經費補助。另一方面，各地的實踐存在明顯差異。從經費調整機制來看，目前還未完全實現動態調整，如山東省自2018年確定每生每年710元的標準后未再發文調整；有的省份雖然明確了動態調整的標準，如廣東省規定自2019年起按每生每年100元的幅度逐年提高生均公用經費標準，但是該調整幅度有待于結合辦園成本、物價水平等因素進行更加科學合理的設計。從撥款、補助額度來看，由于各地經濟發展水平不同、財政能力不同，制定的財政撥付的生均公用經費標準也會不同。各地差距過大，有悖于教育公平的基本原則。

家庭作為學前教育需求方，與政府一樣都是學前教育成本分擔主體。通過總結典型國家的學前教育發展經驗，有學者指出大多數國家在學前教育上的財政投入是為了促進該領域的公平，成本分擔的實質就是政府（公共財政）服務來自低收入家庭的兒童，保障其享受基本質量的學前教育?！?1〕從中央層級政策文件反復強調“保障普惠性幼兒園在園的家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受學前教育”，以及山東省學前教育條例明確“對孤兒、殘疾兒童和符合規定條件的貧困家庭兒童免收保教費，所需經費納入財政預算”等規定中可以看出，我國學前教育成本分擔基本是瞄準服務人群的。瞄準型的財政分擔有助于促進市場與政府維持穩定的良性關系。

2.對預算管理過程的分析

由圖2可知，政策文本對學前教育預算績效管理最為重視，體現了當前深化財稅體制改革、建立現代財政制度的政策關注點。預算是政府籌集、分配和管理財政資金的重要工具，〔12〕政府的所有活動都必須建立在預算的基礎上，以預算通過為起點，以預算執行為過程，以預算評估為結果?！?3〕然而，在實踐過程中，預算通過似乎不太出問題，而預算過程有時不體現教育部門的實際支出需求，使得財政與教育之間的關聯非常弱。

“預算有科目”是保障學前教育投入增長的穩定機制之一。〔14〕在預算編制環節，目前大部分地區都將學前教育在政府預算支出表中的第三級“項”里列明（教育支出類205—普通教育款20502—學前教育項2050201），避免了此前因未明確單獨列支而被其他學段擠占經費的問題再次發生。在未來工作中，除了繼續推進中央到鄉鎮五級政府學前教育預算單列外，還可以參考將學前教育單列預算由概要化向具體化發展的經驗，〔15〕細化到具體單位和具體項目，全面反映預算支出的具體內容，按照輕重緩急原則，科學分配資金。

在審批管理和監督執行環節，政策文件已明確對主要部門職責、流程以及時間節點做出規定。以中央支持學前教育發展資金為例，財政部于每年全國人民代表大會批準中央預算后三十日內，會同教育部正式下達預算，并抄送財政部當地監管局；省級財政在收到資金預算后，會同省級教育部門在三十日內按照預算級次合理分配、及時下達本行政區域縣級以上各級政府部門，并抄送財政部當地監管局；縣（區）級財政、教育部門承擔資金管理主體責任，負責區域內相關教育經費的統籌安排和使用。此外，政策還將經費投入與成本分擔機制等政府責任落實情況納入督導評估體系中，根據地方政府發展學前教育的成就，予以表彰獎勵或者懲罰。

在合理編制教育預算的基礎上，政府部門應對教育經費的使用進行評價?！?6〕從本維度的詞云圖中可以看出，績效在中央層級政策文件中被多次提及，屬于重點關注議題。中央每年下達學前教育發展資金預算時會將預算績效目標表同時下發，績效指標包含產出、效益和滿意度三方面，績效目標在備案后將作為預算執行過程中績效監控和執行后績效評價的依據。這是全過程預算績效管理的政策體現。從各地的實踐來看，目前還存在一些實際問題有待解決。以山東省為例，省級教育主管部門制定的績效目標與各市、縣（區）選定的績效目標三級指標口徑不一致，省、市、縣（區）量化指標不銜接，以及年度績效目標調整不及時等問題，一定程度上影響了評價的效率和質量?！?7〕

學前教育向著高質量發展階段邁進，需要解決深層的體制機制問題，調整政府層級間、部門間以及政府與幼兒園、幼兒家庭等不同主體之間的關系，穩定彼此的預期和行為模式。綜上所述，目前，縣級政府是學前教育事業發展的責任主體，上級政府通過專項經費轉移支付的形式給予支持，但各級政府的投入責任和比例缺少權威性文件的明確規定；大部分地方政府雖然制定了公辦園生均公用經費撥款標準和普惠性民辦園生均補助標準，但在調整機制和撥款標準上存在很大差異，缺少中央層面的“兜底”標準；在預算主體方面，迫切需要確立各級政府的投入責任和比例；在預算流程方面，應繼續落實學前教育預算單項列支，推動單列預算具體化，讓預算條目和標準真正體現教育實踐的需要。

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Preschool Education Budget： Progress and Challenges：

Analysis on Preschool Education Budget Policy Context Since 2018

Yu Wenshan

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， 100875）

【Abstract】By analyzing preschool education budget policy contexts since 2018， it is found that： （1） the basic norms of procedures such as budget preparation， approval management， supervision and implementation， and performance evaluation have been established; （2） but the responsibilities and proportions of intergovernmental investment at different levels are not clear enough; （3） public funding standards and subsidies per student vary significantly in different regions， and the regulations are vague.

【Keywords】preschool education budget; governance modernization; policy contexts; contexts analysis