中美自然資源管理模式分析及其可持續發展啟示

王春娟 陳建均 劉大海 孫開心

自然資源是指在一定時間、地點和條件下，能夠產生經濟價值的，以提高人類當前和未來福利的自然條件和環境。這是聯合國環境規劃署對自然資源的定義。實際上，自然資源是動態的，它能夠為人類提供生存、發展和享受的物質與空間。自然資源的保護、維持、改善和有序開發利用對全球生態系統意義重大。長期以來，我國自然資源管理體制采用中央與地方分級、分部門管理的傳統模式，存在條塊分割管理問題。相較而言，美國對自然資源的綜合管理已有百年歷史，并不斷對自然資源管理模式進行改進，其管理經驗對我國自然資源管理有一定的借鑒意義。文章將我國自然資源部和美國自然資源主要管理部門——內政部（DOI）的管理模式進行比較分析，研究美國內政部2014—2023財年部門預算變化趨勢及2023財年優先事項，分析其自然資源管理工作重心的調整，探討美國自然資源管理模式和政策導向對我國的啟示，為我國自然資源管理工作提供參考。

中美自然資源管理模式分析

我國自然資源管理涉及自然資源部、生態環境部、水利部等多個部門。生態環境部主要負責生態環境保護和建設及污染防治，推進美麗中國建設；水利部主要負責水資源相關事項；自然資源部主要負責對我國自然資源進行系統、全面管理，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，同時，還包括實施自然資源基礎調查、專項調查和監測，制定自然資源調查監測評價指標體系和統計標準，并進行調查監測評價，擬訂自然資源和國土空間規劃及相關法律法規草案進行監督等職責。

美國自然資源管理涉及內政部、農業部、陸軍工程兵團、商務部等部門，其中，農業部涉及自然資源的機構有國家自然資源保護局和林業局。國家自然資源保護局是自然資源保護的領袖角色，激勵人們關注生態保護；林業局重點指導林業研究、管理和保護；陸軍工程兵團負責規劃、設計、建設、運營和管理水資源及相應的土建工程和相關防災響應；商務部下屬國家海洋漁業服務部門負責漁業和瀕危動物管理相關問題。但自然資源管理職能中涉及資源最多、管理范圍最廣的部門是內政部。美國內政部成立于1849年，主要負責管理公共土地、礦產資源、海洋能源、國家公園、魚類及野生動物等諸多自然資源。內政部從美國人民的利益出發，保護和管理國家的自然資源和文化遺產，提供關于自然資源和自然災害的科學信息，為美國人民創造戶外娛樂機會，并履行國家對美國印第安人、阿拉斯加土著人和附屬島嶼社區的信托責任。同時，內政部與農業部的林業局分擔森林、礦產、牧場和荒地火災管理的責任，與陸軍工程兵團分擔水資源管理和水力發電的責任，與商務部國家海洋漁業局分擔漁業和瀕危物種管理的責任，與地方政府分擔土地利用規劃的責任。在管理過程中，為應對全球氣候變化與經濟形勢變化，內政部不斷調整預算，導向政策不斷變化。

在部門機構方面，中國自然資源部和美國內政部都是集自然資源實務管理和公共服務為一體，管理職責包括煤炭、天然氣、油田、森林、畜牧、瀕危動物保護等方面。兩者下屬各個分局，各司其職，分工明確。中國自然資源部下設國家林業和草原局、中國地質調查局，分別負責森林和草原方面、地質和礦產方面的具體職能，從中可以看出我國對林業草原資源和礦產資源的重視程度。同時，設立了眾多派出機構，以更好地履行區域層面管理職責。美國內政部下設土地管理局等11個局，從命名就能看出美國內政部的資源管理工作更加細分，對土地、國家公園、魚類和野生動物、海洋能源、地質調查等單設機構來管理。美國內政部除了自然資源管理外，還設立印第安事務局、印第安教育局和信托基金管理局來負責國家文化遺產的管理和保護，以及對美國不同民族（如美國印第安人等）相關事項的管理。

美國內政部預算及其

自然資源管理重心變化分析

一是美國內政部預算變化分析。通過對外公布的2014—2023財年預算概況可以發現，美國內政部2014—2023財年的預算整體呈波動上升趨勢，其中，2023財年預算授權較2022財年上升15%。2023財年預算說明中指出，內政部在應對氣候變化中發揮著至關重要的作用，將繼續積極應對氣候變化帶來的挑戰。

從各直屬機構的預算支出變化來看，從2022財年起預算支出有所增加，下屬機構如土地管理局的預算增加顯著。美國內政部自然資源管理政策由原來的以能源獨立為目標轉變為以應對氣候危機、推進清潔能源計劃為目標，有利于更好地實現其保護自然資源的使命。

從能源方面預算變化來看，地面采礦復墾和執行辦公室、安全和環境執法局的預算有小幅增加，支出側重點有所轉移，其中，地面采礦復墾和執行辦公室預算中增加了對環境保護有關的技術培訓、援助和轉移活動的支出，更多地關注廢棄礦山振興而非開采煤炭。

二是美國內政部2023財年優先事項分析。應對氣候挑戰，增強抵御能力。2023財年，美國內政部預計安排14億美元預算用于填海造地計劃和項目，幫助社區減輕干旱和氣候變化的影響；安排15億美元預算用于荒野火災管理，旨在提高消防能力。同時，預算投資49億美元用于支持內陸地區生態系統的恢復、保護和改善，以使土地、水、生態系統和當地物種生存更加穩定。

應對環境和能源挑戰，創造就業機會。2023財年，美國內政部在能源方面分別投資5170萬美元、770萬美元、4970萬美元供海洋能源管理局、安全與環境執法局、土地管理局用于可再生能源項目。此外，預算中有4.789億美元用于石油和天然氣項目。同時，2023財年的預算還包括向各州提供3300萬美元的援助和支持，6220萬美元用于廢棄礦山和危險材料管理，2940萬美元用于解決阿拉斯加遺留油井，撥款1.15億美元用于“反洗錢”經濟振興。

推進和整合內部科學建設。為支持各機構應用科學的建設，2023財年，美國內政部預算撥款1.471億美元用于物種管理和土地管理方面的應用科學，1.247億美元用于氣候適應科學中心（CASC）網絡的構建。此外，2023財年的預算還包括4790萬美元用于生物威脅和入侵物種的研究。

加強機構能力建設。2023財年，美國內政部預算投資230萬美元用于人力資本計劃，2110萬美元用于支持內政部的執法工作。

美國自然資源管理政策導向變化

通過預算數據總體情況和趨勢變化分析，以及內政部2023財年優先事項可以看出，特朗普政府和拜登政府的分歧點主要聚焦于氣候、能源等政策。

氣候政策方面，特朗普執政時期曾禁止使用“氣候變化”一詞，對氣候問題置之不理。而在拜登政府領導下，美國重視氣候變化帶來的影響，并正視氣候挑戰。內政部承諾將建立一個平民氣候小組，專門致力于保護公共土地、增強社區的適應力以應對氣候變化。同時，內政部將綜合考慮各方利益主體的關切，以實現2030年之前保護至少30％的公共土地和水域為目標，保護生物多樣性，應對氣候變化。

能源領域方面，相較于特朗普政府加大油氣開發、復興美國煤炭行業的政策，拜登政府更提倡清潔能源的開發利用。依據拜登政府的清潔能源計劃，2023財年，內政部各下屬機構在清潔能源發電、廢棄礦山清理等領域預算支出顯著增加，傳統能源開發的相關支出相應減少，有助于在公共土地和水域上負責任地發展可再生能源。

基礎設施建設方面，拜登政府堅持科學賦能，堅持各機構科學技術建設，其中，特別表現在氣候科學和土地管理科學方面。同時，拜登政府也加強機構能力建設，完善基礎設施建設，積極推進基礎設施運營、維護、更新和現代化發展，通過兩黨基礎設施建設法案獲取大額投資，幫助全美各地的社區提高解決相關環境問題的能力。

美國自然資源管理政策導向

對我國的啟示

在清潔能源產業布局方面，美國內政部注重氣候變化對環境的影響和清潔能源的發展，具體表現為增加公共土地和水域的可再生能源生產，推動新興海上風電開發，與美國東海岸11個州就加快海上風電場和有關基礎設施建設達成合作。從目前我國清潔能源發展情況來看，也需要以可持續發展理念來開發利用自然資源。我國應持續推進可再生能源規模化，將光伏、風電等產業轉向海洋，大力推動海洋清潔能源開發。

在自然資源管理科學化方面，美國內政部強調科學手段在國家能源和關鍵礦產資源保護中的應用，利用現代化基礎設施高效地管理自然資源，并通過加強基礎設施建設和完善數據管理來促進自然資源管理創新。同時，美國內政部積極投資USGS能源和礦產研究設施建設，旨在打造最先進的基礎設施，提升能源研究水平。美國內政部還重視自然資源數據保護和管理，提供地質和地球物理數據數字訪問服務。我國自然資源管理工作涉及面廣，對管理科學化和創新性要求較高，因此，應結合目前實際情況，關注數據和信息之間的關聯性，積極推動自然資源數字化管理，整合土地資源、礦產資源、地質環境等數據，構建多主體協同平臺，服務國土空間規劃、生態修復、自然資源確權登記等工作。

在自然資源要素市場化配置方面，美國構建了清晰的自然資源產權體系，建立起自然資源有償使用制度，促進自然資源要素市場化配置。美國自然資源產權的獲取和交易有償付費，開采和利用自然資源須持有許可證，自然資源市場交易發展較為完善。這方面為我國自然資源產權制度建設提供了借鑒，我國需要明確自然資源使用責任劃分界限，持續推動自然資源資產交易發展，推動建立全國碳排放交易市場，逐步完善自然資源出讓、轉讓的市場交易模式等。

在自然資源管理組織結構方面，美國內政部下設11個局，從命名就能看出每個下屬局的職責，細分土地、國家公園等自然資源管理權限。同時，中美兩國一致強調機構改革和機構能力建設。對此，我國應不斷優化自然資源管理機構的內部結構，調整管理模式以順應社會發展要求，提高自然資源管理效率。

我國自然資源管理模式的

可持續發展對策

中美兩國自然資源管理機構的管理職能和組織結構體現出各具特色的管理模式。美國內政部管理歷史悠久，相關管理經驗可供我國借鑒。

創新自然資源管理理念，堅持人與自然和諧共生。以習近平生態文明思想為指導，把握其科學內涵，正確處理人與自然和諧共生之間的關系、保護與發展的關系，合理、有序地開發利用保護各種自然資源，充分發揮自然資源的社會、經濟、資源和環境效益；協調、平衡各方面當前和長遠利益，妥善處置經濟發展與資源節約、生態環境保護之間的矛盾，保障我國經濟社會可持續發展。

創新自然資源管理方式，堅持“兩手抓”，統籌自然資源開發和保護。堅持環境保護和資源開發“兩手抓”。我國自然資源管理以預防和保護為主，在保護的基礎上統籌考慮自然資源的資源功能和生態功能，實現自然資源生態效益和經濟效益相統一。自然資源資產開發、利用管理目標應當由注重生產功能向實現生產功能和生態功能雙贏轉變。

創新自然資源管理模式，構建統一的現代信息化的管理模式。我國應不斷加強信息化基礎設施建設，利用科技賦能，力求高效率、高質量地管理自然資源。同時，應大力推進自然資源管理模式改革，精簡機構設置，明晰各部門職責，加強各機構能力建設，科學優化內部組織結構，實現統一有效的現代化管理，提高我國自然資源管理效率。（摘編自《中國國土資源經濟》2023年第1期）