上海：引領郊野單元空間治理精細化

顧守柏

近年來，上海市積極響應國土空間規劃改革的要求，立足自然資源“兩統一”職責落實，以郊野單元規劃為藍本，融合控制性詳細規劃的技術邏輯，逐步形成了以行動為導向的郊野單元村莊規劃編制和實施體系。

搭建鄉村空間治理平臺

上海的郊野單元村莊規劃經歷了從1.0到4.0版的演進，實現了由專項規劃向綜合性詳細規劃的轉變。其中3.0版郊野單元規劃誕生于《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》批復階段，與鎮總規同步編制，采取“鎮域單元+多村莊”整體編制的方式，基本確定了全市鄉村地區的規劃布局，解決了剛性傳導與全覆蓋的問題，落實了近期建設項目空間和用途管制要求，構建了鄉村詳細規劃數據庫“一張圖”，為鄉村發展和精細化治理提供了支撐。

在建立全域全要素國土空間管控體系的新背景下，上海構建了總體規劃、單元規劃、詳細規劃三個層次的國土空間規劃體系，在鄉村地區確立了“郊區國土空間總體規劃（總體規劃層次）—新市鎮國土空間總體規劃（單元規劃層次，含村莊布局規劃）—郊野單元村莊規劃（詳細規劃層次，含村莊設計）—村莊設計”的區、鎮、村三級四類規劃體系。

4.0版郊野單元村莊規劃作為城鎮開發邊界外面向實施的詳細規劃，對上承接上位國土空間規劃約束性指標和剛性管控要求，對下統籌各類鄉村建設行動，充分銜接各類專項規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各類建設的法定依據。

分類施策以適應鄉村特點

當前，上海郊野單元村莊規劃用地分類形成了3大類、21中類、69小類的地類管控體系，并精準契合管、批、編的空間治理邏輯，配合12類國土空間用途管制行為規則。用地分類同時明確圖則管理深度，以鄉村單元為單位形成“一村一則”，明確單元內核心指標要求。

在整體編制程序之外，上海郊野單元村莊規劃設立了專項規劃編制和實施深化（圖則更新）程序，以適應鄉村特點分類施策。各類鄉村建設行動可按需開展專項規劃編制，具備前期技術支撐的都市現代農業項目等鄉村建設項目，可進行圖則更新簡易程序，進一步優化規劃編制流程要求。

作為上海鄉村地區國土空間規劃的有機組成部分和過程行動，全域土地綜合整治從“規劃—項目—資金—時序”四個層面有機整合各類國土空間要素，加強全域全要素過程管控和動態管理，從而逐步實現永久基本農田集中連片、“三生空間”布局合理、建設用地騰挪集約的國土空間新格局，增強了郊野單元村莊規劃可實施性。

為促進規劃落地，上海在相關技術規范基礎上，開展了集體經營性建設用地入市、使用權作價入股等方面的配套政策研究和試點實踐，綜合利用各類政策工具實現鄉村地區空間優化、資源整合和價值提升，實現空間、政策和行動的融合。

“三位一體”的郊野空間治理實踐

松江區泖港鎮充分利用上海市全域土地綜合整治試點的契機，針對工業用地低效、農村宅基地布局分散、耕地斑塊零碎、各線性工程項目時空統籌性系統性不強等問題，通過郊野單元村莊規劃、村莊設計、全域土地綜合整治實施方案“三位一體”，推動規劃精準落地，促進鄉村高品質生活和高效能治理。

泖港鎮通過規劃編制，全面落實國土空間總體規劃的目標管理和指標管控，協調生態環境、市政交通等各類專項規劃，城市開發邊界外區域耕地數量增加261.4公頃，永久基本農田布局更集中，全鎮規劃土地整備引導區內永久基本農田面積占比增加5%。

在充分考慮村民意愿、基礎設施配套建設和各種剛性管控要素的基礎上，泖港鎮優化村莊平移歸并點選址，形成村莊布局和設計方案。為協調推進建設用地減量化和鄉村產業發展，泖港鎮在建設用地總量控制下，實施“減量”和“盤活”聯動機制。同時，聯合周邊村落參與入股，實現了產業用地布局優化、土地節約集約利用和村鎮經濟發展的良性循環。

上海郊野單元村莊規劃從技術邏輯走向制度邏輯，通過融入戰略思維、底線思維、系統思維和設計思維，完善技術標準、配套政策和工作機制，建立了較完善的制度體系，輔以信息技術手段，初步構建了用途管制、實施、監督、執法的全流程閉環規劃管理模式。（摘編自《中國自然資源報》2023年3月3日3版）