科學施策 加速城鄉融合發展

路志強

黨的二十大報告提出，全面推進鄉村振興。堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。習近平總書記指出：“現代化離不開農業農村現代化，要把鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興銜接好，使農村的生活奔向現代化，越走越有奔頭。”傳統的糧食和農業生產大市，以河南省商丘市為例，如何在“十四五”期間乃至今后更長一個時期，準確把握新時代經濟社會發展新趨勢和鄉村演變發展新特征，探索出一條富有地域特色、具有可持續發展的鄉村振興之路，是需要深入思考的一項重大戰略課題。

一、“三農”工作進入“瓶頸”期，制約鄉村振興的諸多矛盾問題逐步浮現

近年來，商丘市持續鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，“兩不愁”質量水平明顯提升，“三保障”突出問題徹底消除，經濟社會發展明顯加快。但是，隨著鄉村振興的深入推進，“三農”短板也愈來愈凸顯，“三農”工作進入轉型升級瓶頸期。

（一）“一方水土富不了一方人”，青壯年農民進城務工已成為普遍趨勢，在農田里耕作的大多為老人和婦女，第一產業急需轉型升級。商丘現有1047.99萬畝耕地，但實際人均耕地面積不足1.04畝，不到全國人均耕地面積1.6畝的三分之二。自1980年實施土地承包經營制度以來，絕大多數縣、區對土地承包權沒有進行過調整，許多家庭一家四五口人僅有兩個人的承包地，屬于農村戶口但沒有土地承包經營權的現象十分普遍。據調查了解，隨著農藥、化肥等農資價格的增長和農業機械化的大量普及，目前種糧一年兩季的凈收入不計勞動力成本也只有600～700元。從對虞城縣、柘城縣和梁園區六個鄉鎮的調研情況看，由于從事農業種植投入和收益比較低且辛勞程度較高，各地均不同程度出現了80、90年代青年不會種地，60、70年代青年不愿種地的現象，18～55歲農民進城務工率達90%以上，目前在農田里耕作的大多為65歲以上的老人。

（二）對“三權分置”制度理解有偏差，大多數農民把土地承包權等同于土地所有權，土地流轉阻力大，規模化經營發展緩慢。2018年12月《中華人民共和國農村土地承包法》進行了第二次修正，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。實行“三權分置”本意是適應農業農村改革發展的客觀要求，加速土地經營權的流轉，促進現代農業發展。但廣大農民受傳統觀念制約，土地“私有化”觀念進一步強化。在高標準糧田改造過程中，有的農民為了一己私利，井不讓在自己地里打，路不讓在自己地頭修，排水溝不讓在地邊上挖。2021年秋季，商丘市連降暴雨，由于缺乏排水設施，造成許多鄉鎮即將成熟的莊稼被雨水浸泡，農民損失慘重。還有的農民認為“土地是祖祖輩輩留下來的”，寧可拋荒、種樹等，也不愿流轉，或者在流轉時漫天要價，使土地流轉工作困難重重。2010年，商丘市曾創新提出了“小塊并大塊、多塊并一塊”的互換并地流轉新模式，但從調研的六個鄉鎮看，90%以上的行政村由于各種阻力并沒有完成，一戶家庭少的有五六塊、多的達八九塊耕地的現象十分普遍，一塊耕地小的僅有兩三分、大的有五六分，規模化種植根本無法開展，使扛穩糧食安全重任成為一句“叫得響、落實難”的口號。

（三）長期以來的鄉村無序演變，使大多數村莊建設雜亂無章，人居環境整治“先天”不足，美麗鄉村建設任重道遠。長期以來，商丘市鄉村建設長期無規可依，任由村莊自然無序演變，加之部分農民“小農思想”嚴重、衛生意識差，在建房時考慮“小家”多、考慮“大家”少，致使鄉村建設亂象頻出。有的為了擴大自家宅基地面積，把院墻往外擴建，導致街道狹窄彎曲，不少村莊車輛出入都成了難題；有的為了自家院落雨天不存積水，從耕地取土墊高宅基地，把污水直接排放到村里的街道上，致使村內垃圾亂堆、蚊蠅亂飛；有的為了出入方便，想方設法在出入村莊的道路兩側批地建房，“省道、縣道、鄉道統統變成街道，菜攤、飯攤、貨攤紛紛占道擺攤”。商丘市現有行政村4583個，但絕大多數村莊有新房無新村、千村一面無特色，目前入選國家和省傳統村落名錄的村莊僅有21個。

（四）宅基地管理制度不完善，“空巢村”“空心村”大量存在，基礎設施建設投入大、效益低，公共服務資源存在浪費現象。隨著大量進城務工人員在城鎮落戶，以及越來越多的人員在出入村莊的道路兩側批地建房，“空巢村”“空心村”問題大量涌現。據對商丘市梁園區謝集鎮張步口村、虞城縣古王集鄉左窯村調查了解看，這兩個村長年無人居住的宅基地均在30%以上。從虞城縣提供的數據看，該縣宅基地閑置率達23.22%。農村人口雖然在逐步流失，但脫貧攻堅工作仍然要求我們必須實現公共服務設施的全覆蓋，環境保護、義務教育、公共衛生、交通設施等都不能缺項，由此帶來的后果就是公共服務資源得不到充分的利用。從農村義務教育情況看，各地普遍呈現“村空、鄉弱、城擠”的現象。一方面，投入大量資金建設鄉村學校。而另一方面，農村近50%的適齡兒童到縣城或鄉鎮借讀，造成農村在校生人數急劇減少。柘城縣某鄉鎮有一個農村小學學生數量僅8人，還有一個因生源不足干脆改成了幼兒園。

（五）特色農業受政策制約發展空間有限，鄉鎮工業項目受用地指標限制落地難，鄉村現有企業規模小、產能低，市場競爭力不強。商丘市糧食生產功能區面積為830萬畝，近年來，不斷推進農業綠色化、優質化、特色化、品牌化發展，形成了寧陵酥梨、柘城三櫻椒、夏邑食用菌和西瓜、虞城蘋果和惠樓山藥、民權葡萄和河蟹、睢縣蘆筍、永城富硒小麥、梁園區草莓、睢陽區郭村土豆等一大批名優特農產品，但扛穩糧食安全的重任不允許商丘市無限制地發展特色農業。同時，鄉鎮工業化項目發展也困難重重，土地整治出來的農村集體經營性建設用地基本上用于保障市重點項目，用于鄉鎮產業發展的指標較少。各縣的扶貧車間發展也不均衡，部分扶貧車間在經歷早期政策支持及輿論宣傳熱度下的“曇花一現”后，后期經營存在諸多困難。由于生產的產品市場競爭力不強，目前有的鄉鎮20%以上的扶貧車間處于停產狀態。

二、科學把握鄉村演變發展新特征，把加速推進城鎮化進程作為鄉村振興的有效途徑

關于鄉村建設，習近平總書記強調“農村人口向城鎮集中是大趨勢，村莊格局會繼續演變分化。有的村莊會聚集更多的人口和產業，有的會逐漸衰落”。促進鄉村振興，必須要科學把握鄉村演變發展規律，加速推進城鎮化進程，跳出“農業”解決農業問題，跳出“三農”解決“三農”問題。

（一）從經濟社會發展看，城鎮化是必然。城鎮化是人口連續向城鎮集聚的過程，是世界各國在實現工業化、現代化進程中必定經歷的歷史階段。目前世界城鎮化水平已超過50%，世界發達國家城鎮化水平均在80%以上，英國為83.9%，美國為82.66%，日本高達91.78%。2021年末，我國城鎮化率為64.72%，河南省為56.5%，而商丘市僅為47.21%，距全國、全省平均水平還有較大差距，城鎮化還有較大提升空間。從西方發達國家的成功經驗看，沒有哪一個國家是靠第一產業發展的。從國內情況看，城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均可支配收入的2.5倍，且城鄉之間的基礎設施和公共服務仍有明顯差距，這些客觀現實持續吸引著農業轉移人口進城安家創業。

（二）從農業產業發展看，城鎮化是要求。鄉村產業升級是適應市場化需要、實現更好發展的必然選擇。隨著鄉村振興的深入推進，以家庭為經營單位的“小、散、弱”的小農經濟終將被規模化、機械化經營所代替。與此同時，產業的規模化、機械化也導致用工數量減少，使得更多的農村勞動力從繁重的農田耕作中解放出來。如何安置解放出來的農村勞動力考驗著地方黨委、政府推進鄉村振興的智慧，這就需要切實推動城鄉融合發展體制機制和政策體系落地見效，堅持走“亦工亦農、亦城亦鄉”的中國特色新型城鎮化道路，讓農民可以在工農之間自主選擇、自由轉換，在城鄉之間雙向流動、進退有據。

（三）從提高經濟收入看，城鎮化是捷徑。從對商丘市產業集聚區近100名工人月收入的問卷調查情況看，月收入在2000～3000元的占30.7%，3000～4000元的占51.3%，5000元以上的占18%。從這個數字我們不難看出，農民打工收入遠遠高于農民從事農業種植的收入，外出打工是支撐商丘市農村居民人均可支配收入保持連年增長的主要因素。商丘市農民人均耕地僅1.04畝，還達不到國家的平均水平。現實也要求我們加速推進新型城鎮化進程，通過減少農民數量、提高農民人均占有資源量，這也是增加農民收入的一條有效途徑。

（四）從農村婚俗習慣看，城鎮化是趨勢。近年來，隨著經濟社會的發展，年輕一代的農民對生活環境的要求越來越高，在就學難、就醫難、就業難等很多現實問題面前，許多傳統的婚俗已經發生了很大變化，其中最為明顯的就是彩禮方式的轉變。“男方要在縣城或市區里面有套房”，這樣的說法幾乎是女方求偶的一個基本條件。越來越多的進城務工農民在城市安家落戶，越來越多的適齡青年在城市購置婚房。從調研情況看，去年登記申請結婚的農村戶口新婚夫婦中，在縣城或市區買房的比例高達55%以上。農村生活條件的改善依然擋不住農村青年進城的匆匆腳步，推動“有著農村戶口的城里人”市民化必然是時代發展大趨勢。

三、加速推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，穩步推進城鄉融合促進鄉村振興

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出“增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐”。文件的出臺，為商丘市加速推進城鎮化進程、促進鄉村振興工作指明了方向。

（一）著眼鄉村演變趨勢和特征，把縣區產業園區作為農村人口轉移的重要載體布局，“以城帶鄉”提高城鎮化率。在問卷調查時，進城務工人員購房意向選擇在戶籍所在縣城或目前打工產業園區附近的占84.6%，選擇在戶籍所在鄉鎮的僅占10.2%。從這個數據我們可以看出，農村人口逐步向城市轉移、鄉村逐漸沒落是社會發展的必然。城鄉總體布局規劃的編制必須著眼這一趨勢，把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村村民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研判、科學編制。規劃要突出以下幾個方面：一是要把縣區產業園區周邊作為農村轉移人口的重要承載區布局。近幾年，商丘市以建設新興工業城市為目標，把制造業高質量發展作為主攻方向，統籌推進傳統產業改造提升和戰略新興產業布局培育，已形成食品加工、裝備制造、紡織服裝及制鞋3個千億級和制冷、超硬材料、醫藥健康等10個百億級產業集群。把縣城產業園區周邊作為農村轉移人口的重要承載區布局，既可使進城農民就近就業，也可使進城農民提高生活品質。二是要把集聚提升類村莊作為村莊布局規劃的重要內容考慮。從目前農村人口向城鎮轉移的趨勢研判，10年以后，農村居民在城鎮安家落戶的人口數量至少占目前農業人口數量的45%以上。針對這一發展趨勢和商丘市特色保護類村莊少、雜亂無章村莊多的現狀，在編制縣域村莊布局規劃時，要引導農民向交通比較便利、基礎設施和公共服務設施相對完善的村莊逐步集中。集中有限的財力，重點抓好集聚類村莊基礎設施建設，著力培育和建設一批特色鮮明、村容整潔、環境優美、基礎完善、生活殷實、鄉風文明的“美麗鄉村”。三是要把嚴格落實規劃作為促進人口轉移的重要舉措來抓。國家“十四五”規劃綱要明確指出：嚴禁隨意撤并村莊搞大社區、違背農民意愿大拆大建。因此在鄉村振興工作中，要克服急功近利的思想，順應廣大農民的意愿，尊重村莊演變的自然規律，穩妥推進美麗鄉村建設。堅持因地制宜、分類指導、適度超前的原則，采取一村一策的方式編制實用性村莊建設規劃，制定完善相應的政策措施，不折不扣地抓好村莊布局規劃和村莊建設規劃落實。非規劃區域內的宅基地除危房進行必要的維修外一律不得翻蓋新房，新建住房必須按新的宅基地標準、按新的村莊建設規劃異地審批遷建。通過規劃一步到位、建設分步實施的方法，促使農村人口逐步向城鎮轉移或向新規劃村莊聚集。

（二）著眼破解城市建設用地保障難題，成立專業機構盤活農村存量土地資源，“以鄉補城”推進城鎮化進程。隨著經濟社會的發展，我國進入了工業化、城市化的快車道，在實施工業化、城市化的過程中，首先遇到的就是建設用地保障問題。據統計，商丘市目前存量建設用地僅51782畝，而每年需新增建設用地達26000多畝。近年來，各級黨委、政府雖然通過整治農村閑置土地資源解決了新增建設用地的增減掛鉤問題，但由于機制不健全、政策不完善，農村存量土地資源整治盤活工作的力度還不大、收效還不明顯，重大項目落地難的問題一直沒有得到有效解決。一是成立整治盤活農村存量土地資源的專業機構。根據《土地管理法》《民法典》的有關規定，宅基地屬于農村集體土地，允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。由于農村集體經濟組織在盤活利用閑置宅基地方面不具備相應的能力和資本，各縣、區應成立專業機構如農村土地整合開發利用投資集團承擔起此項職能。本著政府主導、市場運營、讓利于民的原則，把農村的閑置土地、宅基地、建設性用地等統一管理，對農村的荒地、廢地和退出的宅基地進行收儲復耕，通過增減掛鉤指標轉讓獲取收益，并給予村民一定的經濟補償。專業機構的成立，也有利于爭取中央預算內資金的支持和開發性政策性金融機構中長期貸款的投放。二是制定完善鼓勵農民自愿退出宅基地的政策措施。從虞城縣提供的數據看，該縣農村宅基地占地總面積為23.08萬畝，閑置宅基地達5.36萬畝。目前，農村宅基地私下轉讓價格一般每畝在8萬元左右，不少省市的土地增減掛鉤指標交易價格一般在30萬元以上，河南省也達到了20萬元。整治盤活好閑置宅基地不僅能激發農民自愿退出宅基地的自覺性，解決好建設用地保障難的問題，也能維持農村土地整合開發利用投資集團的正常運營。同時，鼓勵各縣、區農村土地整合開發利用投資集團在進城農民承載區開發商品住宅，對自愿退出宅基地農民在購房時給予一定幅度的優惠，以此加速推動農村人口的城鎮化進程。三是配套完善農村集約節約用地政策措施。2021年1月29日，河南省人民政府出臺了《河南省農村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》，明確規定城鎮郊區和人均耕地少于667平方米的平原地區，每戶宅基地面積不得超過134平方米。但從調查了解情況看，商丘市農村宅基地小的面積一般在166平方米以上，大的面積達到了1300多平方米，近40%的宅基地面積在300平方米左右，遠遠超出了省定標準。但農民原有的宅基地確權登記后，任何組織和個人都沒有權利剝奪他們對宅基地的使用權利。在目前情況下，除鼓勵農民自愿退出宅基地在城市購置住房外，還應出臺農村宅基地和村民自建住房管理實施細則，嚴禁農民在非規劃區域的自有宅基地上新建住房，引導農民逐步在聚集類村莊的新規劃區域內按新標準審批新建住房，集約節約有效的土地資源。

（三）順應農民的“鄉愁”情懷，穩妥推進城鄉布局規劃和村莊建設規劃落實，讓“農村美”逐步走進商丘。“鄉愁”是不可泯滅的記憶，是揮之不去的鄉音繚繞，是故鄉的風土人情在靈魂上的烙印。隨著經濟社會的發展，大學畢業后留在城市工作生活和進城務工后選擇在城市購房居住的農村人越來越多，他們雖已慢慢融入城市的生活，但絕大多數人都舍不得放棄他們那套在農村空閑的老宅。大規模空閑住宅問題的存在，不僅極大地浪費了有限的土地資源，而且制約了鄉村建設行動的開展，迫切需要各級黨委、政府積極探索留住“鄉愁”的對策措施。一是開展“鄉愁館”建設試點。從調查情況看，38.4%的人員留著老宅是為了節假日回鄉探親時居住，31.5%的人員留著老宅是因為放棄宅基地沒有補償，還有部分人員是為了將來退休后回老家養老。為了順應進城落戶人員回鄉探親的需要，建議在新規劃村莊的起步區，開展“鄉愁館”建設試點。由土地整合開發利用投資集團投資建設集村行政服務中心、文化活動中心、老人日間照料中心和餐飲、居住、購物等基本服務設施為一體的公寓區。引導進城落戶人員退出宅基地免費入住小戶型公寓并獲得剩余補償金，引導單獨居住的老人退出宅基地后免費入住底層公寓并獲得日間照料。對退出宅基地后不愿意入住公寓的進城落戶人員可按規定價格全額予以補償，或保留在新規劃區域隨時獲得宅基地申批的權利。二是集中財力抓好新規劃村莊建設。搶抓實施鄉村振興戰略政策機遇，通過爭取中央預算內資金和開發性政策性金融機構中長期貸款、發行地方政府專項債券、加大地方財政資金投入、引導社會資金參與等多種渠道籌集“村莊整治”資金，在新規劃村莊起步區，先期加大基礎設施建設投入，提前做好道路硬化、村莊亮化、環境凈化、鄉村綠化工作，配套完善基本公共服務設施，提高新建住房農民在新規劃村莊異地遷建的自覺性。三是有重點地發展特色保護類村莊。根據不同村莊的區位條件、資源稟賦、發展現狀，科學研判確定特色保護類村莊。對特色保留村莊，加快改善村莊基礎設施和公共環境建設，加強村莊整體風貌引導，保護文物古跡、歷史建筑、傳統民居等傳統建筑，達到滿足城鎮化居民家鄉情感、生活情感、歷史情感、文化情感等精神需求的目的。特別是對位于黃河故道周邊區域并具備良好自然生態資源的村莊，要堅持以習近平總書記關于新型城鎮化建設“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的重要指示為指導，營造好人與自然和諧共生的田園生活，適度開發觀光游憩、生態旅游、田園養老、健康養生、科普教育等服務功能，建設立足鄉土社會、富有地域特色、承載田園鄉愁、體現現代文明的升級版鄉村。

（四）堅定跳出農業、安心就業思路，積極推行村集體統一經營模式加快土地流轉，讓“農民富”在商丘成為現實。從調查情況看，青年一代農民中，愿意將承包的耕地通過流轉收取租金的人員比例達77%。因此，加速土地流轉，讓農民跳出農業、安心就業是實施鄉村振興戰略中必須堅定的思路之一。一是科學編制鄉鎮《土地流轉規劃》。圍繞扛穩糧食安全重任這一政治任務，在謀劃好特色農業發展的同時，對現有耕地進行統一規劃，劃定糧食生產功能區、經濟作物生產功能區，明確糧食生產土地紅線，將民間的土地無序流轉變成有計劃、有組織的流轉，確保扛穩糧食生產安全責任。二是要積極推行村集體統一經營模式。按照《土地承包法實施細則》第七章的有關規定，經過村民代表大會討論決定，承包經營權所有方農戶可將承包土地流轉給村集體作為發包方統一經營。對于經動員確實不愿流轉土地的農戶，村集體可積極引導農戶自愿將土地承包經營權進行互換。推行村集體統一經營模式，既可有效減少種植大戶流轉時的繁瑣程序，也避免了個別農戶流轉時漫天要價現象的出現，農戶的流轉收益獲得更加簡潔迅速。柘城縣安平鎮全鎮8.8萬畝耕地流轉8萬畝后，大部分農民得到了扎扎實實的收益，目前沒有流轉的農民也紛紛要求參加流轉。三是要建立健全土地流轉管理、服務組織。按照《土地承包法實施細則》的要求，鄉鎮政府要成立土地流轉領導小組，實行鄉鎮長負責制，統籌轄區內土地流轉工作，為加快土地流轉提供組織保障。鄉鎮政府要建立土地流轉服務中心，面向流轉雙方提供政策法律咨詢、流轉價格評估、合同簽訂指導、合同變更仲裁等各項服務，不斷優化土地流轉的外部環境。縣農業部門要建立土地流轉信息專欄，負責發布本區縣所轄鄉鎮土地流轉信息，為加快土地流轉搭建信息平臺。

（五）圍繞扛穩糧食安全政治責任，科學確立商丘市第一產業發展方向，以富有特色的規模化經營實現商丘“農業強”。商丘區位優越，是商貿服務型國家物流樞紐承載城市，是國家“一帶一路”和中部崛起“兩縱兩橫經濟帶”節點城市之一，是國家“八縱八橫”高鐵網絡交會城市，是全國性綜合交通樞紐。商丘氣候適宜，四季分明，年平均日照時數1944小時，一般最高溫度39℃，一般最低溫度-9℃。年平均降水量623毫米，無霜期約211天。商丘農田水利設施完善，農田有效灌溉面積787萬畝，非常適宜糧食種植和蔬菜、瓜果等勞動密集型產業發展。一是針對商丘市的交通區位優勢，將商丘打造為周邊大中城市的綠色有機蔬菜供應區。目前，商丘市除830萬畝耕地劃定為糧食功能生產區，還有200多萬畝耕地可發展特色農業。針對北京、上海、南京、杭州、鄭州等大中城市群眾對綠色有機蔬菜的需求，積極引入國際優質蔬菜品種和先進種植技術，發展日光溫室、大棚等冬春蔬菜設施標準化生產，打造城市反季節蔬菜供應基地，大力推動“一縣一業、一鄉一特、一村一品”特色發展。以寧陵、民權縣為重點，繼續推進花生綠色高質高效創建示范基地及高油酸花生良種繁育規模化示范基地建設。二是以扛穩糧食安全重任為目標，調整優化糧食種植結構。開展小麥綠色高質高效示范工程，推進單一品種的集中連片種植，重點發展優質強筋小麥品種，兼顧富硒小麥、黑小麥發展，創建全國小麥育種創新基地和重要小麥良種集散基地。優化玉米種植結構，推廣耐密植、抗倒伏、抗病蟲、適于機械化作業的玉米新品種。適應畜牧業發展需求擴大青貯玉米面積，適應食品、醫藥等產業需求發展高淀粉玉米，適應居民消費升級需求適當發展糯玉米、甜玉米、黑玉米等鮮食玉米。三是積極推動農村產業融合示范園區建設。農村產業融合發展是推進農業供給側結構性改革的重要抓手，是新形勢下改善農業供給、拓展農業功能、拓寬農民增收渠道，帶動農村一二三產業融合，實現鄉村振興的重要舉措。近幾年，國家發改委、農業農村部相繼出臺文件，從政策和資金方面不斷加大對國家農村產業融合發展示范園建設的支持力度。緊緊抓住這一政策機遇，緊密結合轄區資源稟賦，探索多種產業融合模式，構建現代農業產業體系，培育多元化產業融合主體，健全利益聯結機制，讓農民更多分享產業增值收益。