新時代中國共產黨法治能力的內核及其建設路徑

劉華超

摘 要：新時代黨的法治能力是黨運用法治思維和法治方式推進深化改革、解決矛盾、化解沖突、提升執政效能的能力。法治理念、法治知識、法治思維、法治方式是黨法治能力的內核。新時代，黨的法治理念信仰必須持續增強，法治知識學習必須持續強化，法治思維導向必須持續提升，法治方式運用必須持續加強。因此，黨只有綜合施策，著力培養法治理念，強化法治學習，樹立法治思維，堅持依法治理，才能不斷提升和優化黨的法治能力。

關鍵詞：法治能力；黨的領導；國家治理

中圖分類號：D61 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2023）01-0055-04

法治的真諦在于限權，在于廓清權力邊界，在于防止權力尋租和權力腐敗，在于保障合法權利、維護社會公平正義。黨作為法治中國建設的領導者和推動者，“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。”[1]尊法學法守法用法是黨法治能力的精髓所在，也是黨依法執政、科學執政、民主執政的重要保障。把握黨的法治能力意蘊，加強黨的法治能力建設，能夠不斷增強黨的長期執政能力，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。

一、新時代黨法治能力的內核構成

（一）法治理念是黨法治能力的主觀反映與體現

法治理念可以為黨法治能力的形成、發展、提升、強化和發揮作用提供內在的價值引領和行為導向。法治理念會因國情、歷史和文化背景的不同而有所不同，也會隨法治實踐的歷史演變而不斷更新變化。時至今日西方的法治理念已經日趨發展完善為法律至上、自由、平等、民主、正義、博愛等理念。今天，圍繞法治中國建設的目標我們可以借鑒西方法治理念的合理成分，但絕不能照抄照搬。所以立足當代國情黨情世情的新變化、新形勢、新情況、新問題，建構社會主義法治，黨必須要帶頭崇尚憲法和法律權威，堅持憲法法律至上理念，牢記“法無授權即非法”，規范權力邊界，讓權力在法治軌道上行駛。黨必須要堅持以人民為中心的理念，把人民從法治治理的客體轉變為“實踐主體、權利主體、價值主體及其評判主體”[2]。法治的核心價值在于維護社會公平正義，它要求在發展中注重效率的同時，一定要關注公平，保障社會弱勢群體的利益。

（二）法治知識是黨法治能力的基礎構成與依據

法治知識是人類政治文明的重要成果之一。它包括應然法治和實然法治兩大方面。如若放到歷史范疇去考察，實然法治和應然法治便是一個有機統一的整體，意旨相向而行。二者都隨歷史的不斷發展而演進變化，并會因現實國情、歷史傳統、文化背景的不同而大相徑庭。這就是為什么英美法系和大陸法學會選擇不同的法治道路，中西會選擇不同法治道路、發展中國家和發達國家會選擇不同法治道路、各個國家即使屬于相同法系而法治運行方式依然迥異的原因所在。但在不同國家推進法治化的過程中，有一點是完全相同的，那就是必須要首先總結和掌握法治知識。根據黨在新時代擘畫的全面依法治國藍圖，新時代黨所要掌握的法治知識應包括：宏觀層面的社會主義法治制度體系、基本通用的法律知識、管黨治黨建黨的黨內法規知識和法治“限制權力、保障權利、實現公正”，把權力圈進制度籠子里面的價值原則和目標導向[3]。這些法治知識相互促進、互聯共生，是黨法治能力的基礎構成。

（三）法治思維是黨法治能力的核心構成與支撐

黨的法治思維是黨法治能力的核心構成，它在本質上是與人治思維和政治思維相對立，可以為黨的執政合法性提供有效證成。這是一個深層次的觀念和思維方式的問題。這就要求，黨在任何時候都“要運用法律的邏輯、要根據法律的授權，按照法律程序，尊重人民權利，接受法律監督，用法律制約下的執政權力為人民謀利益，真正做到權為民所用、利為民所謀”[4]。簡單來說，黨在領導深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定過程中，首先要想到運用法律，用法治思維來思考問題，用法律規定來解決問題、消除矛盾，而不能依靠黨的領導干部拍腦袋決策或者依靠權力壓服和行政命令等政治方式來解決問題。在國家治理實踐中，“如果沒有相應的程序來明確權利的實現形式和救濟渠道，則法律上對該權利的實體性規定就始終要面對淪為具文的危險。”[5]因此，只有形成和掌握了法治的邏輯思維能力，才能從根本上祛除依托人治思維、政治思維來思考法律問題，才能從根本上把法律問題真正納入法治方式的解決軌道和程序，才能做到法律至上、程序優先、規制權力、保護權利，進而促進社會的和諧穩定發展。

（四）法治方式是黨法治能力的實際踐行與驗證

法治方式是指將法治知識、法治理念、法治思維通過法治實踐落實于法治過程、取得法治實踐功效的依法辦事行為和方式。黨執政70多年來，特別是改革開放以來，從法治觀念的演變來看，我國的法治建設經歷了“從法制到法治、從法律體系到法治體系、從法制手段到法治戰略、從法治政府到法治國家、從法治國家到法治社會、由法治社會到法治中國的變化”[6]。強調法治和黨的法治能力建設，就必須要談法治方式。但任意理解的“法治方式”非常容易變為權力任性行使的工具。這種工具理性又極易使法治無形當中被變換成一種宣傳口號，變換成一種付諸權力壓服、粗暴壓制的借口，變換成一種進行運動式治理、情緒化宣泄的隱蔽的合法外衣。而這又恰恰是對法律價值和法治精神的嚴重背離與褻瀆。真正的法治價值則在于通過政黨程序達到對強力的約束和限制，獲取正當的社會秩序和正義，保護弱者的權利和利益，并給人們以自由。“真正意義上的法治方式是與法治思維相一致，以國家法律和黨內法規作為決策和辦事的基準，既有遵照法律文本和法規條文的形式，又體現公平正義、自由平等、共享共榮的實質。”[7]對于任何一個國家而言，“法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨”[8]。

二、新時代加強黨法治能力建設的新要求

（一）黨的法治理念信仰必須持續增強

法治理念的傳播事關法治能力的內在品質高低、引導作用發揮和實踐運行效果。眾所周知，傳統帝制中國有法治思想而無現代意義上的法治理念。因此，傳統帝制中國的法治是為“私”而非為“公”，為“官”而非為“民”，這是家天下法治理念的必然歸宿。而中國現代的法治理念則是自發形成于“西學東漸”的過程當中，是在對西方法治文明借鑒學習的基礎上逐步傳播建立起來的，它帶有明顯的西方法治理念印記。如早期關于“憲法者，國民之公意也，絕非政府所能代定”[9]法治理念的傳播，就是一個很好的說明。1949年新中國成立，黨開始在繼承傳統的基礎上創制中國自身的社會主義法治理念。本世紀初，黨提出了包含黨的領導、依法治國、公平正義、執法為民、服務大局五個方面內容的現代社會主義法治理念。進入新時代，黨的十九大提出了要樹立憲法和法律至上、法律面前人人平等的法治理念。重點解決一些黨員領導干部在處理問題、化解矛盾時尊法意識淡薄、法治信仰缺失的深層次問題。尊法意識不強必然就會放棄法治過程和法治程序，把社會問題政治化、簡單化，以權力壓服、粗暴行政代替依法治理、依法行政。這樣不僅不能解決問題，還往往會激化社會矛盾，人為制造激起民憤的群體性事件，在無形中損害了黨的法治理念的價值引導力。

（二）黨的法治知識學習必須持續強化

研究顯示，在當今世界范圍內，對于一個現代文明國家而言，從政的法學專業人士越多，那么這個國家的法治就越發達，越趨向于和平穩定。具體到我國，這一比例并不太高。對于全體黨員來說，具有法學專業背景的人員未有詳細的統計數據。但就2021年底黨員的職業和學歷構成來看，知識分子幾乎占據一半的比例。如果考慮到我國高等教育的招生比例：文理招生的人數比大致是1/3，那么具體到法學專業招錄的人數就更少了。所以按照這個方法來推演，即使得不到確切數據，那么也可以肯定，我國黨政領導干部中的法學專業人員的比例不高。專業背景固然重要，但更關鍵的則在于后天的學習。學法懂法是踐行法治的前提和基礎。當前，全黨已經認識到學習法治知識的重要性，但仍有相當一部分人缺乏主動學習意識，總認為業務工作要重于法治理論基本知識學習。這些都會帶來法治知識儲備不足問題，影響法治理念的樹立、法治思維的形成和法治方式的運用，致使法治不彰、人治和政治思維大行其道，全面依法治國難以落地生根。

（三）黨的法治思維導向必須持續提升

法治思維是黨法治能力的核心構成。但“在我國依法治國的大背景下，法治思維還沒有真正確立，法治思維還沒有完全成為各級領導干部思考、決策、處理各種問題的基本思維方式，需要在思想意識里實現從傳統慣性思維到現代法治思維轉變”[10]。傳統思維就是人治和政治思維。這種錯誤思維使很多領導干部認為只要政治正確，在工作中采用什么手段、運用什么方式都應該被理解和接納，這就是通常意義上所說的“目的合法”論。而這恰恰與依法辦事、依法執政、依法行政的法治精神相背離，是對權力無限擴張性的縱容，是對法治權威即憲法和法律權威的漠視。與之相對應，法治是為樹立法律的最高權威，馴服權力。人治思維通常表現為長官意識、家長制作風、個人獨斷專行，把法律當作工具、用法治作為裝點門面的政績和宣傳噱頭，而實際則借法治之名大肆進行權力尋租，大興腐敗之舉，謀取私權私利。如黨大于法、權大于法既是人治思維外包裝和庇護所，也是有些人借組織之名行不法之實的辯護措辭和推脫責任的避難所。對此，習近平總書記早已予以批駁：“‘黨大還是法大是一個政治陷阱，是一個偽命題。”[8]37這就要求全黨必須要用法律法規來約束權力任性，不僅要實現“目的合法”，更要求程序合法、權限合法、內容合法和手段合法。

（四）黨的法治方式運用必須持續加強

就思維與方式的內在邏輯關系而言，如果法治思維作為法治能力的認識論范疇還未真正確立，那么作為法治能力方法論范疇的法治方式也必將不會被嫻熟運用。法治的本性在于“限權”，限權的目的就是為了確立憲法和法律權威，進而把法律和法規作為決策和公共治理的依據。由于當前法治限權的本性和黨治國理政的法治思維有待進一步強化，那么可以說黨運用法治方式化解社會矛盾、處理社會問題就還處在理想狀態。如有些人在決策中第一時間想到的不是決策是否符合法定程序和法律要求，而是這方面的政策到底是什么；如有些人嚴重缺乏法治的程序意識，認為法定程序束手束腳，在管理事務和決策時完全不顧法定程序和制度規定。這些都是黨的有些干部不能夠靈活嫻熟運用法治方式的體現。不解決這些問題，不僅會嚴重影響黨的領導形象和領導權威，阻礙全面依法治國戰略的順利推進，甚至會危及黨的長期執政地位。

三、新時代加強黨法治能力建設的實現路徑

（一）培養法治理念，堅定法治信仰

培養法治理念要培養時刻遵從憲法法律和黨內法規權威的理念，增強全黨自覺對法治的心理認同、情感認同，進而樹立對法治的信仰。對此，習近平總書記強調，“領導干部增強法治意識、提高法治素養，首先要解決好尊法問題。只有內心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”[8]25實踐證明，系統化的法治宣傳教育是啟蒙黨法治理念最有效手段。多年來，通過系統宣傳教育，“依法治國”已經成為全黨乃至全社會的共識和牢不可破的法治理念，法治化已經成為新時代推進國家治理現代化的不二選擇。其次，要把法治理念傳播與倡導社會主義核心價值觀有機統一、結合起來。社會主義核心價值觀內蘊自由、平等、公正、法治等理念，法治理念中也包括民主、自由、公平等社會主義核心價值觀。因此，黨和國家在傳播法治理念和倡導社會主義核心價值觀的實踐中，只有把二者統一結合起來，才能發揮“1+1>2”的積極功效。最后，要把社會主義法治理念融入黨的主流意識形態。我們黨是馬克思主義執政黨，黨的初心和使命決定必須要把黨的決策、政策等通過法定程序上升為法律規定，使決策、政策等既要體現人民性，又要具有法治性，為此，才能獲得廣泛而多元的社會政治認同和情感認同。因此把法治理念融入黨的主流意識形態就可以不知不覺、無聲無息地把法治信仰在全體黨員、特別是黨員領導干部中樹立起來，繼而可以潤物無聲地起到規范黨思考問題、解決問題、化解矛盾、推動工作的思維和方式。

（二）強化法治學習，消除“法律文盲”

“法律文盲”是個相對概念，它并不是說一點法治知識不懂，而是指具體到每個個體，由于各自的崗位和職責不同，工作的重心和傾向不同，人們可能對自我從事的管理領域的法律法規比較熟悉，而對其他領域則比較陌生、甚至一無所知。而黨作為中國特色社會主義偉大事業的執政黨和堅強領導核心，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設，全黨除要了解自我管理領域的法律和黨內法規知識外，還要做到觸類旁通，“一專多能”。這就要求全體黨員、特別是黨的各級領導干部，一定要精選適合時代發展與推動工作需要的法治知識學習內容，搭建廣闊的法治知識學習教育平臺，積極主動開發多元有效的法治知識學習教育方式，綜合施策，把學習法治知識常態化、制度化和程序化，把法治知識學習的內容納入黨的日常和集中學習內容當中，消除“法律文盲”現象。

首先，學習教育的內容一定要富有民族性、系統性、差異性和創新性。民族性就是要求法治知識學習教育內容一定要擺脫濃厚的“西方烙印”，注重開發和培育符合中國國情和文化基礎的法治知識體系和法治話語權；系統性就是要做到法治知識學習內容的設計一定要圍繞社會主義法治體系的基本原理、基本理論的要求展開，既要體現全面性又要體現專業性，既要體現民族性又要符合世界性。差異性是指法治知識學習內容的選取一定分層、分領域、分階段展開，不能眉毛胡子一把抓，不同領域不同部門不同行業學習法治知識的內容要體現出特色和針對性。創新性是指社會主義法治知識體系是一個動態變化的體系，因此，黨學習法治知識也要因形勢和實踐的發展需要而不斷更新變化，一定要認識到“變”就是最大的“不變”。其次，學習教育一定要選取廣闊教育平臺和多元的教育方式。這就要求在大數據、網絡信息技術、空間云平臺等蓬勃發展的大背景下，黨的法治知識學習教育在發揮各級黨校（行政學院）、社會主義學院等黨員干部培訓系統教育平臺，電視、報紙等傳播媒介平臺作用的同時，還要注重開發利用簡單方便、快捷、易操作網絡自媒體平臺（如微信、微博等）、云空間等學習教育平臺APP，使黨的法治知識學習生動化、生活化，既要實現學習的系統性、全覆蓋，又要達到學習的即時性、實效性，寓教于學、寓學于樂。

（三）樹立法治思維，祛除傳統束縛

自黨的十五大提出“依法治國”理念，到如今把“全面依法治國”作為“四個全面”重大戰略之一，20多年的依法治國實踐，使黨在潛移默化中初步建立依法治國、依法執政、依法行政的法治思維取向。但客觀看來，黨的法治思維、法律法規至上的觀念，對權利保障的情懷、對公平正義的關切、對程序意識和理性精神的推崇還不是很強，還有很多短板和弱項需要補充。對此，習近平總書記指出：“現在，一些黨員、干部仍然存在人治思想和長官意識，認為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權壓法。這種現象不改變，依法治國就難以真正落實。”[11]因此，培養黨的法治思維，必須祛除傳統非法治思維。

首先要淡化政治思維、權力思維傾向。權力思維實質上即是政治思維。它強調政治形勢決定一切，權力大于法治，先預設結論，后發生事實，表現出來的行事軌跡是以結論尋找事實，政治主導，權力推動。法治思維則完全與此不同，法治強調“法的統治”，奉行事實在先結論在后，是一種事先規定的規范。政治思維往往會體現出一切泛政治化，而泛政治化又與泛權力化、泛行政化相聯系。淡化政治思維（權力思維）并不是完全不要政治思維，而是為了找到法治思維和政治思維（權力思維）的合理切合點，促使廣大黨員自覺守法護法，突出憲法法律權威，真正做到權為民所用，依法來規制權力邊界，把權力關進制度的籠子。其次，要破除人治思維和道德思維慣性。道德思維本質上依托于人治思維。人治思維和道德思維表現為權力任意性和無邊界，法由權力派生而來，法服務于權，“特殊的個人可以凌駕于法律之上，不受法律約束。”[12]法治思維則強調的是依法限權，依法授權，法律面前人人平等，任何組織和個人都不能逾越憲法和法律的紅線。兩種截然相反的邏輯思維方式，意味著二者絕無相容的可能性。倡導法治思維，就一定要祛除家長作風、長官意志、官僚主義等，自覺尊法守法護法，用憲法法律制度作為指導自我管理決策的規范。“在國家的維度中，人民是依法治國的主體，體現其根本意志的憲法即為法治的最高依據，依法治國必然要求依憲治國；在黨的維度中，法治要求執政黨的領導和執政行為符合憲法和法律，依法執政必然要求依憲執政、依憲治國及其統攝的依憲執政，共同構筑了中國法治的靈魂”[13]。

（四）運用法治方式，堅持依法治理

古語有云：國無常強，無常弱。奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱。奉法除了尊法學法守法之外，更重要的是要用法，注重依法辦事、依法行事、依法治理。即黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，在尊法信法學法懂法守法護法的前提下，一定要用法行法，注重運用法治方式，讓依法治國、依法執政、依法行政的基本方式落地生根。

首先，要唯“法”是從，養成依法辦事的習慣。唯“法”是從的這個“法”首先指的就是憲法和黨章，憲法是黨領導人民制定的國家根本大法，在龐大的國家法律體系中具有首要位置；黨章是各級黨組織和全體黨員的根本遵循，是制定其他黨內法規的根本依據。依法辦事習慣來源于對憲法和法律、黨章和黨內法規權威的尊崇。依法辦事就是要求黨要帶頭遵從憲法和法律權威，遵守憲法和法律，黨的任何組織和個人都要在憲法法律和黨章要求的規范下活動，黨制定的任何政策和文件都要符合憲法法律和黨章的要求規定，實際上就是在維護黨自身的執政權威和執政合法性。依法辦事就是要嚴格按照憲法法律規定和黨章要求處理好黨與立法、司法和行政機關的關系，做到總攬而不包攬、協調而不干預，依法領導和支持人大、政府和司法機關行使立法、執法和司法職能。任何超越憲法和法律規范，及黨章和黨內法規要求辦事的習慣和方式都是人治方式的表現，都應該徹底祛除。其次，要建立健全踐行法治方式的完善保障機制。建立健全和完善的保障機制有兩重意思。一是要在外化的制度上鼓勵支持黨的各級組織和黨員領導干部自覺踐行法治方式，允許試錯糾錯，把尊法守法用法作為考核、評價、提拔、任用干部的重要標準，促使黨的各級領導干部和組織逐步養成依法辦事的習慣，提升依法辦事的操守；二是要在制度上強化不敢、不能、不想違法的行為自覺，主動在治國理政的實踐中堅持以憲法和法律制度、黨章和黨內法規要求為準繩，絕不能逾越憲法法律的底線和紅線，決不觸碰黨章和黨內法規制度的高壓線，嚴格按照憲法法律規定、黨章黨規要求辦事。

參考文獻：

[1]習近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020：30-31.

[2]趙付科，孫道壯.習近平黨內法規制度建設思想論析[J].馬克思主義與現實，2017（6）.

[3]陳金釗.法治能力及其方法論塑造[J].上海師范大學學報（哲學社會科學版），2017（2）.

[4]王艷杰.論執政黨意識形態建設中的法治思維[J].前沿，2014（12）.

[5]孫笑俠.法治思維[M].上海：上海人民出版社，2016：191.

[6]陳金釗.“法治方式”對中國的沖撞及其反思[J].東方法學，2014（12）.

[7]韓慧，臧秀玲.黨員領導干部法治能力的內涵、現狀與提升對策[J].東岳論叢，2018（12）.

[8]中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015：12.

[9]嚴存生.法治的觀念與體制[M].北京：商務印書館，2013：186.

[10]孫昭.思維·行為·氛圍：領導干部法治能力現代化的生成路徑[J].黨政研究，2018（1）.

[11]習近平.加快建設社會主義法治國家[J].求是，2015（1）.

[12]常桂祥.法治政治論[M].濟南：山東大學出版社，2007：39.

[13]秦前紅.全面依法治國精鑒[J].學術前沿，2014（11）.