商洛市退耕還林工程高質量發展研究

談多多

商洛市林業局，陜西 商洛 726000

0 引言

實施退耕還林工程，是我國立足經濟社會可持續發展全局提出的重大戰略舉措［1］。近年來，陜西省商洛市積極響應號召，通過實施退耕還林工程及配套的后續產業培育、補植補造、農民技能培訓等一系列項目，有效地改善了退耕群眾的生產生活條件，取得了顯著的生態效益、經濟效益和社會效益，對推進生態文明建設、促進經濟社會發展等發揮了重要作用。目前，商洛市退耕還林工程進入了高質量發展階段。為進一步鞏固退耕還林成效，促進商洛市經濟社會可持續發展，筆者總結了當地已實施的退耕還林工程建設成效，分析其存在的問題，并提出針對性建議。

1 商洛市概況

商洛市是國家南水北調中線工程水源涵養區，也是陜西省林業大市、重點林區。商洛市林業局退耕還林還草中心統計得出，2021 年商洛市林地面積達1 624 173.33 hm2，森林覆蓋率達69.56%，較“十二五”末增長3.06%；林木蓄積量達4 318.7 萬m3，較“十二五”末增長1 075.0萬m3；總人口250.21萬人，耕地面積199 733.33 hm2。2021 年，商洛市 生 產總值852.29 億元，比2020 年增長9.5%，其中第一產業增加值118.50億元，同比增長6.0%，占生產總值的13.9%；第二產業增加值339.77 億元，同比增長12.8%，占生產總值的39.9%；第三產業增加值394.02 億元，同比增長8.3%，占生產總值的46.2%［2］。

2 商洛市退耕還林工程實施情況

自1999 年實施退耕還林工程以來，商洛市緊緊圍繞“規范管理、提質增效、抓點示范、全面推進”的工作思路，以“加快生態修復、發展富民產業、助推精準脫貧”為總目標，嚴格按照有關工程管理制度和技術規程組織實施退耕還林工作，做到科學規劃、分階段實施、穩步推進；市、縣成立專門機構負責退耕還林工作，制定出臺相關規章制度，切實加強領導，積極推動各項工作任務落實，堅持把確保質量、提高效益放在首位。截至2020 年，商洛市退耕還林工作取得了豐碩成果（詳見表1）。

表1 1999—2020年商洛市退耕還林工程實施情況 hm2

由表1 可知，商洛市第一輪退耕還林工程（1999—2013年）累計退耕還林面積186 966.66 hm2，其中退耕地造林面積73 633.33 hm2、荒山造林面積95 000.00 hm2、封山育林面積18 333.33 hm2；商洛市于2014 年開展第二輪退耕還林工程，截至2020 年，累計退耕還林面積42 333.33 hm2，其中退耕地造林面積42 066.66 hm2、荒山造林面積266.67 hm2。1999—2020 年，商洛市累計完成退耕還林工程任務229 299.99 hm2。其中，退耕地造林面積115 699.99 hm2，占比50.46%；荒山造林面積95 266.67 hm2，占比41.54%；封山育林面積18 333.33 hm2，占比8.00%。

3 商洛市退耕還林工程建設成效

3.1 生態成效

對退耕還林工程建設成效進行監測評估，不僅是回應社會關注熱點，也是林業部門加強退耕還林管理、對退耕還林工程進行提質增效的基礎［3］。2013 年，商洛市退耕還林工程建設所產生的生態效益年總價值可折合人民幣79.42億元，其中涵養水源價值25.17億元，保育土壤價值6.08 億元，固碳釋氧價值15.08 億元，積累營養物質價值2.11億元，凈化大氣環境價值20.32億元，生物多樣性保護價值9.69億元，森林防護價值0.97億元［4］。多年來，通過退耕還林等林業重點工程建設，商洛市森林覆蓋率、植被覆蓋度大幅度提高，林草面積快速增加，生物多樣性得到豐富，取得了顯著的生態成效。

3.2 經濟成效

截至2021 年，商洛市新一輪退耕還林工程建設累計爭取到國家資金10.66億元，工程項目重點向經濟欠發達地區傾斜，大力發展連翹、板栗、紅仁核桃等傳統優勢特色經濟林，發揮退耕還林經濟效益，帶動退耕農戶增收致富。僅在“十三五”時期，商洛市就獲得退耕還林投資1.88 億元、政策補助資金6.00 億元。商洛市累計完成第一輪退耕還林工程建設130 998.67 hm2，兌現補助資金2.46 億元；完成第二輪退耕還林工程建設任務42 333.33 hm2，兌現第二輪退耕還林補助資金39 264.53 萬元。第二輪退耕還林工程建設涉及建檔立卡貧困戶退耕還林面積9 853.33 hm2，兌現補助資金12 240.54萬元，惠及3.77萬農戶、12.86萬人，戶均增收3 246.22 元。截至2022 年底，商洛市積極爭取退耕還林后續產業示范基地建設、補植補造、農民技能培訓等配套項目60 余個，總投資5.63 億元［2］。目前，依托退耕還林及其后續產業，商洛市已建成一大批優質良種核桃、板栗、油茶、牡丹、速生楊等高標準栽培示范基地，輻射帶動作用明顯。退耕還林工程有力地促進了商洛市農業產業結構調整，推動了產業發展，增加了農民收入。

3.3 社會成效

退耕還林工程的實施，改變了商洛市農村地區傳統落后的生產生活方式，提高了農村基礎設施建設水平，加快了農民增收致富的步伐。當地大量陡坡耕地退耕，改變了長期以來農村廣種薄收的耕作模式，解放了農村大量勞動力，為年輕人外出創業提供了便利。商洛市特色經濟林基地的建設增加了農民在家就業的機會，穩定了農村社會秩序，同時為農民增收開辟了新途徑。

2012—2021 年，商洛市第一產業在國內生產總值中的占比、林業總產值、農村居民人均可支配收入的變化情況如表2 所示。隨著退耕還林面積的增加，商洛市林業總產值從2012 年的80 326 萬元增長到2021 年的130 883 萬元，總體呈上升趨勢；商洛市農村居民人均可支配收入呈上升趨勢。其中從2012 年的5 425 元增加到2021年的11 969元。2012—2021年，商洛市第一產業比重總體呈下降趨勢。其中，2012—2018 年下降較快，占比由2012 年的20.08%下降到2018 年的12.22%，降低了7.86 個百分點；2019—2020 年，商洛市第一產業比重略有上升；2021年又下降到13.90%。第一產業比重的持續下降說明隨著退耕還林工程的實施，商洛市農村產業結構得到了調整，更多的農民從事加工業、服務業、旅游業等第二三產業，農民的生活水平得到進一步提高。

表2 2012—2021年商洛市經濟社會相關數據變化

4 商洛市退耕還林工程建設存在的問題

4.1 退耕還林提質增效項目少

實施退耕還林提質增效項目是落實退耕還林成果鞏固政策的保障。目前，商洛市退耕還林工程建設由大面積擴張轉為高質量發展階段，重點任務集中在撫育管護和落實成果鞏固措施上，但缺少提質增效項目。雖然國家正在制定退耕還林工程提質增效規劃，但是具體退耕還林提質增效項目尚未制定和下達。商洛市目前能夠實施的提質增效項目較少，且實施難度大，難以有效協調統籌各方力量，不利于退耕還林工程建設和成果鞏固。

4.2 退耕還林補助標準偏低

商洛市退耕還林工程投資全部來自中央財政，市、縣沒有追加配套資金。第一輪退耕還林工程建設期的生態林補助標準高，補助年限長，群眾積極性相對較高；2014 年后，第二輪退耕還林工程建設的補助標準偏低，群眾退耕熱情銳減，嚴重影響了退耕還林后續工作推進和退耕還林成果鞏固。

4.3 后期撫育管護責任難落實

退耕還林應“三分造、七分管”。目前，商洛市退耕還林工程各級配套工作經費少，沒有專門的管護經費，導致后期管護責任難落實，使退耕還林工程質量大打折扣。同時，退耕林地分散到戶，既有復耕現象，又有因勞動力大量轉移而無人管護問題，導致退耕還林地塊處于野生狀態，嚴重影響了退耕還林成果的鞏固提高。

5 商洛市退耕還林工程高質量發展對策

目前，商洛市退耕還林工作已轉向高質量發展階段，應以鞏固現有退耕還林工程建設成果、加快高質量發展為總目標，持續有計劃地實施退耕還林工程。商洛市應著力加強退耕還林成果鞏固和提質增效，從量的擴張轉移到質的提升上來，因地制宜、因地施策，通過采取補植補造、森林撫育、灌木平茬、退化林修復和低質低效林改造等措施，全面提升退耕還林質量，培育健康、穩定的森林生態系統，增強商洛市森林生態系統的生產力和整體功能［5］。

5.1 增加提質增效項目

商洛市應加強對退耕還林已實施項目的調研評估，因地制宜制定退耕還林提質增效項目規劃，將第一輪退耕還林工程建設的生態林全部納入公益林補償范圍，安排實施撫育項目，同時對第一輪退耕還林工程建設中退化的林分爭取實施退化林修復、補植補造、改造提升等項目。同時，各地政府應對第二輪退耕還林繼續做好撫育管護，制定并實施退耕還林提質增效項目，切實提升退耕還林項目建設質量。

5.2 追加補助管護資金

我國林業管理相關部門應進一步完善退耕還林管理制度，強化資金管理，平衡經濟發展和生態建設二者關系，適時調整退耕還林補助標準，增補退耕地還林后期管護資金。同時，省、市財政部門應征求縣級林業部門意見建議，合理制訂退耕還林工作經費方案，確保基層相關管護工作順利開展。

5.3 落實后期撫育管護責任

各地應嚴格落實退耕還林計劃、任務、資金、責任“四到縣”規定，逐步完善退耕還林管理制度，落實管護責任；將第二輪退耕還林成林的林分全部納入林地管理，嚴格落實林地管理制度，依法護林，保證退耕還林面積不減、質量不降；探索可持續經營在退耕還林中的應用，推廣并實行森林生態系統經營模式。