慈利縣農村水利基礎設施建設存在問題及對策

陳 茜

中共慈利縣委黨校，湖南 慈利 427200

0 引言

多年統計資料分析表明，在自然災害損失中，洪澇干旱災害每年造成的人員死亡和經濟損失占比均超過70%［1］。做好防汛抗旱工作，對于各地經濟發展、民生改善、社會和諧穩定可謂至關重要。2022年7月以來，我國長江流域遭遇夏秋冬連旱極端天氣。根據省、市相關要求和抗旱應急預案，湖南省慈利縣及時啟動了Ⅲ級應急響應，成立防旱抗旱工作專班，一是“穩”集鎮供水，落實“一庫一策”“一廠一策”，二是“保”分散供水，三是“兜”弱勢供水。針對行動能力弱的群眾，慈利縣委、縣政府督促鄉村建立保供責任人制度，每戶明確一名包保責任人，定期送水，滿足農戶的基本飲水需求。

根據氣象部門預測，一直持續到2023 年春季，我國南方部分地區可能會有新的干旱發生，或者是原來發生干旱的地方持續發展。面對嚴峻的現實，慈利縣需要總結2022 年抗旱經驗，統籌推進農村干旱災害防御和供水保障工程建設，更好地發揮農村水利設施實效，為推進建設宜居宜業和美鄉村提供堅實的水利支撐和保障。

1 慈利縣抗旱救災工作主要經驗

1.1 先決前提：水庫山塘蓄水

2022 年初，根據水文部門對全年降水量偏少的預測，慈利縣委、縣政府及慈利縣防汛抗旱指揮部、慈利縣水利局準確研判，要求氣象部門利用天氣條件做好人工增雨，并要求各鄉鎮利用好降雨，盡最大可能攔截洪水，確保全縣水庫山塘多蓄水。

正是由于前期水庫針對性蓄水，水庫山塘在2022年7 月慈利縣抗旱救災中發揮了巨大作用。2022 年7月底，慈利縣中小型水庫（不含溇澧干流）及山塘實際蓄水量1.10 億m3，可用水量0.86 億m3。截至2022 年11 月底，慈利縣中小型水庫（不含溇澧干流）及山塘實際蓄水量0.62億m3，可用水量0.44億m3；中小型水庫、山塘累計放水0.48 億m3，有效保障了約0.87 萬hm2水稻用水［2］。

1.2 保障要求：規模化供水工程

在慈利縣委、縣政府的高度重視下，2022年1月完工運行的陽和新水廠通過新建標準化水廠、澧水提水泵站、鋪設輸配水管道聯通沿線鄉鎮水廠，將設計供水人口3 萬人提升至10 萬人，日供水規模可達1 萬t，徹底解決了原陽和、甘堰、許家坊等5 個鄉鎮水廠規模較小、水源單一、供水不足等問題，實現了陽和、甘堰、許家坊等鄉鎮水廠聯網供水，提高了水廠供水保證率和水資源利用率。

特別是在2022 年7 月抗旱保供水工作中，在全縣多個鄉鎮出現供水緊張的情況下，陽和片區各水廠供水正常，未出現以往一遇干旱或節假日就會因供水不足而不得不采取分時段供水的現象，保證了陽和、甘堰、許家坊等5 個鄉鎮6 萬群眾在極旱天氣下的飲水安全。

1.3 核心條件：分區精準抗旱

為有效應對極端干旱天氣，經慈利縣委常委會和縣政府常務會專題研究，縣防汛抗旱指揮部、防旱抗旱工作專班多次進行會商研判，積極開展“水利干部到田間”等行動，摸排風險底數，有針對性地開展抗旱工作。

豐水區，即慈利縣31 處集鎮供水區域及大中型水庫灌區，主要采取“一廠一策”“一庫一策”，做好汛旱相連水資源統籌調度工作。

緩沖區，即慈利縣6 000 余處以小溪流、小山泉為水源的分散性供水區。2022 年7 月以來，受降水量較歷年同期偏少66.4%的嚴重影響，針對水源銳減、枯竭地區，慈利縣啟動60 處應急飲水（包括管網延伸、水箱新建等）、21 處水源點整修、3 處高揚程提水、280 處水窖水井等項目，有效緩解了水源不足的矛盾。歷時近1 月，慈利縣建成象市鎮龍坦平村地下提水工程，圓了當地群眾50 年從地下180 m 天坑取水的夢想。金慈街道埡門關村、東岳觀鎮道人山村、江西村齊心協力建成了提水工程，解決了埡門關村、道人山村、江西村4 000 余人的飲水問題。

針對水質性缺水地區，如許家坊鄉咸水村，因咸水峪水庫水質問題，加之人口居住分散，慈利縣在此次抗旱中為該村14 個組鋪設管道33 000 m，解決集鎮供水問題。針對因地勢太高而無法集中供水的村莊，慈利縣通過另尋水源、修建蓄水池等方式解決供水問題。

嚴重缺水區，即集中供水不能覆蓋的地區。慈利縣山區多為喀斯特地貌，蓄水保水能力差。受極旱天氣影響，慈利縣海拔較高地區的部分村居水源奇缺，且經自然資源局相關專家勘測鑒定，當地無法采取打井、應急供水工程措施，只能采取送水等措施，保證群眾基本用水需求。截至2022年11月底，慈利縣累計投入送水車8 505車次，累計送水74 498 t，解決了17 506名群眾飲水困難問題［3］。

2 慈利縣農村水利基礎設施建設存在問題

2022年7 月慈利縣的旱情主要表現在農作物灌溉困難和人畜飲水困難兩大方面。水庫、山塘等缺水是影響農作物灌溉的核心原因，小型集中供水工程保證率不高是造成人畜飲水困難的主要原因。究其深層原因，主要是以下4個方面。

2.1 水庫、山塘病險問題多

慈利縣地處長江流域，地形地貌復雜，水系發達，通常雨量豐沛，洪澇災害易發多發。一到汛期，當地降水量猛增，小型水庫就易出現壩體漏水、裂縫、跌窩，甚至“潰壩”等問題。慈利縣共有大中小型水庫108 座，91.6%以上是小型水庫，其中被水利部核定為三類壩的小型病險水庫有44 座［4］。按照水利部要求，三類壩需要空庫運行，水庫不能蓄水。但2022 年入夏以來，“汛期未汛”又空庫運行，直接導致干旱期間這類水庫無水可灌溉，更無法保障周邊村民生產生活用水。

此外，當地山塘功能異化現象突出，嚴重影響了山塘灌溉功能。慈利縣共有6 924 口山塘，但目前可以蓄水的不足5 592 口［5］。80%以上的山塘由于淤積嚴重、年久失修，有效塘容降低，蓄水量減少。

2.2 管理機制不暢

2.2.1 管理主體不明確。農村土地制度改革后，土地經營權由集體轉為農民分散經營。但由于管理體制尚未理順，區別于集體管理模式的、新的有效管理機制尚未形成，農村早年已建成的小型水利工程產權歸屬不明確，大多依靠村組、村民維護。近年來，農村現有的農業分散經營模式與農村水利設施集體受益間的矛盾激化，“只用不管”現象突出，甚至出現“無人管”的尷尬局面，農村大多數小型水利基礎設施年久失修，難以發揮實際效用。與此同時，因農田水利設施的投資和管理主體模糊，建設、管理、用水三方矛盾突出。

2.2.2 管理合力未形成。慈利縣涉農水利基礎設施建設管理涉及發展和改革委員會、財政局、自然資源和規劃局、水利局等多個部門。因涉及部門較多，加之機構改革的影響，各部門之間存在溝通不暢等問題，導致管理合力未形成，各自為政、重復建設、工程質量參差不齊等問題突出。例如，農村“五小”水利工程管理職能由水利局劃歸至農業農村局，在高標準農田建設中雖涉及水源、排灌渠道等農田水利工程，但由于歷史欠賬多、投資有限、工程基數大，且農業農村局缺乏水利專業技術人才，水利局和農業農村局又未形成有效的合作機制，導致農田建設未與山塘、水庫建設精準對接，導致田的“毛細血管”未伸入塘的問題凸顯，且高標準農田建設難以真正達到技術標準。

2.2.3 管護工作落實不到位。一是管護不到位，陷入“公地悲劇”。因管護經費不足、專項補助有限等，農村小型農田水利設施大多由鄉鎮一級管護，普遍存在管護不到位的情況。二是重建輕管、重主體輕配套。在農村水利基礎設施建設中，長期存在重建設輕管理、重視大工程忽視中小工程、重視樞紐建設忽視配套建設等問題，導致農村小型水利工程荒廢情況嚴重。三是管護保障不到位。鄉鎮一級未能嚴格落實水利基礎設施管理崗位責任制，不能做到專崗、專職、專責，缺乏定期專業技能培訓。四是管理監督不充分。在農村水利基礎設施尤其是小型農田水利設施建設與管理方面，各級水利管理機構缺乏技術指導和定期監督檢查，且未建立村民民主監督機制，難以激發村民的管護熱情。

2.3 小型集中供水工程供水保證率不高

2.3.1 覆蓋面不足。慈利縣呈“七山半水分半田，一分道路和莊園”的地形特點，是典型的山區縣，農村人口占比大、居住分散。近些年，慈利縣雖新建了一批骨干水源工程，但因受喀斯特地質條件制約，小部分鄉鎮仍以小型水庫為主要水源，以山溪水、山泉水為補充水源，季節性缺水問題一直困擾著高峰、洞溪等鄉鎮。

2.3.2 工程建設存在短板。在2022年7月慈利縣抗旱過程中，大中型集中供水工程都經受住了考驗，但由于受資金、供水規模等限制，多數小型集中供水工程供水保證率不高，70%的小型集中供水工程都出現了不同程度的供水難問題。這是因為小型集中供水工程大多為單一水源，主要為溪流水、地下水等，極易受到天氣等自然因素的影響。特別是在2022 年極旱天氣影響之下，因水源枯竭，又無備用水源，造成大范圍村莊的村民飲水困難，如零陽街道七樅村、仁和村、畢架村等。

2.4 資金投入不足

2.4.1 投資少。農村水利工程大都具有公益性強、投資規模大、回報周期長、經營收益低等特點，長久以來都是依靠中央和省級資金投入，或者依靠地方政府發行專項債籌建，對民間資本的吸引力不大，招商引資較困難。而近年來國家對骨干塘、小泵站、小渠道等小型農田水利工程整治，每年每縣投入資金不足200萬元，且縣級地方財力有限。

2.4.2 投資分散。一方面是多渠道資金未整合。水利、農業農村、應急管理、自然資源和規劃等部門都有涉及水利基礎設施建設的項目資金，如農業農村局的高標準農田建設資金、水利局的上行水庫整修及中小河流治理等項目資金，但未進行整合。二是多部門項目未統籌。例如，高標準農田建設項目前期由發展和改革委員會管理，后又劃歸農業農村局實施，但各部門建設標準、要求不一致，缺乏整體規劃，導致出現重復建設、投資分散的局面。

3 慈利縣加強農村水利基礎設施建設的策略

黨的二十大指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，同時要求統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村［6］。加強農村水利基礎設施建設，可為實現農業農村現代化奠定堅實的基礎。針對2022年7月慈利縣抗旱過程中凸顯的農村水利建設方面的薄弱點，統籌推進農村水利基礎設施建設可從以下方面進行。

3.1 加大病險水庫、山塘除險加固力度

《中共中央 國務院關于做好2023 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，要強化蓄滯洪區建設管理、中小河流治理、山洪災害防治，加快實施中小水庫除險加固和小型水庫安全監測。針對水庫病險多的問題，除險加固迫在眉睫。除險加固后，才能按原設計庫容正常進行蓄水，才可為農業生產和農村安全用水提供可靠的水源保障。

第一，盡早診斷大壩裂縫、漏水等隱患。第二，對農村“五小”水利工程進行專項督查，廣泛發動群眾舉報，嚴厲打擊侵占山塘、溝渠等集體資產行為。第三，結合新建小型水庫的雨水情測報站點和大壩安全監測站點，不斷提升小型水庫監測預警能力。第四，按照《“十四五”水庫除險加固實施方案》，加快編制小型水庫除險加固規劃，完成病險水庫治理工作。

3.2 加快農村小型水利工程管理體制改革

政府各相關職能部門應加強技術、項目等溝通對接，做到既能“傳球助攻”，又不“越位接球”，高效推進農村水利基礎設施建設。

3.2.1 明確管理主體，合力推進。一是打通水利、農業農村、自然資源管理等多部門數據孤島，編制農村水利“一套表”，初步摸清慈利縣農村水利資源家底。二是農業農村部門應把排灌渠道、水源等建設與高標準農田建設項目統籌起來。例如，水利部門與農業農村部門合力打通高標準農田建設的“最后一公里”，與排灌渠道、水源精準對接，實現“引得來、灌得滿、流得通”。三是水利部門與農業農村部門深入合作對接，將大型工程項目向幾大灌區、流域傾斜，水利部門負責大中型水庫、主要河流治理，農業農村部門則負責相應區域內末端渠系建設。

3.2.2 盤活水利資產，轉換機制。一是以投資權換經營權。慈利縣應先摸清山塘、水庫底數，對于因集體無資金來源而無法實施除險加固和清淤擴容的村組山塘水庫，可采取拍賣、租賃等形式，鼓勵民間資本參與建設，建成后給予投資者10～20 年經營權，從而拓寬融資渠道。二是以土地使用權換無償灌溉權。慈利縣應盤活土地使用權，鼓勵村組轉讓山塘水庫的經營權及周邊土地使用權，從而獲得無償灌溉權，消除一批灌溉死角，實現互利共贏，開辟農村投資置業新渠道。三是以所有權保障防汛安全。慈利縣應堅持責、權、利相統一，明確小型水利工程的投資者或經營者為工程維修管理和防汛保安的第一責任人，做到塘塘有人管、庫庫有人守、處處有人防。在汛期，投資經營者要自覺按照合同要求，服從防汛抗旱部門的統一指揮調度，加強工程管理維護，備足搶險物資器材。水利部門和氣象部門應及時掌握水情險情氣象，實現灌溉和防汛兩不誤。針對特殊干旱季節，氣象部門要多方式、多途徑進行有效的人工降雨。

3.3 加快大中型集中供水工程建設

考慮到部分鄉鎮季節性、工程性缺水問題突出，要想徹底解決小型、分散型供水問題，長效解決農村水利基礎設施建設問題，慈利縣必須按照“大聯通、大供水”思路，把加強大水源工程建設作為農村水利基礎設施建設的重點方向，加強大中型骨干水源工程建設，真正筑牢農村平時旱時供水保障，充分發揮骨干水利工程防災減災作用。

3.3.1 立足“大供水”。慈利縣應優先利用大中型水庫作為農村供水水源（骨干水源），按照“建大、并中、減小”的原則，實施農村規模化供水工程。針對小型集中工程供水保證率不高、管護難的問題，慈利縣應對標2025 年全國農村自來水普及率達到88%、規模化供水工程覆蓋農村人口比例達到60%的要求［7］，立足“大供水”思路，逐步實施城鎮供水提質擴容象市水廠、金長水廠、莊塔水廠等項目建設，形成以“集中供水為骨干、小型集中供水工程為輔、分散供水為補充”的農村供水網絡。

3.3.2 做好“大聯通”。針對丘陵山區的地形特點，慈利縣應內暢外聯水網骨架。一是開展農村小型水庫灌區渠道節水配套改造，打通農村供水“最后一公里”；二是推進實施小型水庫水質提升工程，通過清淤改善、提升水質，切實增加小型水庫的蓄水量；三是因地制宜實施大型、中小型水庫互聯互通工程，逐步實現跨區域調水、補水。

3.4 加大各類渠道資金投入力度

一是統籌利用中央財政銜接推進鄉村振興補助資金支持、發行國家層面重點支持的農林水利專項債券，補齊縣域農村供水基礎設施短板。慈利縣應將地方政府債券資金向水利行業傾斜，加大對中小型水庫及“面上”工程的支持力度，切實用好水利項目擴大有效投資的關鍵作用。

二是增加投資主體，整合資金。慈利縣應充分發揮地方財政在水利建設中的作用，將小型水利工程建設納入公共財政投入的重點領域，加強“五小”水利工程建設；全面整合各類涉水涉農資金（建議慈利縣每年至少整合“五小”水利工程建設資金1 000 萬元以上），由縣級政府統籌安排、集中使用，最大限度地發揮資金效益，避免各自為政、重復建設。除了上級、地方財政的投入外，慈利縣也可鼓勵群眾自籌資金參與建設，如盤活水利基礎設施存量資產，吸納社會資金投入。針對群眾參與熱情不高的現狀，慈利縣可以按照共建共享原則，針對民間投資或群眾集資興建的“五小”水利工程，根據不同工程標準或按面積標準實行獎勵，做到“以獎代補、多籌多補、多干多補”，既充分調動農民興修水利的熱情，又切實減輕農民負擔。

三是增加公益性補貼。對于農村堰塘清淤、泵站提水、溝渠疏浚等與人們生產生活息息相關的小型水利工程，慈利縣可考慮將農村基礎設施建設和公益事業發展相結合，給予村組公益性補貼，使群眾受益的同時進一步強化小型農村水利工程建設。

4 結語

綜上，鄉村振興，水利必須先行。加強農村水利基礎設施建設，能夠持續改善農村生產生活條件，為建設宜居宜業和美鄉村提供水利支撐和保障。