高新技術企業15%稅收優惠政策促進企業實質性創新了嗎？
——基于問卷調查和訪談的分析

陳亞平

（中國財政科學研究院教科文研究中心，北京 100142）

一、引 言

黨的二十大報告提出要堅持科技自立自強，并進一步強調了創新驅動戰略和企業科技創新主體地位。面對日益激烈的國際科技競爭態勢，自立自強已經成為新的一百年我國科技創新的核心目標。企業作為技術創新的核心主體，其創新水平對于實現科技和經濟有機結合，提升國家自主創新能力、建設創新強國至關重要。稅收優惠作為支持企業技術創新的重要工具，因其市場性和靈活性，被世界各國廣泛采用。改革開放以來，我國十分重視利用稅收工具促進企業技術創新，并逐步形成了以所得稅為主、其他多種稅種為輔的支持企業技術創新的稅收優惠體系，涉及研發費用加計扣除、特定企業稅率優惠、固定資產投資稅收優惠、技術轉移轉化等各個方面。［1］但是，目前對這些稅收優惠政策的關注點仍停留在“給不給”的階段，而對這些政策“是否有效”關注不夠。

雖然現有文獻在稅收優惠對企業技術創新投入和產出的影響方面初步形成了一個相對全面的研究體系，但是目前的研究仍存在以下兩個方面的不足：首先，現有文獻關于企業技術創新衡量指標的選取主要集中在研發投入、專利或新產品銷售收入等方面，對企業技術創新缺乏整體、全面和科學的考量。實際上，一項稅收優惠政策是否激勵了企業技術創新，不僅要看其是否激發了企業進行創新決策的意愿，更重要的是關注稅收優惠支持后企業被市場認可的程度以及競爭力水平是否有所提升。這三個階段是一個循序漸進、不斷演化、互相促進的有機過程，每個階段的成效都很重要。其次，現有文獻忽略了稅收優惠支持企業技術創新的真實效果，沒有區分不同創新階段的策略性創新和實質性創新行為。目前的研究要么單純地將企業技術創新分為不同的階段，要么籠統地將企業技術創新分為策略性創新和實質性創新行為，忽略了策略性創新和實質性創新行為在不同階段的漸進性和演變性。

對此，本文首先基于創新動機將企業技術創新分為策略性創新和實質性創新兩類，同時將其置于創新決策、被市場認可和競爭力提升三個不同的創新階段。然后，以高新技術企業15%的稅收優惠政策為例，通過問卷星對一些地區的部分高新技術企業進行了問卷調查，對該政策支持企業技術創新的效果進行了評估。

二、理論框架構建

（一）實質性創新與策略性創新的區別

如表1所示，基于創新的動機可以將企業技術創新的類型分為策略性創新與實質性創新。［2］其中，實質性創新以提升企業核心競爭力為核心，更重視創新的質量；策略性創新以謀求其他利益為目的、追求創新的“數量和速度”而“輕質量”。［3-4］實質性創新以主動開展突破性技術創新為主要表現形式，具有能夠被本行業甚至跨行業企業所認可的技術成果；而策略性創新以模仿和迎合為主要表現形式，過去的一段時期內，在一定程度上促進了我國技術積累，是我國發揮后發優勢的重要手段。但在科技自立自強時期大量的策略性創新行為只會抑制高質量的技術創新，成為低水平創新的溫床。［5］尤其是黨的十八大以來，我國將創新擺在了核心位置，給予了企業技術創新大量稅收優惠、補貼、采購等政策，在信息不對稱的情況下，不少企業會為了享受這些政策開展策略性創新活動。還有的企業只是為了向消費者市場和資本市場傳遞自己“創新”水平的信號，或者為了提高自己的品牌影響力而開展大量策略性創新活動，這樣的創新活動都不能叫做真創新。只有開展了突破性技術創新活動，技術創新成果被技術市場認可，企業產業鏈位置有所提升時才能稱為真創新，即實質性創新，這也是企業在當前以科技自立自強為戰略支撐的新時期實現自身價值的必要途徑。

表1 實質性創新與策略性創新的區別

（二）基于DMC概念模型的企業創新類型劃分

本文將企業技術創新分為創新決策（Decision）、被市場認可（Market recognition）和競爭力提升（Competitiveness）三個階段，具體見圖1。

策略性創新和實質性創新以不同的形式貫穿于每個階段。

首先，創新決策是企業開展技術創新積極性和主動性的表現，主要包括明確創新意愿、確定創新方向和確定創新路徑三個方面，即做不做（是否開展創新）—做什么（突破性還是漸進性）—和誰做（自己做還是合作）。［6-8］而企業決定開展技術創新活動，很有可能是為了享受15%的稅收優惠政策，或者為了修飾自己的報表，向消費者和資本市場傳遞自己創新的信號；企業決定要開展合作創新，也很有可能是單純地為了合作而合作的拉郎配行為，與其他單位合作產生的技術也不太可能是企業的核心技術。

其次，被市場認可是企業開展技術創新的直接目的。新技術新產品只有得到市場認可、獲得市場回報，才能真正體現價值、實現持續創新。本文將市場分為技術市場、消費者市場和資本市場。而只有企業的技術創新被技術市場認可了，才能稱企業有實質性的創新活動，被消費者市場認可和被資本市場認可都具有一定的策略性。［9］像曾一度被熱炒的“巴鐵”“紅芯瀏覽器”等現象背后不僅沒有實質性的創新行為，甚至還存在造假問題。

最后，競爭力提升是企業技術創新的最終目的。企業在競爭中能否立于不敗之地，根本上取決于企業由技術創新形成的競爭力。考慮到企業技術創新對企業競爭力的貢獻，本文主要從品牌影響力和產業鏈地位兩個方面展開。只有企業的產業鏈位置提升了，才能體現企業的實質性創新水平，而品牌影響力提升很有可能是由市場炒作或者企業自身的標簽效應導致的，產業鏈位置提升只能通過企業開展實質性的創新活動來實現。

三、研究設計

（一）研究方法與具體政策的選擇

1.研究方法的選擇。本文采用了問卷調查的方法（如表2所示）。以往研究更多地采用了PSM、GMM、邊際有效稅率分析法、結構方程等計量模型對稅收優惠支持企業技術創新的效果進行評估，且這些模型采用的數據一般是公開的二手數據。相對來講，問卷分析更能夠獲得一手真實數據，同時可以獲取一些難以衡量的指標數據。

2.具體稅收優惠政策的選擇。考慮到稅收優惠政策的代表性和樣本的廣泛性，本文選擇高新技術企業15%稅收優惠政策為例進行分析。一方面，從我國支持企業技術創新的稅收優惠政策特點來看，主要以選擇性支持為主，其中對高新技術企業的支持政策最多。自改革開放以來，截至2021年，我國支持高新技術企業技術創新的稅收優惠政策數量達到了13項，高于其他類型的企業。另一方面，從稅收優惠額來看，《2018年高新技術企業發展報告》顯示，我國針對高新技術企業實施15%的稅收優惠額已經達到1880.36億元，占全年企業享受稅收優惠總額的10%以上，遠超過其他類別的稅收優惠政策。

（二）研究設計與樣本特征

1.問卷調查的內容和過程。首先，結合DMC概念模型，通過問卷星面向高新技術企業設計了包括基本信息、支持效果、問題和建議三大部分的調查問卷。其次，對部分企業進行了預調查并對問卷進行了修改完善。然后，通過北京、山東、河北、陜西、云南和遼寧等地稅務局或財政局人員，將問卷向本地高新技術企業進行轉發。再然后，回收問卷，并通過了信度檢查。最終，得到了518個有效樣本信息。

2.樣本基本特征。從所有制來看，被調查企業有132家國有企業，386家非國有企業，即樣本企業以非國有企業為主。從是否上市來看，被調查企業有102家上市企業，416家非上市企業，即樣本企業以非上市企業為主。從企業所處區域來看，被調查企業有228家企業來自東部地區，148家企業來自中部地區，82家企業來自西部地區，60家企業來自東北地區，即樣本企業主要來自東部地區。從企業規模來看，被調查企業中大型企業（從業人數≥1000人，年營業收入≥40 000萬元）有140家，中型企業（300人≤從業人數＜1000人，2000萬元≤年營業收入＜40 000萬元）有130家，小型企業（從業人數＜300人，年營業收入＜2000萬元）有248家。從是否獲得政府補助來看，被調查企業中有290家企業獲得了政府創新補助，有228家企業未獲得政府創新補助，即大部分企業獲得了政府創新補助。

四、問卷調查的結果分析

本部分主要根據問卷反饋結果，對高新技術企業15%稅收優惠支持企業技術創新的效果進行分析。

（一）對企業技術創新決策的支持效果分析

1.對企業開展技術創新活動意愿的支持效果。稅收減免有利于增加企業研發投入。［10］如表3所示，從全樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業開展技術創新活動的意愿明顯提升了。其中，有85.33%的企業認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業開展技術創新活動的意愿“明顯提升了”或者“有所提升但不明顯”。只有1.16%的企業認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業開展技術創新活動的意愿“明顯下降了”。從分樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，相比于同類別的企業，非國有企業、上市企業、處于東部地區的企業、中小型企業、未享受創新補助的企業開展技術創新活動的意愿“明顯提升了”或者“有所提升但不明顯”的樣本比例更高。

2.對企業開展突破性技術創新的支持效果。如表4所示，從全樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業開展突破性技術創新活動的意愿并沒有隨之提升。只有20.46%的企業在高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，更愿意開展突破性技術創新活動；37.07%的企業更愿意開展模仿性技術創新活動；其他42.47%的企業認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后開展技術創新活動的類型“基本沒有變化”。從分樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，相比于同類別的企業，國有企業、非上市企業、西部地區企業、處于東北地區的企業、中型企業和未享受政府創新補助的企業“更愿意開展模仿性創新”的樣本比例更高。

表4 高新技術企業15%稅收優惠政策對企業開展突破性技術創新的支持效果 （單位：%）

3.對企業開展合作技術創新的支持效果。如表5所示，從全樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業開展合作性技術創新活動的意愿顯著提升。其中，有86.49%的企業認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，開展合作性技術創新活動的意愿“明顯提升了”或者“有所提升但不明顯”。只有1.16%的企業認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，開展合作性技術創新活動的意愿“明顯下降了”。從分樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，相比于同類別的企業，非國有企業、上市企業、處于東部地區的企業、中小型企業、未享受政府創新補助的企業開展合作性技術創新活動的意愿“明顯提升了”或者“有所提升但不明顯”的樣本比例更高。

表5 高新技術企業15%稅收優惠政策對企業開展合作技術創新的支持效果 （單位：%）

（二）對企業技術創新被市場認可的支持效果分析

1.對企業技術創新被技術市場認可的支持效果。如表6所示，從全樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業技術創新被技術市場認可的程度并沒有顯著提升。其中，有63%的企業認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業技術創新被技術市場認可的程度“基本沒有變化”或者“有所下降”，只有24%的企業認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業技術創新被技術市場認可的程度“明顯增長了”。從分樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，相比于同類別的企業，國有企業、非上市企業、處于東北地區的企業、大型企業、享受政府創新補助的企業技術創新被技術市場認可的程度“基本沒有變化”或者“有所下降”的樣本比例更高。

表6 高新技術企業15%稅收優惠政策對企業技術創新被技術市場認的可支持效果 （單位：%）

2.對企業技術創新被消費者市場認可的支持效果。如表7所示，從全樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業技術創新被消費者市場認可的程度顯著提升。其中，認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業新產品銷售情況“明顯更好了”或者“有變好但不明顯”的樣本比例達到82%。只有0.39%的企業認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業新產品銷售情況“明顯更差了”。從分樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，相比于同類別的企業，非國有企業、上市企業、處于東部地區的企業、中小型企業、享受政府創新補助的企業新產品銷售情況“明顯更好了”或者“有變好但不明顯”的樣本比例更高。

表7 高新技術企業15%稅收優惠政策對企業技術創新被消費者市場認可的支持效果 （單位：%）

3.對企業技術創新被資本市場認可的支持效果。如表8所示，從全樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業技術創新被資本市場認可的程度顯著提升。其中，認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業融資“明顯更容易了”或“有變容易但不明顯”的樣本比例為75%。只有1.16%的企業認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業融資“明顯更難了”。從分樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，相比于同類別的企業，非國有企業、上市企業、處于東部地區的企業、中小型企業、享受政府創新補助的企業融資“明顯更容易了”或者“有變容易但不明顯”的樣本比例更高。

表8 高新技術企業15%稅收優惠政策對企業技術創新被資本市場認可的支持效果 （單位：%）

（三）對企業競爭力提升的支持效果分析

1.對企業品牌影響力提升的支持效果。如表9所示，從全樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業品牌影響力顯著提升。其中，認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業品牌影響力“明顯提升了”或者“有所提升但不明顯”的樣本比例占比達到77%。只有0.77%的企業認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業品牌影響力“明顯下降了”。從分樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，相比于同類別的企業，非國有企業、上市企業、處于東部地區的企業、中小型企業、享受政府創新補助的企業品牌影響力“明顯提升了”或者“有所提升但不明顯”的樣本比例更高。

表9 高新技術企業15%稅收優惠政策對企業品牌影響力提升的支持效果 （單位：%）

2.對企業所在產業鏈位置提升的支持效果。如表10所示，從全樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業所處產業鏈位置并沒有顯著提升。其中，認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后企業所處產業鏈位置“基本沒有變化”或者“有所下降但不明顯”或者“明顯下降”的樣本比例達到65.25%，只有21.62%的企業認為高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，企業所處產業鏈位置“明顯提升了”。從分樣本來看，高新技術企業15%稅收優惠政策實施后，相比于同類別的企業，國有企業、非上市企業、處于東北地區的企業、大型企業、享受政府補助的企業所處產業鏈位置“基本沒有變化”或者“有所下降但不明顯”或者“明顯下降”的樣本比例更高。

表10 高新技術企業15%稅收優惠政策對企業產業鏈位置提升的支持效果 （單位：%）

（四）主要結論

綜合以上分析，本文可以得出以下結論：

1.企業技術創新需要區分策略性創新和實質性創新。在不同的創新階段，策略性創新和實質性創新的表現形式不同。

2.稅收優惠只促進了企業開展策略性創新的積極性，并沒有促進企業開展實質性創新的積極性。分不同階段來看，在創新決策階段，稅收優惠能夠明顯提升企業開展技術創新活動的意愿，同時會促進企業開展合作性技術創新活動，但是并沒有明顯提升企業開展突破性創新的意愿；在被市場認可階段，稅收優惠能夠明顯提升企業技術創新被消費者市場和資本市場認可的程度，但是并未明顯提升被技術市場認可的程度；在競爭力提升階段，稅收優惠能夠明顯提升企業品牌影響力，但對企業所處產業鏈位置沒有明顯的提升作用。同時，稅收優惠對企業技術創新的支持效果在不同的所有制、不同資本市場、不同地區、不同規模和不同政府補助力度下有異質性。

五、政策建議

雖然稅收優惠支持企業技術創新已經取得了一定成效，但只是促進了企業開展策略性創新，并沒有促進企業開展實質性創新。這既不利于我國科技創新的可持續發展，也不符合我國科技自立自強的定位和要求。對此，需要從以下幾個方面進一步完善：

第一，強化稅收優惠政策的實質性創新導向。稅收優惠是支持企業技術創新的手段，給予企業多少稅收優惠不是目的，激發企業開展實質性創新積極性，提高企業核心競爭力才是稅收優惠的目的。但是目前很多地方政府出現了本末倒置的行為，將給予企業多少稅收優惠作為考核指標，只講優惠規模，不講政策效益。不僅沒有提高企業的技術創新水平，還造成了大量稅款流失。稅收優惠支持企業技術創新要以企業有實質性的創新行為為前提，推動企業技術創新從重數量、重過程向重質量、重結果轉變。就高新技術企業15%稅收優惠政策來看，需要加大對有實質性創新成果企業的支持力度，注重產業轉化實際效果，對沒有實質性創新成果的企業減少優惠力度；加大后期監督管理力度，對企業進行詳細調查和研究，實行年度考核和分級評定。

第二，建立健全稅收優惠支持效果評價機制。首先，在資金使用過程中，政府應加強全過程監管，構建財政扶持資金的“云監管”機制，通過云計算和大數據技術，實現對財政扶持資金的全過程動態監管。其次，要推動建立支持企業技術創新的公開數據庫，對支持企業技術創新的稅收優惠支出按照不同企業類型、不同地區、不同稅種進行分類匯總，并采用統計公報或者統計年鑒的方式按年度及時向社會公開。最后，應建立完善財稅政策實施效果的評估機制。根據實際情況予以取消或調整政策扶持的方向和力度，防止資源錯配，提高財政資金使用效率。

第三，營造支持企業開展實質性創新的創新環境。一方面，要進一步強化知識產權保護力度，激發企業主動開展實質性創新的積極性；另一方面，要提高企業對實質性技術創新的重視力度，只有開展實質性創新，才能實現企業可持續發展。