巴西博索納羅政府氣候政策的新變化、影響因素及發展前景

李忠林 王寧

【摘要】博索納羅政府執政以后，更加重視氣候治理中的主權身份，巴西的氣候政策呈現倒退的趨勢，氣候治理開始讓位于經濟發展需求，并呈現逆全球化趨勢。博索納羅政府氣候政策的倒退是國內外多種因素共同作用的結果。該氣候政策面臨國內外巨大壓力，但在短期內難以逆轉。面對新形勢，中國需要繼續深入推進兩國在氣候領域的合作。

【關鍵詞】巴西；博索納羅政府；氣候政策

【中圖分類號】D51? ? 【文獻標識碼】A? ? 【文章編號】1672-4860（2023）01-0007-06

亞馬遜雨林被譽為“地球之肺”和“綠色心臟”，是“地球上最多樣化的生態系統之一，也是抵御全球變暖的關鍵緩沖地帶”[ ]。該地區可以吸收空氣中的二氧化碳，貢獻了世界上20%的氧氣，在調節全球溫度方面起著決定性的作用，而其持續退化則會給全球帶來風險[ ]。巴西擁有亞馬遜熱帶森林面積的60%、全球熱帶森林面積的40%，也是全球第6大溫室氣體排放國。因此，巴西擁有加強氣候行動的必要資源，在應對氣候變化方面占有舉足輕重的特殊地位，甚至是“全球領袖地位”。有學者直接指出，氣候變化的未來取決于巴西[ ]。軍政府時期，巴西大力開發亞馬遜雨林，以犧牲環境為代價實現了巴西經濟的高速增長。隨著氣候變化議題逐漸引起人們的重視，巴西軍政府的氣候政策遭受國際社會詬病，不得不采取措施以應對外界批評。此后，民選政府在氣候問題上開始有所作為，并主動采取措施保護亞馬遜雨林。盧拉（Lula）時期，巴西成為第一個提出自愿減排目標的發展中國家。雅伊爾·博索納羅（Jair Bolsonaro）上臺后，巴西的氣候政策再次開始倒退，逐步放寬了對開發亞馬遜雨林的諸多限制，甚至威脅退出《巴黎氣候協定》。本文將集中探討博索納羅政府的氣候政策，包括該政策的新變化、影響因素、發展前景，以及推進中巴氣候合作的空間。

一、博索納羅政府氣候政策的新變化

2019年1月，博索納羅宣誓就任巴西第38任總統。與歷任政府的積極氣候政策相比，博索納羅政府的氣候政策總體呈現明顯倒退趨勢。

（一）氣候治理讓位于經濟發展

與大多數發展中國家類似，巴西的氣候治理問題一直處于經濟發展和環境保護的矛盾之中，其歷史上的氣候政策也多在經濟發展和環境保護之間徘徊，呈現出鐘擺效應。博索納羅早在競選總統時就曾提出：“希望實現亞馬遜地區的工業化，減少環境方面的限制，取消對熱帶雨林土地的大量保護。”就任總統之后，他履行自己競選時的承諾，逐步放寬了對開發亞馬遜雨林的政策限制，給農業、畜牧業、伐木業以及礦業從業者松綁，對因產業擴張而造成的毀林以及原住民家園被破壞的現象視而不見。負責提供巴西雨林毀林數據的機構巴西國家空間研究院（INPE）指出，博索納羅執政的第一年，巴西的毀林量較前一年增長了88%[1]。

博索納羅政府試圖從體制、人員、經費、法律等方面弱化環境部門的職能，以放松環境監管。博索納羅在競選時曾公開表示，如果他當選總統，將限制該國的環境監管機構對農村地區的“過度”監管。博索納羅上任后便解雇了某機構的官員，該機構區域經理的角色從11名減少到5名，且全部為沒有環境政策經驗、但是具有軍方背景的人員擔任[ ]。同時，盡管亞馬遜及其他地區的森林損失和火災不斷增加，博索納羅政府還是削減了對環境的資助。巴西官方于2021年4月份公布的最新數據顯示，該國2021年的環境預算較去年減少了24％[ ]。這是巴西政府21年來為環境機構提出的最小預算[ ]。對此，國會眾議院環保小組議員羅德里戈（Rodrigo）提出警告：政府削減環境預算可能導致環保機構完全癱瘓[6]。

（二）更加重視氣候治理中的主權身份

巴西在氣候治理問題，尤其是涉及亞馬遜雨林保護的問題上，非常強調對自身主權的關切。巴西歷屆政府——從軍政府到民選政府——都未曾在涉及主權問題上的氣候議題輕易讓步。博索納羅政府對主權的重視程度明顯強于之前幾屆政府，主要表現在反對域外國家或國際組織以氣候治理的名義干預巴西經濟發展，插手亞馬遜地區事務，拒絕將亞馬遜問題國際化。博索納羅曾質疑旨在為全球應對氣候變化行動做出安排的《巴黎協定》威脅了巴西主權，剝奪了巴西對亞馬遜河流域地區的主權，并一度要求退出。從深層次來看，巴西的政治精英是國家主權和不干涉原則的堅定捍衛者，這些原則經常被亞馬遜地區宣稱的領土脆弱性和關于其國際化的理論辯論所證實[ ]。

2019年，法國總統馬克龍（Macron）與博索納羅就亞馬遜森林火災問題相互指責，更是折射出西方發達國家與巴西之間的分歧。馬克龍宣稱亞馬遜森林火災是一場國際危機，并在七國集團峰會舉辦之前提出將亞馬遜雨林的滅火與修復事宜加入會議議程。博索納羅則指責馬克龍不尊重巴西主權，利用巴西國內問題來獲取“個人政治利益”。他還表示，在缺少巴西參與的七國集團峰會上討論亞馬遜森林火災喚起了“一種錯位的殖民主義思維”[ ]。此后，七國集團領導人同意為幫助撲滅亞馬遜森林大火提供后勤和財政支持，為此通過了一項2 000萬美元的援助計劃，并決定啟動一項保護雨林的長期全球倡議。但這些舉措遭到了博索納羅政府的拒絕。后者認為，即使巴西接受援助計劃，也應當由巴西決定如何分配和使用資金。在博索納羅看來，馬克龍的所作所為是典型的以氣候治理為出發點將亞馬遜森林大火擴大化和國際化的行為，七國集團越過巴西探討火災援助計劃顯然無視了巴西在亞馬遜地區的主權。

（三）氣候政策主張呈現逆全球化趨勢

博索納羅屬于極右派領導人，其政府總體對外政策呈現出逆全球化特征。氣候政策作為其對外政策的重要組成部分，也表現出逆全球化的趨勢。受極右翼保守主義思想影響，巴西新政府對全球環境治理持懷疑態度。博索納羅早在總統競選期間就曾提出《巴黎協定》可能侵犯巴西主權，阻礙巴西經濟復蘇，并揚言自己若勝選將帶領巴西退出《巴黎協定》。盡管后來迫于國內外壓力，博索納羅不再重提退出事宜，但仍堅持將有條件地支持《巴黎協定》，即后者不會影響巴西在“三A”區域的主權[ ]。可以看出，博索納羅政府對《巴黎協定》持否定態度，對其是否會侵犯巴西主權非常敏感，放棄退出而選擇有條件地支持《巴黎協定》并不意味著他們對協定的認可，只是迫于國內外壓力做出的讓步。

博索納羅政府氣候政策的逆全球化趨勢，還體現在對待聯合國氣候變化大會的態度上。2018年11月27日，巴西政府宣布，由于財政預算、政府換屆等問題，將撤回承辦2019年聯合國氣候變化大會的申請。但據巴西媒體報道，巴西環境部高層認為，預算問題其實已得到解決，國家氣候變化基金也有資金儲備用于保障大會舉行[ ]。早在2017年，巴西便提出希望申辦此次大會，并在與拉美各國協調一致的情況下于2018年10月正式宣布申辦，然而一個多月后便撤銷申請。從時間線看，撤回承辦申請決定的提出正值博索納羅勝選不久、正式宣誓就職之前。新舊政府交接之際確實會出現大量人事變動，但不至于導致政府職能停擺。因此，財政預算不足和政府換屆似乎更像是巴西政府的托辭，真正原因還在于新政府對申辦氣候變化大會的態度和意愿已經發生了變化。

二、博索納羅政府氣候政策轉變的主要原因

博索納羅政府氣候政策的倒退是國內外多種因素共同作用的結果。持續多年的政治經濟困境使巴西公民對政治穩定和經濟復蘇的基本訴求陡然上升，傳統大黨喪失民心給了極右翼上臺的機會，博索納羅的個人因素也在其中發揮作用，而逆全球化浪潮則起到了推波助瀾的作用。

（一）巴西的國內經濟危機

巴西近年來的經濟狀況令人堪憂，而經濟的發展狀況直接影響了環境政策。巴西曾經是世界上經濟增速最快的經濟體之一，但是自2011年起，巴西經濟在國內生產總值達到峰值之后開始下滑。羅塞夫（Dilma Rousseff）當年就任總統后延續了前任盧拉政府的政策方針，但經濟增長依舊乏力。2014年，巴西經濟進一步下滑，面臨歷史上最嚴重的衰退。到2015年底，巴西經濟萎縮了3.8%，這是1981年以來最糟糕的年度表現[ ]。2017年起，巴西的經濟狀況略有好轉并出現小幅增長，但目前仍未能徹底扭轉頹勢。

博索納羅競選總統時曾承諾要帶領巴西人民走出經濟困境，同時主張削減政府開支，降低貧困率和失業率。當選后，博索納羅的首要任務就是實現經濟復蘇，將促進經濟增長視為其政績的重要組成部分。因此，應對氣候變化的重要性遠不及經濟增長。然而，巴西未能及時調整產業結構，自2003年開始出現“去制造業化”現象，制成品出口從2000年的58%下降到2011年的34%，經濟的內生能力嚴重不足[ ]。高度依賴原料和農產品的經濟結構導致巴西振興經濟只得再度轉向“向雨林要資源”。總之，為兌現經濟增長的競選承諾，博索納羅政府將經濟發展的優先級置于氣候治理之前，巴西此前參與全球氣候治理的積極態勢自然難以為繼。博索納羅執政以后，通過削減社會福利項目、大規模私有化、放松環境許可和監管、開發亞馬遜流域三角洲和熱帶森林來應對經濟增長的挑戰[ ]。

（二）極右翼意識形態的影響

在經濟困局之下，原本被隱藏和忽視的問題開始凸顯，如貧富差距拉大，資源分配不公，社會矛盾激化。特別是羅塞夫所屬的勞工黨（Partido dos Trabalhadores）及其政府部分高官卷入貪腐案，導致巴西民眾對羅塞夫政府的不滿爆發，國內多次爆發大規模的游行示威活動。2016年8月，巴西參議院通過了總統彈劾案，代總統特梅爾（Michel Temer）出任總統。然而，特梅爾任職不久就因涉嫌非法收受競選資金遭到最高法院的調查。與此同時，羅塞夫任職期間爆出的巴西石油公司貪腐案愈演愈烈。“洗車行動”（Lava Jato）持續3年，導致多名政客和公司高管被查，前總統盧拉和羅塞夫先后被指控涉嫌貪腐，特梅爾也因收受賄賂等罪名被捕。巴西的政治亂象和經濟衰退使巴西民眾苦不堪言，民眾對現行體制和傳統政黨政治不滿，對國家前途悲觀失望，反建制、反精英、反傳統情緒不斷上升。

同時，隨著民粹主義在全球興起，拉美政治力量呈現出“左退右進”的局面[ ]。巴西博索納羅的當選是極右翼的“勝利”。博索納羅在競選時強調嚴厲打擊貪污腐敗，用強硬手段打擊犯罪，一系列的政策主張恰恰針對的是巴西民眾當下的“痛點”。博索納羅團隊是巴西極右翼保守派理論家卡瓦略（Carvalho）的信徒和特朗普的“軍師”班農的狂熱擁戴者，是極右翼保守主義力量在拉美的代言人[ ]。包括博索納羅本人在內的極右翼政客在意識形態上長期秉持反左、反共的激進思想，他們深受“反全球主義”思想影響，強調民族利益和國家利益至上，反對將國際組織、跨國企業及非政府組織的利益置于主權國家之上；反對環保主義者的訴求，認為氣候變化是馬克思主義宣揚的錯誤思想，其目的是阻礙西方世界發展[ ]。

（三）領導人個人風格的作用

博索納羅個人具有非常鮮明的特征。他畢業于著名的巴西黑針軍事學院，曾在巴西陸軍空降兵部隊服役，是軍人獨裁政府還政于民之后第一位具有軍方背景的民選總統。博索納羅作為一名極右翼領導人，政治主張非常激進，言論時常引起爭議。他不僅發表懷念軍政府的言論，而且毫不掩飾對印第安人、黑人和女性的歧視。博索納羅質疑土著民族和奴隸后裔的人性，發表了類似“印第安人正在進化，越來越多的人和我們一樣”和“奴隸后裔甚至還不夠好，無法繁衍后代”的種族主義言論[5]。而在巴西，環境保護與土著和傳統民族有著內在的聯系。因此，巴西的環境政策實際上是社會環境政策。受其影響，博索納羅對氣候變暖議題同樣持懷疑和排斥態度。博索納羅總統個人作為“氣候變化懷疑論者”，曾公開質疑全球氣候變暖的真實性，堅信氣候變化實為一場“陰謀”和“商業游戲”，旨在阻礙發展中國家前進的步伐[ ]。因此，環境破壞不僅是可以接受的，而且是經濟發展所必需的。

博索納羅是特朗普的崇拜者，也被稱為“巴西特朗普”或“熱帶特朗普”，他經常模仿特朗普的競選策略、修辭和言談舉止。其總統競選口號“巴西高于一切”與特朗普的“美國優先”不謀而合。在氣候變化問題上，兩位領導人都堅持將本國的利益置于首位，不愿承擔全球氣候治理的國際責任。特朗普是氣候變化的懷疑者，甚至認為氣候變化是陰謀論，是一場阻礙美國發展的“騙局”。博索納羅同樣是氣候變化的質疑者，認為巴西減少碳排放將會限制其工業發展和經濟增長，“國內利益比保護亞馬遜河等全球責任更重要”[9]。此外，博索納羅曾揚言自己若勝選將效仿美國前總統特朗普，帶領巴西退出《巴黎協定》。在這些政策的背后，博索納羅個人的行事風格及其對特朗普的崇拜發揮了一定作用。

三、博索納羅政府氣候政策的發展前景

博索納羅政府的氣候政策短期內難以逆轉。面對復雜多變的世界局勢和巨大的國內外壓力，博索納羅政府的氣候政策也面臨嚴峻考驗。

（一）巴西氣候政策的倒退趨勢短期內難以逆轉

從博索納羅政府氣候政策遭遇批評后的反映來看，其偶爾做出過少許讓步和有限的承諾，但不曾對其以環境換發展的策略做出顯著改變，在實際行動中也未曾釋放出逆轉的信號。博索納羅政府堅持認為，氣候變暖是一場陰謀，而巴西在亞馬遜的主權、巴西的發展模式也不容外界置喙，即使是氣候變暖也不能作為干涉的理由，這一觀念不會輕易改變。對他而言，為氣候變化采取行動意味著犧牲巴西的發展權，而全球范圍內的氣候問題尚不足以令其從根本上做出改變。

此外，巴西仍是全球疫情最嚴重的國家之一，確診人數和死亡病例居高不下，同樣給巴西經濟發展和政府財政帶來沉重負擔。根據巴西官方統計機構發布的數據顯示，受新冠肺炎大流行的影響，2020年巴西國內生產總值（GDP）萎縮了4.1%，創下該國自1990年有記錄的GDP下降4.35%以來的最大年度跌幅[ ]。疫情期間，由于巴西財政政策的失誤，政府公共債務劇增，博索納羅甚至對其支持者稱“巴西已經破產”，透露出政府財政面臨的嚴峻形勢。受此影響，博索納羅政府既沒有足夠的精力和財力，也沒有充足的意愿去處理氣候問題。

（二）博索納羅政府氣候政策面臨巨大壓力

目前，博索納羅政府面臨來自國內的各方壓力與掣肘，一方面，巴西政壇并非完全由博索納羅及極右翼勢力把持，氣候政策的出臺是多方力量共同作用的結果。巴西平衡穩健的外交傳統根深蒂固，博索納羅政府團隊及巴西外交部中的建制派、務實派力量不可小覷，對激進派形成一定牽制，能夠對博索納羅過激的言行進行及時糾偏[18]。在是否退出《巴黎協定》的問題上，博索納羅本人在競選期間宣稱要退出但最終沒能成功實施，正是受到了農業部、經濟部和基礎設施部的阻止。政府中的建制派和務實派擔心，巴西如果追隨特朗普政府退出《巴黎協定》，多年來在氣候變化談判中做出的努力將付諸東流，在全球氣候治理中的國際地位將大幅下滑，甚至會影響到巴西在其他領域的多邊合作。

另一方面，巴西國內的利益集團不容忽視。巴西的部分農業綜合企業游說團體對博索納政府的氣候政策也持有批評態度。特別是博索納羅對亞馬遜雨林大規模火災憤世嫉俗的反應引起他們的強烈不滿——博索納羅稱這些火災是由環境組織發起的，而這些游說團體認為這是毫無根據的指責。巴西主要牛肉生產商指出，博索納羅的環保政策可能會損害巴西在世界各地的形象，德國和斯堪的納維亞國家正在呼吁抵制巴西牛肉[9]。此外，巴西的公司和金融機構越來越多地呼吁聯邦政府采取積極措施限制森林砍伐。他們擔心繼續拒絕采取行動將損害他們在世界上的聲譽，并限制國家吸引國際資金的能力。擁有超過16萬億美元資產的230名全球投資者正在向巴西企業施壓，要求它們停止砍伐森林[3]。

在國際方面，美國政府換屆給博索納羅帶來了挑戰。博索納羅的偶像特朗普已經被氣候友好型總統拜登取代。拜登奉行多邊主義，與博索納羅在氣候變化、人權、民主、移民等很多問題上立場不同，甚至完全對立[17]。拜登早在競選期間表示將就保護亞馬遜雨林問題向巴西施壓，稱“如果巴西不保護亞馬遜雨林，將給巴西帶來經濟后果”[7]，成為美國歷史上首位公開點名批評巴西總統的總統候選人。拜登上臺后將應對氣候變化上升為“國策”，對內重新審查特朗普時期的氣候和能源政策，對外則將重新開展“氣候外交”，試圖扭轉過去四年里美國在氣候議題上不負責任的形象。美國政府改變方向，導致博索納羅領導下的巴西所采取的環境政策面臨來自美國的壓力。

此外，博索納羅政府的國際壓力不止來自于美國。以挪威為代表的歐洲國家長期向巴西提供資源援助，作為對巴西減少森林砍伐的彌補。但由于博索納羅政府的不作為和政策反復，歐洲國家越來越不愿捐款。歐洲影響巴西的政策杠桿還包括貿易與發展。歐盟是巴西第二大貿易伙伴，約占其貿易總額的兩成。2019年，歐盟、巴西等國達成了歐盟-南方共同市場協議。該協議被博索納羅政府視為本國外交政策的標志，卻為歐盟遏制巴西在氣候變化問題上的立場提供了一個很好的機會，因為該協議包括對森林砍伐的約束性規定。同時，部分國際組織也在通過各種渠道向巴西政府施壓。

四、深入推進中巴兩國氣候合作的路徑

面對新的形勢，中國需要采取措施淡化意識形態分歧，加強與巴西在推動國際氣候談判、深化南南合作、促進南北合作等方面的協調，繼續深入推進兩國氣候變化合作。

1. 維護兩國經貿關系，進一步推進雙方氣候政策合作的基礎。盡管博索納羅政府較前幾任政府明顯右轉傾向，但事實上，自博索納羅執政以來，中巴雙邊貿易的良好態勢并未受到根本動搖。尤其在中美貿易摩擦的背景下，中巴兩國的農產品貿易仍有較大上升空間。巴西迫切希望結束疫情，遏制經濟衰退的態勢，中國則是巴西最大的投資國和第一大貿易伙伴國，穩固的經貿關系使得巴西不會輕易打破過去兩國政府創造的良好外交局面，更傾向于尋求合作而不是擴大分歧。中國可以抓住這一有利條件，持續增強兩國經濟的互補性，在此基礎上推進包括氣候變化合作在內的各領域合作。

2. 推動中巴加強能源合作，提高能源效率，研究和推廣可再生能源。能源效率的提高與可再生能源的應用是緩解氣候變化、促進可持續發展的途徑之一，中巴兩國在此方面各有優勢。中國的特高壓輸電技術位居世界前列，該技術能夠實現清潔電力的遠距離輸送，助推清潔能源的運用。此外，中國的太陽能光伏產業也具備一定競爭優勢，擁有布局海外市場的潛力。相比之下，巴西則在生物質能的應用和推廣上表現更為突出，是僅次于美國的世界第二大燃料乙醇和生物柴油生產國[ ]。巴西的生物質能產業走進中國，而中國的太陽能光伏產業邁向巴西，共同探尋提高能源效率和降低能源損耗的途徑，利用雙方各自的優勢推動能源領域的深度合作，可以有效實現低碳發展。

3. 充分利用中巴地球資源衛星，實現對國土資源、生態環境等方面的有效監測。中巴地球資源衛星是南南合作的典范，它彌補了兩國多年來長期依靠外國對地觀測衛星數據的短板。20多年來，中巴地球資源衛星的技術水平不斷升級，應用范圍逐步擴展。衛星可通過衛星上的數據收集系統與地面無人值守站配合，在人力資源配備最小化的情況下實現對境內300多萬平方公里熱帶雨林的管理。隨著科學技術的提高和中巴合作的深入，應當推動中巴地球資源衛星在氣候變化議題上發揮更大的作用，在氣候治理過程中更有針對性地制定和實施減排計劃，更及時地監測各類減排措施實施的效果；在氣候變化談判中，詳實的一手資料也將為中巴兩國提供有力的數據支撐。

4. 綠色“一帶一路”倡議可作為雙邊與多邊合作的配套機制，增進巴西等沿線各國對中國生態文明理念的理解，共同實現綠色發展。2017年，中國環境保護部等四部委聯合發布《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》，明確了建設綠色“一帶一路”的重要意義、總體要求、主要任務等內容。綠色“一帶一路”倡議體現的是在“共商共建共享”的全球治理觀下，參與地區及全球生態治理的“中國方案”[ ]。該倡議可以看作是中國塑造規范性力量的實踐，也是對現有全球生態環境治理體系的補充。規范性力量的塑造要求中國以身作則，樹立綠色發展的典范，將中國的生態文明理念和生態治理觀傳播到其他國家和地區，吸引它們認可和接受中國倡導的規范。未來，該倡議將成為推進包括巴西在內的沿線國家環保合作、促進投資綠色化的重要平臺。

Abstract： Since the Bolsonaro government came to power， Brazils climate policy has shown a regressive trend. Climate governance has begun to give way to the needs of economic development， paying more attention to sovereign identity in climate governance， and showing a trend of anti-globalization. The retrogression of Bolsonaro governments climate policy is the result of multiple factors at home and abroad， it is difficult to reverse in the short term but under enormous pressure both at home and abroad. Facing the new situation， China needs to continue to deepen the cooperation between China and Brazil in the field of climate.

Keywords： Brazil， Bolsonaro Government， climate policy