民事公益訴權(quán)配置失衡及其矯正

[摘要]盡管在民事公益訴訟制度設(shè)立初期，許多學(xué)者主張擴張民事公益訴訟訴權(quán)主體，但近幾年的訴權(quán)主體發(fā)展并未如期擴張，反而面臨失衡狀態(tài)。檢察公益訴訟占據(jù)民事公益訴訟主導(dǎo)地位，社會組織則因各方原因而無法充分發(fā)揮責(zé)任分擔(dān)以及訴求表達等功能。為走出失衡怪圈，在繼續(xù)完善檢察公益訴訟的同時，還應(yīng)當(dāng)通過立法等形式適當(dāng)擴張社會組織公益訴權(quán)，完善相關(guān)證據(jù)制度、激勵制度等，為其提起公益訴訟提供充足條件，從而達到完善整體民事公益訴訟的目的。

[關(guān)鍵詞]民事公益訴訟；檢察公益訴訟；社會組織；訴權(quán)主體

一、民事公益訴訟中檢察機關(guān)與社會組織的失衡

自公益訴訟制度設(shè)置以來，有關(guān)其訴權(quán)主體進行的討論便持續(xù)不斷，不少學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)擴張公益訴訟訴權(quán)主體范圍。其中包括社會組織范圍的擴張以及增加個人訴權(quán)。但近年來公益訴訟制度的發(fā)展卻似乎與此背道而馳，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位日益強化，而社會組織作為重要訴權(quán)主體卻難以充分發(fā)揮其在公益訴訟中的價值。

在立法層面，我國對于起訴主體有較為嚴(yán)格的限制，有關(guān)法律賦予檢察機關(guān)更多訴權(quán)，而個人則未被納入起訴主體范圍，對社會組織提起公益訴訟也設(shè)置了較高門檻，使其起訴順位受到限制，有時甚至直接被排除在訴權(quán)主體之外，故其“日漸萎縮”。個人信息保護公益訴訟將公益訴訟中檢察機關(guān)的第二順位提至第一順位，而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全公益訴訟以及婦女權(quán)益保護公益訴訟等甚至未賦予相關(guān)組織以及個人起訴資格。在司法實踐層面，社會組織作為原告進行公益訴訟的意愿并不強烈，以環(huán)境公益訴訟為例，2020全年檢察機關(guān)共提起環(huán)境民事公益訴訟案件3454件，社會組織共提起103件，即社會組織提起的環(huán)境公益訴訟僅占約2.9%，占比極少。[1]這不僅使社會組織的獨特訴訟優(yōu)勢難以發(fā)揮，也使得公益訴訟起訴主體順位難以得到有效實施。

因此，盡管我國立法實踐對于公益訴訟起訴主體資格所采取的模式主要為檢察機關(guān)與社會組織并存的二元模式，但檢察機關(guān)作為最重要起訴主體，逐漸呈現(xiàn)出強勁的發(fā)展勢頭。社會組織則受到諸多限制，公益訴訟的整體局面呈現(xiàn)出“國家化”趨勢。不可否認(rèn)的是，訴權(quán)主體地位與訴爭利益的性質(zhì)以及最終利益歸屬存在著密不可分的聯(lián)系，為推動公益訴訟進一步發(fā)展，既要繼續(xù)維持檢察機關(guān)提起公益訴訟的積極性，也要完善社會組織參與的相關(guān)配套制度，實現(xiàn)檢察機關(guān)與社會組織有效配合，共同拓展公益訴訟發(fā)展空間。

二、民事公益訴權(quán)主體失衡之原因

上述現(xiàn)象與中國“強國家——弱社會”的歷史發(fā)展以及社會組織受資源限制，難以開展公益訴訟而提起訴訟動力不足等現(xiàn)實因素等密切相關(guān)。其中既包括立法對其主體的限制，也包括社會組織在提起公益訴訟過程中所面臨的資源不足等實踐難題。

（一）相關(guān)立法：設(shè)限較多阻斷社會組織內(nèi)生動力

1.我國法律對于社會組織參與公益訴訟做了較為嚴(yán)格的規(guī)定與限制。考慮到我國社會組織發(fā)展?fàn)顩r以及對預(yù)防濫訴、立法傳統(tǒng)等方面的考量，立法者對其作出了嚴(yán)格限制，加之司法實踐中對于原告資格認(rèn)定的不統(tǒng)一，社會組織舉步維艱。除此之外，近年來以單行法形式規(guī)定的大部分公益訴訟類型如個人信息保護、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙以及婦女權(quán)益保護公益訴訟等甚至直接排除了社會組織的起訴可能性。

2.部分新增公益訴訟涉及國家利益，社會組織難以承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。我國公益訴訟案件范圍不斷朝著解決威脅國家安全以及深層次核心發(fā)展利益與廣泛社會公共利益的危害行為的方向拓展。[2]如新增的安全生產(chǎn)公益訴訟以及反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙公益訴訟。由于社會利益與國家利益難以明確界定，對于現(xiàn)實中新增的此類案件，社會組織的訴訟捕捉能力十分有限，大部分組織無論是在各項資源上還是在專業(yè)能力上，均有所欠缺，不僅容易貽誤最佳提出時機，也難以獨自承擔(dān)與國家利益和重大社會公共利益相關(guān)敗訴的風(fēng)險。

3.國家機關(guān)提起公益訴訟具有其內(nèi)在優(yōu)勢。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督、維護國家和社會公共利益的職能，使其本身更具有法定性與正當(dāng)性。且檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，無論是訴訟的提起還是在法庭上與行政機關(guān)的“對抗”過程中，受行政機關(guān)等干預(yù)較小，更加符合權(quán)利對等和抗衡的法治精神。[3]因此在公共利益遭受侵害而社會組織怠于提起訴訟維權(quán)的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)作為訴權(quán)主體主動提起公益訴訟。[4]且對于新增的涉及國家利益的公益訴訟案件，檢察機關(guān)更適合承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險與責(zé)任。

（二）司法實踐：社會組織力量薄弱起訴難度大

1.社會組織的經(jīng)費人員力量有限，難以得到有效保證。公益組織作為社會非營利性的民間組織，其經(jīng)費十分有限。盡管我國已經(jīng)規(guī)定部分費用可以減免或者由敗訴方承擔(dān)，但原告仍需先行交納訴訟費用并承擔(dān)敗訴風(fēng)險。且目前公益訴訟按標(biāo)的收取起訴費，社會組織提起的大部分公益訴訟，通常較為復(fù)雜并已經(jīng)造成一定范圍內(nèi)的社會影響，案件標(biāo)的只增不減。公益訴訟于社會組織組織而言，很大程度上是一種“專門利人基本不利己”的行為，此時社會組織便可能對訴訟中的成本與收益進行衡量，當(dāng)訴訟成本大于潛在收益時，其提起訴訟的腳步也將極易被限制。[5]

2.公益訴訟涉及利益關(guān)系復(fù)雜，易受到行政權(quán)的干涉。在環(huán)境公益訴訟中，實施嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境行為的被告大部分為地方納稅大戶或是重點企業(yè)，政府也因此可能對其違法行為縱容包庇，社會組織若想?yún)⑴c其中極易受到行政權(quán)的影響。曾有研究分析地方政府對社會組織提起公益訴訟的影響性因素，指出若提起環(huán)境公益訴訟的被告為中小企業(yè)或落后產(chǎn)能企業(yè)，環(huán)保組織通常更容易得到政府支持以開展訴訟活動。在此背景下，社會組織提起公益訴訟通常會考慮政府的需要，這使其提起的公益訴訟將由于擇訴的目的性太強而無法切實的保護社會公共利益。[6]

3.社會組正在證據(jù)收集方面缺乏充足的物質(zhì)基礎(chǔ)以及收集經(jīng)驗，取證難度大。在個人信息保護以及電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件中，由于信息網(wǎng)絡(luò)具有一定的開放性、無國界性以及網(wǎng)絡(luò)主體的無身份差別性[7]，違法行為可不再受空間、時間等因素限制，使其變得更加靈活隱蔽，產(chǎn)生的影響也通常呈現(xiàn)出跨地域甚至跨境的情況。因此所涉及的證據(jù)內(nèi)容廣泛，數(shù)量眾多，分布不均，也將導(dǎo)致取證難度大、成本高以及取證周期長等難題，若社會組織沒有完善制度保障，僅憑借自身的民間力量幾乎難以順利完成證據(jù)收集。

三、齊頭并進：民事公益訴權(quán)主體合理擴張的發(fā)展徑路

（一）不斷完善檢察公益訴訟制度

檢察機關(guān)目前已在公益訴訟中發(fā)揮著不可替代的作用，應(yīng)當(dāng)肯定并推動其持續(xù)發(fā)展。首先，在擴張檢察公益訴訟案件范圍，完善檢察公益訴訟的同時，應(yīng)當(dāng)恪守邊界，遵循司法謙抑性原則和比例原則。前者決定了檢察機關(guān)無論是面對公民的各項權(quán)利還是行政機關(guān)的行政權(quán)，均應(yīng)充分表示尊重，不可過分強調(diào)司法能動性，只有當(dāng)社會組織或行政機關(guān)“失靈”或不作為導(dǎo)致公共利益受損且無從救濟的情況下，方可作為“救火隊員”登場采取補救措施。后者則表明并非所有案件均適合納入檢察公益訴訟，應(yīng)當(dāng)綜合考量案件的社會危害性、資源投入以及對公共利益的維護等，從適當(dāng)性、必要性以及狹義比例原則三個角度出發(fā)分析確認(rèn)是否應(yīng)當(dāng)將其列為檢察公益訴訟案件類型。

其次，為確保檢察公益訴訟的順利實施，應(yīng)當(dāng)采取必要措施保障檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)與調(diào)查核實權(quán)。調(diào)查取證權(quán)是檢察機關(guān)作為當(dāng)事人平等享有的權(quán)利，調(diào)查核實權(quán)則是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)所享有的法律監(jiān)督權(quán)。可通過立法明確檢察機關(guān)的有關(guān)權(quán)利以及具體實施方式，使得檢察機關(guān)在調(diào)查過程中可依法對妨礙調(diào)查取證的單位及個人處以罰款、拘留等懲罰性措施。同時可利用目前已有的社會征信體系，將不配合調(diào)查者納入公布范圍，并采取系列的制裁措施加以告誡。[8]

（二）合理擴展社會組織參與公益訴訟范圍

作為社會群眾直接表達訴求的渠道之一，由社會組織提起公益訴訟不僅契合現(xiàn)代公益訴訟理念，同時有利于對國家權(quán)力的監(jiān)督制衡，維護社會穩(wěn)定。

1.可通過修改法律、修改特別法等形式賦予更多社會組織公益訴訟權(quán)。推動社會組織積極參與公益訴訟需從根本的立法賦權(quán)上給予支持。以環(huán)境民事公益訴訟為例，其提起通常涉及多學(xué)科專業(yè)知識，而與社會組織的登記地層級并無直接關(guān)聯(lián)，現(xiàn)行有關(guān)登記地層級的規(guī)定可能限制部分登記地層級不高但專業(yè)能力突出的或是發(fā)展迅速的新興社會組織，故可適當(dāng)放寬對社會組織登記地層級限制，“5年年限”也可通過對專業(yè)性的審查而降低至3年或者更低，具體結(jié)合實際情況調(diào)整。[9]

2.完善民事公益訴訟中的證據(jù)制度。民事公益訴訟中，尤其是現(xiàn)代大規(guī)模侵權(quán)糾紛，當(dāng)事人之間的力量對比易出現(xiàn)失衡狀態(tài)，負有舉證責(zé)任的當(dāng)事人即使主觀上有積極舉證的意愿，也將因客觀難以收集證據(jù)提出證據(jù)而處于不利地位。應(yīng)不斷完善民事公益訴訟中的證據(jù)協(xié)力義務(wù)，由不負舉證責(zé)任的當(dāng)事人及當(dāng)事人以外的第三人協(xié)助受訴法院進行證據(jù)調(diào)查義務(wù)，[10]以平衡當(dāng)事人之間的舉證能力，其中包括文書提出命令、證據(jù)保全制度等。

3.應(yīng)當(dāng)為社會組織提起公益訴訟提供便利、設(shè)置激勵制度。實踐中仍存在相關(guān)費用由社會組織墊付，而所謂的“生態(tài)修復(fù)資金”也存在組織管理混亂、支取不暢等問題。[9]故可進一步設(shè)置勝訴激勵制度，在經(jīng)費方面獲得一定的補償或獎勵，形成正向激勵機制。同時可增加相關(guān)行政部門等國家公權(quán)力對于社會組織提起公益訴訟在資金、資源上的支持，增強各主體之間的聯(lián)動，為社會組織提起公益訴訟提供便利以及人財物的儲備，掃清起訴障礙。

四、結(jié)語

公益訴訟制度是中國特色社會主義現(xiàn)代化在法治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)之一，黨的二十大報告中也強調(diào)了應(yīng)當(dāng)“完善公益訴訟制度”。但過于依賴檢察機關(guān)機關(guān)將導(dǎo)致“社會事務(wù)，國家擔(dān)責(zé)”，真正的權(quán)利主體訴求缺乏表達途徑的問題。因此，有必要構(gòu)建多元適格主體共同參與的公益訴訟機制，從而實現(xiàn)不同主體間的功能互補，為民事公益訴訟體系的有效推進提供保障。當(dāng)然，公益訴訟制度的優(yōu)化無法一蹴而就，其將在充分的理論研究以及大量司法實踐的基礎(chǔ)之上孕育而生，為維護社會公共利益提供強有力的支撐。

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[1]詳見2021年最高人民法院公布的《中國環(huán)境資源審判（2020）》

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作者簡介：何佳慧（2002.5-），女，漢族，浙江溫州人，本科在讀，研究方向：民事訴訟方向。