“三高四新”戰略背景下湖南前沿科技領域創新治理體系構建研究

李玉瓊 陳奕帆

摘要：黨的二十大報告提出，應堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位。湖南省前沿科技領域創新治理體系經歷初步發展—快速發展—創新發展階段，目前進入高質量發展階段；但存在著前沿科技創新治理戰略性目標不明確、資源配置方式不合理、對前沿科技領域產學研創新主體缺乏系統認識、創新治理體系中政府治理約束性過強以及創新環境有待優化等問題。基于湖南省現有的資源配置機制，構建和完善湖南省前沿科技領域創新治理體系，對于提高創新治理效能，貫徹落實“三高四新”戰略具有重要意義。

關鍵詞：“三高四新”戰略；前沿科技領域；創新治理體系構建

中圖分類號：D30 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-3605（2023）02-0038-09

前沿科技是指在某一具體科技領域中具有繼承性、未來性和探索性特征的研究或技術。前沿科技領域包括新一代人工智能、量子信息、集成電路、基因與生物技術、臨床醫學與健康等領域[1]，具有研究范式轉變、學科交融性強、科學與技術聯系緊密、不確定性強、風險較大以及存在倫理和社會問題等特點。通過創新能夠促進前沿科技朝著健康高質量方向發展[2]。支持前沿科技領域創新作為一種政策工具和杠桿，已成為創新型國家提升國內產業競爭力、振興國家經濟的重要手段。前沿科技領域創新治理體系是政府、科學界、企業及相關社會角色協調合作，共同管理前沿科技領域的治理體系，是國家創新治理體系和治理能力現代化的重要內容。這一體系通過創新載體跨越邊界進行信息、知識等交換，進而形成一個促進前沿科技領域創新、技術轉移的綜合平臺[3-4]。目前，前沿科技領域創新治理體系主要存在以下問題：前沿科技領域戰略性目標不明確，政府治理約束性強，資源配置不合理，創新能力不高[5-6]，存在技術倫理爭議和公民隱私、數據安全等風險。前沿科技領域創新治理體系具有動態性、層次性、整體性等特征[7]，相關研究主要涉及以下方面：確定前沿科技創新發展的戰略規劃、建立創新組織協調機制、完善科學決策咨詢制度、管控創新風險和構建創新評估機制等。前沿科技領域的創新治理需要各創新主體和載體之間相互配合，但目前少有學者關注前沿科技領域創新治理體系中各創新主體與政策環境之間的協同演化問題，既有方案也難以解決前沿科技領域創新治理中所遇到的問題。

為打造具有核心競爭力的科技創新高地，貫徹落實“三高四新”戰略，湖南省出臺一系列政策支持前沿科技領域的創新，但前沿科技領域創新治理體系的發展仍存在一些問題。其原因就在于，政府對前沿科技領域創新支持政策缺乏系統考慮和頂層設計，資源配置方式不合理，缺乏對前沿科技領域產學研創新主體屬性目標、技術能力與發展水平差異的系統認識[8]。本文通過對湖南省前沿科技領域創新治理體系的演變過程進行梳理，對“三高四新”戰略下湖南省前沿科技領域創新治理體系面臨的新形勢進行解構，提出了構建和完善前沿科技領域創新治理體系的對策建議。

一、前沿科技領域創新治理體系與“三高四新”戰略的耦合

2020年9月，習近平總書記在湖南考察時指出，要著力打造國家重要先進制造業、具有核心競爭力的科技創新、內陸地區改革開放的高地，在推動高質量發展上闖出新路子，在構建新發展格局中展現新作為，在推動中部地區崛起和長江經濟帶發展中彰顯新擔當，奮力譜寫新時代堅持和發展中國特色社會主義的湖南新篇章。就踐行“四新”使命而言，“新路子”“新作為”“新擔當”的具體指向緊扣高質量發展的主題，深化了供給側結構性改革的主線，凸顯了暢通國內國際“雙循環”、構建新發展格局的重要著力點，蘊含了堅持深化改革開放的內在要求，最終落腳于奮力譜寫新時代堅持和發展中國特色社會主義的湖南“新篇章”[9]。毋庸置疑，打造“三個高地”就是搶占發展制高點、把握創新發展主動權；踐行“四新”使命就是在全國“一盤棋”中彰顯湖南價值、貢獻湖南力量[10]。

創新是發展的第一動力。“三高四新”戰略的提出為湖南省的科技發展指明了方向，對湖南省前沿科技領域創新提出了新要求。“十四五”以來，湖南省科技創新重大項目順利實施，突破了多項關鍵核心技術，在前沿科技領域中取得了一批重大標志性成果，攻克了“卡脖子”難題，保障了產業鏈創新鏈的安全可控。近年來，湖南省超高產雜交稻、超級計算機、超高速列車、北斗衛星導航系統、電磁勘探裝備、“海牛號深海鉆機”等標志性創新成果領跑世界；但在國家11大關鍵前沿科技領域中的能源、公共安全與海洋技術等領域，領跑、并跑技術卻是空白。打造具有核心競爭力的科技創新高地對湖南省前沿科技領域創新治理體系提出了更高要求，即在前沿科技領域提高自主創新能力，實現前沿科技多領域創新成果領跑世界。結合湖南省自身優勢，構建前沿科技領域創新治理體系，是擺脫湖南省前沿科技領域創新資源配置不均的困境，提升湖南省自主創新能力，深入實施“三高四新”戰略，加快湖南省建設創新型省份進程的關鍵，也是實踐給理論提出的新命題。

二、湖南省前沿科技領域創新治理體系的發展歷程

自新中國成立以來，湖南省科技事業艱難起步后穩步前行，前沿科技領域創新治理體系也呈現出明顯的階段性特征，在不同的社會發展背景下，針對不同的目標，其創新治理體系的關注點也各有不同。

第一階段：初步發展階段（1949～1976年）。新中國成立后，湖南省積極響應中共中央“有計劃地為工農業、國防建設服務”的科技工作方針和“向科學進軍”的號召，采取一系列措施發展科技事業。成立了省科學技術委員會，科技隊伍得到穩定和壯大，科研機構數量逐漸增加，科技管理水平有所提高，科技研究初見成效。標志性成果彰顯了湖南前沿科技領域創新力量。1954年，我國第一臺航空發動機在株洲研制成功；1956年，由陳國達院士開創的“地洼學說”被列入世界科學史年表，開啟了湖南前沿科技領域創新發展的序幕。“文化大革命”期間，湖南省科技事業的發展遭到嚴重破壞，前沿科技領域發展受阻，造成十分嚴重的損失。面對基礎投入不足、創新載體過少以及“大躍進”中科技工作出現的失誤等問題，如何協調配置資源成為這一時期前沿科技領域創新治理的重點。

第二階段：快速發展階段（1978～1999年）。1978年3月，黨中央召開了全國科學大會，鄧小平強調“科學技術是生產力”，充分肯定了科學技術在社會主義現代化建設中的地位和作用。湖南省積極恢復和新建科技機構、整合科技隊伍，極大地調動了廣大科技人員的積極性。這一階段湖南省前沿科技領域創新成果豐富。1983年成功研制銀河億次巨型計算機系統，填補了國內巨型計算機的空白，標志著我國巨型計算機研制進入世界先進行列；1984～1992年成功研制出當時我國最大液壓提升機，達到國際先進水平；1979～1985年研究成功的人類高分辨染色體技術達世界先進水平；1998年實現我國克隆遺傳病致病基因零的突破。針對科技與經濟脫節、科技成果不能迅速轉化為生產力等突出問題，1985～1991年，湖南省先后出臺《科學技術進步獎勵條例》《關于推動科研生產聯合若干問題的暫行規定》等一系列文件，推動全省科技力量進入經濟建設主戰場。1991年湖南省出臺了《科教興湘的決定》，鼓勵積極發展高新技術產業[11]。

第三階段：創新發展階段（2000～2020年）。本世紀前20年，是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期，也是前沿科技領域創新發展的重大戰略機遇期。黨中央確立了到2020年進入創新型國家行列的目標。根據這一目標，湖南省作出了《增強自主創新能力 建設創新型湖南》的決定，把提高自主創新能力、建設創新型湖南作為調整優化經濟結構、轉變增長方式、實現全省經濟社會持續快速協調健康發展和建設和諧社會的戰略支撐，并先后頒布了加快高新技術企業、促進產學研結合、強化企業技術創新主體等有關政策措施，前沿科技領域創新進入創新發展階段[12]。

第四階段：高質量發展階段（2021年至今）。2020年“三高四新”戰略的提出是十九屆五中全會精神在湖南的細化具體化。大力實施“三高四新”戰略，湖南省啟動關鍵核心技術攻堅戰，重點打造工程機械、軌道交通、航空動力三大具有全球影響力的前沿科技領域產業集群，超前布局一批新興和未來產業，穩步推進高質量發展。隨著全球疫情對世界局勢的加速沖擊以及國外先進技術封鎖對我國經濟發展的限制，原有前沿科技領域創新治理體系難以應對后疫情時代的新挑戰，湖南省前沿科技領域創新治理體系呈現治理失靈現象。為了貫徹落實“三高四新”戰略，實現高質量發展，需要提升治理體系和治理能力的現代化水平，充分考慮主體、要素、環境等特征及其作用規律，建構預測性的、系統性的治理原則，持續提升前沿科技領域創新治理效能[13]。

三、湖南省前沿科技領域創新治理體系的基本框架及問題分析

（一）湖南省前沿科技領域創新治理體系的基本框架

前沿領域科技創新體系包含政府、企業、高校、研究機構和科技中介等創新主體以及創新載體和創新環境。在這一系統中，政府發揮引領作用，運用財政稅收、金融服務等政策工具調動各方在前沿科技領域創新的積極性；高校和研究機構憑借其深厚的知識沉淀和科研能力，依據國家的戰略方針，在前沿科技領域的創新方面開展相關研究并培養高質量創新人才；企業借助各方創新支持，進行前沿科技領域創新技術開發，推動科技成果落地轉化；科技中介等則通過提供中介、金融服務等，保證系統完整運行[14]。孵化基地、科技園、產業集群、合同、契約等有形和無形的創新載體將各創新主體連接在一起，創新環境又對創新主體和創新載體產生積極或消極的影響。

前沿科技領域創新治理包括治理主體和治理客體兩部分。治理主體是政府、企業、科研院所等；治理客體即治理對象，是指前沿科技領域創新所需要的各類要素，如知識、創新成果、創新資金、創新基礎設施等。前沿科技領域創新治理既包括政策法規等正式規章制度，也包含市場機制等非正式制度，創新治理體系需要一整套規范化、標準化的政策法規作為支撐，同時也需要市場機制等非正式制度的參與（見圖1）。

（二）湖南省前沿科技領域創新治理體系存在的問題

目前，湖南省前沿科技領域創新治理體系的建設雖然已取得一定成果，但仍存在一些亟待解決的問題，沒有達到理想的創新治理體系狀態，不利于湖南省科技創新的進步以及“三高四新”戰略的落實。

1.前沿科技創新治理戰略性目標不明確

雖然湖南省以“三超”“三深”為代表的創新成果領跑世界，裝備制造領域涌現出一批具有國際先進水平的大國重器，推動了新一代信息技術、新材料等先進技術的發展，保障了產業鏈創新鏈的安全可控；但是在能源、公共安全與海洋技術等前沿科技領域中領跑、并跑技術發展緩慢。湖南省前沿科技創新的現狀可概括為：積極推進產業創新，創新能力有所增強，但前沿科技領域自主創新能力薄弱，在某些前沿科技領域領跑、并跑技術幾乎為零。

在創新治理方面，總體目標不夠明確，不同部門之間遵循不同的治理原則，創新成果轉化效率較低。很多情況下，政府對新產品、新技術、新服務的安全性監管過于嚴苛，加之不同部門原則不同，造成前沿產品或技術在市場中應用緩慢。此外，對前沿科技領域創新支持政策缺乏系統考慮和頂層設計，主要采用傳統的行政管理模式，不能較好地按照前沿科技領域新趨勢及時變動。技術在前進，相應的治理方式并未跟進，使得前沿科技領域創新常常受阻。

2.資源配置方式不合理

相關統計數據顯示（見表1），2016年湖南省R&D經費內部支出為4688418萬元，2020年增長到8987001萬元，研發投入金額相比2016年增長了91.7%；2016年R&D經費投入強度僅為1.1%，2020年也只增長到2.6%，這一數值遠低于廣東、江蘇、北京等地水平；2016年基礎研究經費占R&D經費內部支出的2.8%，2020年占比3.8%。基礎研究是前沿科技領域創新的基礎，基礎研究經費不足很大程度制約了湖南省前沿科技領域創新的效率提升。同時，用于科研機構、高等學校的研發投入比重較小，這也說明湖南省在前沿科技領域的研發投入不足。當然，研發投入占GDP比重低、前沿科技領域研發投入不足、缺乏核心技術研發投入等問題并不是湖南省所特有，全國不少省市也普遍存在。

3.對前沿科技領域產學研創新主體缺乏系統認識

新型創新治理體系的構建能主動打破前沿科技在實際應用層面的機制障礙，積極利用前沿科技提升治理體系的先進性水平，符合時代發展的要求。現有的治理體系以政府作為唯一或者主要的管理者，很多工作還得靠行政部門推動執行，社會資源的供給不足，其他社會主體參與管理社會公共事務的程度較低、水平相對較弱。相關統計數據顯示（見表2），從2018年開始，湖南省產學研合作企業占比逐年降低，2020年僅占比34.2%。在產學研形式的合作中，社會組織普遍存在基礎薄弱、認可度不高、公信力不夠的問題，難以發揮其自身的作用。前沿科技領域創新治理體系中除政府外，其他各主體發揮的作用還有待進一步提高，創新主體多元化訴求途徑仍需進一步暢通。

4.創新治理體系中政府治理約束性過強

前沿科技領域的發展離不開人、財、物等基本要素，其產業具有技術密集、資金集中等特點，政府過強的約束性制約了湖南省前沿科技領域的創新發展。大多數研發資金往往分配給政府特定的決策項目，忽視推動前沿科技研發活動的科學家和了解市場需求的企業家的建議，造成前沿科技領域項目建立和實施之間產生巨大差距。前沿科技領域研發設備的采購也依據政府的采購制度，未完全契合前沿技術的研發需求，降低了創新效率。

5.創新環境有待優化

近年來，隨著國家對前沿科技領域創新的高度重視，前沿科技領域治理理念、制度建設和政策措施等方面取得了較大進展。湖南省政府著力優化營商環境，為市場主體尋找新的發展機遇，但是對前沿科技領域的創新治理體系構建的關注度仍不夠，缺乏與之配套的相關法規和政策支持，創新環境仍需繼續優化，治理體系仍有很大的改善空間。

四、構建前沿科技領域創新治理體系的對策建議

（一）明確前沿科技創新治理戰略性目標

“三高四新”戰略指出，湖南要著力打造國家重要先進制造業、具有核心競爭力的科技創新、內陸地區改革開放的高地。科技創新高地首先是人才高地，應重視創新型人才的培養，優化人才培養結構。科研人才的培養離不開教育體系的支撐，一是各高校和科研院所應加強基礎知識教育，讓科研人才在其研究領域具有扎實的專業基礎知識，注重專業深度的培養；二是加強跨學科培養，前沿科技領域的人才需要進行多學科知識的交融，注重專業廣度的培養；三是優化人才評價體系，對人才的評價不只局限于論文發表的數量，還應從多個角度進行考核，充分發揮人才特長，激發創新活力。同時應明確前沿科技領域治理戰略性目標，實現創新標準、機制、政策等方面與國內水平一致，與國際世界對接，吸引各類優質創新資源，重點突破核心技術和關鍵技術的短板，推動“三高四新”戰略的貫徹落實。

（二）合理配置相關資源

“三高四新”戰略背景下構建前沿科技領域創新治理體系，應將加強前沿科技這一基礎研究領域的投入作為長期性戰略并加以貫徹落實，保障前沿科技領域基礎研發的資金供給，掌握關鍵核心技術，增強創新活力。湖南省政府應始終重視前沿科技領域的創新治理，做好科學與研發資源的配置工作，合理發揮政府和市場在資源配置中的作用，盡可能地釋放各民營企業以及其他社會組織在前沿科技領域創新治理體系中的巨大潛能。政府通過出臺相關政策，調動創新治理體系中的科技中介等提供各種服務的積極性，提高公眾對前沿科技領域創新治理體系構建的參與度及影響力，進一步增大對前沿科技領域的基礎研發投入。同時有關部門要加強對資金使用過程的監督，防止貪污和浪費現象發生，保證科研基金物盡其用，花在“刀刃上”。

（三）推動創新治理體系主體多元化進程

在社會發展中，政府、人民和社會組織都有各自的責任。政府和公共組織不是萬能的。在社會治理中，政府應發揮規則制定者和監督者的作用。政府權力廣而深，社會組織又過于依賴政府，缺乏對政府的監督和制約，因此政府和社會組織都應該改變傳統治理觀念，以相互獨立、協同合作為價值導向，重新定位兩者的關系[15]。在“三高四新”戰略背景下，政府、企業、科研院所以及相關社會組織應充分發揮各自作用，相互配合，相互促進，要積極探索前沿科技領域合作創新模式，著力建設科技創新利益共同體。創新治理體系是現代技術、經濟、社會緊密聯系的社會創新集群，是加快科技成果轉化、科技攻關成果產業化的有效組織形式。

（四）簡政放權突破政府制度約束

目前，湖南省不少社會組織的發展存在組織規模小、行為準則不規范、社會組織作用和影響力有限等問題。因此，政府必須轉變觀念，大力培育和支持社會組織的發展，通過主體、機構、人員、職能和資產的分離，加快推進社會組織與政府適度分離，獨立履行職責。政府治理約束性過強制約了前沿科技領域創新，為解決這一問題，政府可綜合聽取高校和科研機構研究人員對這一領域未來發展的見解，設立相關機構綜合管理科研經費，適當簡政放權，完善跨部門協調機制，使得政府部門間的橫向、縱向交流溝通順利進行，提高前沿科技領域創新效率。

（五）優化前沿科技領域創新環境

創新治理體系中各創新主體之間的相互協調，離不開創新環境的支撐作用，良好的創新環境更容易激發創新主體的創新活力。在“三高四新”戰略背景下，優化湖南省前沿科技領域的創新環境，一是要結合“三高四新”戰略的具體內涵和特征，制定促進前沿科技領域創新治理的政策，完善這一領域的法律法規，使各創新主體有法可依，并根據經濟社會發展的趨勢及時加以修訂。二是要構建良好的市場環境，建立一個積極推進科技成果轉化落地、激發各創新人員潛力、促進公平競爭、包容開放的市場環境。三是要完善治理體系中的反饋機制，對前沿科技領域創新治理的效果進行評價并反饋，及時加以調整和優化，使前沿科技領域創新治理體系發揮其應有的作用。

五、結論

在全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，經濟保持較好發展態勢，科技自立自強積極推進的高質量發展形勢下，為著力解決目前湖南省前沿科技領域治理體系中存在著前沿科技創新治理戰略性目標不明確、資源配置方式不合理、對前沿科技領域產學研創新主體缺乏系統認識、創新治理體系中政府治理約束性過強以及創新環境有待優化等問題，湖南省政府應通過明確前沿科技創新治理戰略性目標、合理配置相關資源、推動創新治理體系主體多元化進程、簡政放權突破政府制度約束、優化前沿科技領域創新環境等措施，進一步構建完善高效的前沿科技領域創新治理體系，全面落實“三高四新”戰略定位和使命任務，推動湖南省創新型省份建設，為創新型國家貢獻湖南力量、展現湖南擔當。

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責任編輯：周 覓

收稿日期：2022-11-10

基金項目：國家自然科學基金項目“以科學為基礎的創新生態系統協同演化及政策研究”（項目編號：71974091）；湖南省社會科學基金項目“湖南前沿科技領域創新治理體系構建研究”（項目編號21JD023）

作者簡介：李玉瓊，女，湖南衡陽人，南華大學經濟管理與法學學院院長、教授、碩士生導師，管理學博士，主要研究方向：創新生態系統、創新管理；陳奕帆，女，河南駐馬店人，南華大學經濟管理與法學學院碩士研究生，主要研究方向：創新治理。