在發(fā)展中促進(jìn)地區(qū)相對平衡

陸銘

除了地區(qū)間人均收入差距縮小之外，全面地看待地區(qū)發(fā)展政策對公平的影響，至少還要考慮其他三個方面的問題。

首先，通過地區(qū)間總量經(jīng)濟(jì)的平衡來實(shí)現(xiàn)公平和“以人民為中心”的發(fā)展理念意義上的公平之間并不一致。“以人民為中心”的發(fā)展理念要求地區(qū)發(fā)展政策所追求的公平應(yīng)該是人均意義上的公平，即地區(qū)間實(shí)際人均收入或者生活水平的趨同。而追求總量平衡的地區(qū)發(fā)展政策反而在鼓勵低收入人群留在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)。因此，地區(qū)發(fā)展政策并不能作為解決地區(qū)間公平問題的主要手段，而只能作為人口流動障礙難以打破時的權(quán)宜之計(jì)。

其次，在戶籍制度和公共服務(wù)均等化改革不斷推進(jìn)的條件下，不當(dāng)?shù)牡貐^(qū)發(fā)展政策反而會阻礙流動人口市民化。龐大的外出務(wù)工人群的市民化問題是當(dāng)前及未來一段時間中國最大的公平問題，但偏向于落后地區(qū)的地區(qū)發(fā)展政策可能會阻礙市民化。

一個機(jī)制是，農(nóng)民工對老家的偏好，會被針對其老家的各種扶持政策所強(qiáng)化，進(jìn)而降低其市民化的意愿。一旦這種觀念上的變化轉(zhuǎn)化為真實(shí)的行為決策，例如本來在流入地和老家間搖擺的群體選擇在老家建房或者購房，這部分群體市民化的潛力將會被大大削弱。

最后，地區(qū)發(fā)展政策在降低區(qū)域間發(fā)展差距的同時，可能會加大政策目的地內(nèi)部的分化。例如美國得克薩斯州的企業(yè)園區(qū)政策雖然總體上提高了當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)，減少了企業(yè)的空崗率，但對黑人就業(yè)占比的影響卻是負(fù)的，也沒有提升貧困線以下人群的就業(yè)概率。

此外，成功的地區(qū)發(fā)展政策可能帶來人口流入，但當(dāng)這些地區(qū)的住房供給彈性較低時，人口流入會導(dǎo)致房價和其他生活成本上升。此時，有房者由于房產(chǎn)升值處境進(jìn)一步改善，而無房者由于生活成本上升處境反而惡化。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會治理總體而言也相對落后，來自上級政府的政策支持所帶來的利益很容易流入當(dāng)?shù)鼐⒌氖种小?/p>

在發(fā)展中促進(jìn)相對平衡的地區(qū)發(fā)展政策應(yīng)遵循四個原則。

首先，在地區(qū)發(fā)展政策目的地的選擇上，要充分考慮全國層面的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，以提高經(jīng)濟(jì)效率。這要求在政策上進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)集聚，對發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行“松綁”。具體而言，要加速推動戶籍制度改革和公共服務(wù)均等化，同時新增建設(shè)用地指標(biāo)的配置要和人口流動的方向一致，以緩解人口流入地土地供給不足的問題。

其次，在地區(qū)內(nèi)部，按照各區(qū)域的人口流動狀況實(shí)施差異化的政策。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要提高區(qū)域性大城市的集聚和輻射功能，而其他人口流出的地區(qū)要進(jìn)行減量規(guī)劃，以恢復(fù)生態(tài)并減少資源浪費(fèi)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，人口集聚的城市要放松制度和規(guī)劃約束，但農(nóng)村地區(qū)和小城鎮(zhèn)也要防止其盲目擴(kuò)張。

再次，在全國層面和區(qū)域內(nèi)部促進(jìn)集聚的同時，要進(jìn)一步促進(jìn)人口流動并強(qiáng)化精準(zhǔn)幫扶。在促進(jìn)人口流動方面，一方面要通過流入地城市公共服務(wù)均等化等手段，降低流動人口市民化的成本；另一方面，要減少不符合區(qū)域動態(tài)比較優(yōu)勢的地區(qū)性政策。而對于那些不愿流動或者難以流動的人群，要更多地采用精準(zhǔn)幫扶政策。

最后，對邊疆地區(qū)、生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域以及民俗文化保護(hù)等特殊區(qū)域，中央要給予足夠的財(cái)政支持。