新時期領導干部自然資源資產離任審計發展探究

汪濤

［摘 要］2013年，黨的十八屆三中全會中首次提出要對領導干部進行自然資源資產離任審計，終身追究領導干部在任期間對生態環境及自然資源資產保護的責任，并于2018年正式確立為一項全新的審計制度。黨的二十大報告中再次提到“美麗中國”的建設，這無疑對我國離任審計提出了新目標、新要求。本文立足我國領導干部自然資源資產離任審計的現狀，研究我國自然資源資產離任審計工作的不足之處，針對性地提出了新時期優化和完善領導干部自然資源資產離任審計工作的策略。希望本文的研究能夠為審計工作人員提供理論參考，并且能夠指導具體的審計工作。

［關鍵詞］領導干部；自然資源資產；離任審計

［中圖分類號］F239文獻標志碼：A

人類社會的生存和發展以自然資源為基礎，伴隨著社會經濟和科技的不斷發展，越來越多的自然資源被開發和利用，不僅使人類社會面臨著資源枯竭的壓力，還對生態環境造成了嚴重破壞，各種生態環境問題層出不窮，環境承載能力急劇下降，這無疑背離了人與自然和諧共生的理念，更無助于社會的可持續發展。過去依靠資源開發的粗放式的經濟增長方式已不可行，迫切需要找到新的經濟增長點來減少對資源環境的依賴，既要保護好生態環境，又要實現經濟發展。2013年，黨的十八屆三中全會中首次提出要對領導干部進行自然資源資產離任審計，終身追究領導干部在任期間對生態環境及自然資源資產保護的責任，并于2018年正式確立為一項全新的審計制度。開展領導干部離任審計制度是建設生態文明的必然要求，也是轉變經濟增長方式的客觀需要［1］。

1 新時期自然資源資產離任審計創新發展目標

伴隨著我國經濟的快速發展，自然資源方面的問題也隨之顯現。面對資源過度消耗、生態環境破壞和自然環境惡化的情況，進行領導干部自然資源資產離任審計滿足了生態文明建設目標的需要，是新時期自然資源保護的重要途徑。故此，要全面推進領導干部自然資源資產管理責任落實和生態環境保護責任審計工作。其內容涵蓋自然資源資產管理、國土空間規劃、碳達峰和碳中和、污染防治攻堅戰等重大任務落實情況。從2015年離任審計開展試點到2017年全面展開，自然資源資產離任審計在全國范圍內取得了一定的成就，解決了一系列的生態環境問題［2］。但隨著我國經濟社會的高質量發展，以習近平同志為核心的黨中央提出“2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和”的重大戰略目標，在黨的二十大報告中再次提到“美麗中國”的建設，這無疑對領導干部離任審計提出了新目標、新要求。

2 領導干部自然資源資產離任審計的不足之處

2.1 未建立健全的審計體系

目前，各地相關部門在領導干部自然資源資產離任審計計劃管理、審計結果運用、數據采集與管理、審計協查、審計結果聯合整改督察制度和規范建設工作等方面收效甚微［3］。部分制度規范的缺失，導致了相應問題的產生。首先，缺乏明確的計劃。審計機關對于次年或者今后一段時間的審計內容無法掌控，審計項目缺乏前瞻性、長期性和連續性。其次，缺乏有效的工作機制。各地各部門缺乏協調性和聯動性，無法充分運用審計結果，不能有機整合監督措施，無法構建高效的長效機制。最后，無法發揮審計機關的真正作用。自然資源資產離任審計的核心是建立自然資源開發利用和管理業務全覆蓋式分析基礎之上的大數據審計。故此，依靠各地審計機關的單打獨斗、各自為陣，無法發揮審計的真正作用，這種模式無法對整個區域資源環境承載力予以審計評價。

2.2 缺乏審計質量控制標準

基于領導干部審計評價指標、責任界定和等次評定等質量標準不完備的情況，各地區的審計機關開展審計工作時，在審計廣度和深度把握上存在明顯差異［4］。在具體的審計過程中，有的審計機關是根據上級政府和主管部門的考核目標進行審計，有的則是根據行業管理標準進行審計，還有一部分是根據指標資料的收集和描述情況進行審計。總而言之，各地審計標準不一。地方自然資源資產管理問題具有長期性、可持續性和跨區域性的特點，有些問題屬于歷史遺留問題，有些問題會出現滯后顯現的情況，還有一些問題是多個部門管理監督交叉造成的，這就會導致前后任領導之間、相鄰區域之間的責任歸屬難以確定的問題。領導干部履職等次的確定工作，因為各地區對資源要素的可比性不一樣，所以任期不同、地區不同的領導干部的等次評價標準無法做到統一和定量，導致審計工作缺乏客觀性、公正性和準確性。

2.3 審計評價標準依據具體的實施辦法較少

眾所周知，自然資源和生態環境的涉及范圍很廣，造成審計內容的復雜、重點分散，很難形成有力的審計結論，發現的問題和結論邏輯聯系不緊密。對干部離任的自然資源資產審計只在關注問題查證的基礎上出具研究性報告，這樣無疑增加了審計風險。綜上所述，干部離任自然資源資產審計是問責還是評價，要結合各地審計資源和審計環境予以選擇，同時應大力倡導以總體評價為目的的研究性審計。

2.4 審計方式和手段單一

在審計過程中，大數據審計貫穿審計始終，對地理信息技術的應用較為常見。受到專業技術的限制，審計人員難以在短期內掌握技術，故此，領導干部離任自然資源資產審計的一項重要工作就是如何對審計工作提供技術支持。面對這種情況，有些地方審計機關嘗試構建領導干部自然資源資產離任審計數據平臺，用以輔助審計人員的工作，但是其實際應用價值有待驗證和開發，需進一步優化和創新。

2021年12月21日，審計署審計長的報告指出，當前各級領導干部在履行自然資源管理和生態環境保護責任過程中主要有以下五方面的突出問題：一是資源環境規劃落實環節不暢通；二是高標準農田建設數量與質量不一致；三是不可再生資源集約規范使用效率不高；四是部分生態文明建設改革任務推進不力；五是生態環境風險隱患仍然存在。

3 新時期自然資源資產離任審計問題的解決對策

3.1 認真貫徹學習黨的二十大精神

3.1.1 貫徹新發展理念

深入貫徹學習黨的二十大精神，讓“綠水青山就是金山銀山”理念深入人心，推進中央生態文明建設的重大戰略決策和重大改革部署，既是審計機關維護中央權威的政治任務，也是審計機關更好發揮審計監督作用的新契機、新平臺。自然資源資產離任審計工作可以很好地破解生態環境破壞問題，以追責審計倒追環保責任監督，對加快推進“綠色、協調”發展理念意義重大。

3.1.2 堅持“人民至上”關注環保領域

自然資源資產離任審計應重點關注土地、大氣、水、森林等與百姓生活密切相關且具有長遠影響的領域。例如，從土地開發邊界問題、二氧化碳排放度、水資源污染防治、森林覆蓋增減量等角度出發開展工作，進而在自然資源資產離任審計中堅決貫徹聚焦重點領域、重點環節的工作核心，發現問題的根本所在，以達到良好的效果［5］。

3.2 強化審計保障，推動離任審計高質量發展

3.2.1 加強部門聯動，完善配套制度

建立領導干部自然資源資產離任審計協調領導小組，以此為依托建立、健全和完善相關制度和規范［6］，包括省級自然資源資產大數據建設指導意見、領導干部自然資源資產離任審計工作發展規劃、領導干部自然資源資產離任審計協調領導小組工作規則、領導干部自然資源資產離任審計數據采集與管理辦法、領導干部自然資源資產離任審計計劃管理辦法、領導干部自然資源資產離任審計結果運用辦法、領導干部自然資源資產離任審計協查辦法、領導干部自然資源資產離任審計結果聯合整改督察辦法等。

3.2.2 推動審計數據平臺建設和區塊鏈建設

基于省級審計機關履行領導干部自然資源資產離任審計需要，建立區塊分布式數據有機鏈接，推動本地區自然資源數據開發、管理和利用工作標準化、規范化和系統化，進而促進自然資源資產離任審計大數據模型化管理發展。結合自然資源資產大數據集中在省級主管部門的實際情況，應該由各省審計廳對所屬數據進行統一管理，并按照重點事項的審計要求，將數據模型化、系統化，遵循統籌規劃、分步實施，整合資源、協同共享，突出重點、帶動全面，創新理念、注重實效的基本要求。

3.2.3 建立機制，強化審計結果運用

開展自然資源資產相關專題年度例行檢查，對重點領域、生態脆弱區、飲用水源地、重點地區等，通過省級機構統一進行數據分析處理，初步確定疑點圖斑后，按照“兩統籌”要求，統一組織全省或相關市縣審計機關進行例行核查和重點檢查，促進審計成果的轉化和利用，使審計成果成為各省自然資源資產大數據管理區塊鏈的重要控制環節點。首先，按照規定將審計結果數據反饋給業務主管部門，主管部門對相關問題予以整改落實，修正數據，完善相關自然資源資產負債表，同時做好建章立制。其次，審計結果上報各省審計委員會及省委、省政府，為領導決策提供參考依據［7］。

3.2.4 進一步加強審計專業人才隊伍建設

要加強復合型專項審計人員的培養。其培養途徑可以從以下幾個方面實施。首先，邀請專業的學者對審計人員進行培訓，增加審計人員的專業知識儲備。其次，聘請資源環境專家作為顧問予以指導，優化審計人員的知識結構，豐富自然資源審計的相關知識，開拓審計思維，為領導干部自然資源資產離任審計工作培養具有宏觀知識、實踐經驗、專業特長、技術優勢且德廉實績公認的人才。最后，為適應自然資源資產離任審計事業的發展需要，尤其是離任審計對從審人員能力素質的“全、高、新、專、細、嚴”等特殊要求，可構建全國領導干部自然資源資產離任審計專家庫，設立審計專家標準條件，依據我國現階段確定的國家審計專家管理辦法，從專家人才庫中隨機抽調相應行政區域、資源類別和技能層級的專家參加審計工作，作為領導干部自然資源資產離任審計主體的必備補充力量。審計工作人員的培養，能夠為審計工作奠定堅實的基礎。

3.3 積極開展研究型審計，提升治理效能

自然資源資產審計作為新時代的產物，尤其需要積極開展研究型審計。生態文明建設是我國“五位一體”總體布局的重要組成部分，其中科學涵蓋了包括綠色發展在內的新發展理念，而領導干部自然資源資產離任審計工作的開展，滿足了這一總布局要求，是新時期的時代產物。自然資源資產審計面對著形態不一、多種多樣的自然資源和生態環境，既要看現狀，又要看變化，不但要從紙面翻、賬上查，還需從空中看、地面察，不論是根據資源稟賦特點確定審計重點，還是根據資源類別確定審計方式方法都離不開研究型審計。開展研究型審計，是促進新時代生態文明、美麗中國建設的自然資源資產離任審計的需要。2021年的全國審計工作會議提到了要聚焦主責主業，審計機關的主責主業就是保障國家經濟社會健康運行，揭露和查處重大違法違規問題。為了有效改變以前審計工作只注重發現問題、提出建議的習慣性思維，要把審計研究作為審計工作的前置條件，在整個審計工作過程中始終貫穿審計研究工作，這樣就能實現站在國家的角度思考問題，提供科學的依據以供領導決策。具體來說，審計前，在充分了解被審計單位的自然資源資產狀況、資金分配、相關的法規政策和以往年度接受審計等情況的基礎上，要對審計對象的時代背景、業務范疇、法規政策、風險漏洞、發展趨勢等提前做系統整體研究，通過研究拓寬思路，在審計中才能更好地找準方向，把握好重點內容，掌握傾向性和苗頭性的問題，提出有針對性、可操作性的審計建議。

4 結語

我國自然資源資產離任審計工作雖然已經全面開展，但是還處于發展初期，沒有形成系統的規范體系，很多問題都需要在實際工作中予以完善和優化。探索出一條適合我國國情的中國式自然資源資產離任審計道路任重道遠，需要通過實踐不斷積累和創新，實現資源審計質量的提升，進而有效地推動審計工作的有序開展。環境治理失靈問題有望通過領導干部自然資源資產離任審計得以實現。審計發揮的作用是有限的，更需要領導干部盡職盡責，做好自身崗位的資源節約工作，促進生態資源的可持續發展，實現社會經濟發展和生態文明建設的雙向提升，確保各方協調發展。

參考文獻

［1］陳德良，王艷，陸燕燕，等. 自然資源資產離任審計研究進展綜述［J］. 地理空間信息，2023，21（2）：1-5.

［2］侯曉靖，張書鈺，馬文慶. 領導干部自然資源資產離任審計、企業環保投資與環境責任水平［J］. 西安石油大學學報（社會科學版），2023，32（1）：17-24.

［3］趙燁. “人大+審計”精準監督守護綠水青山［N］. 綿陽日報，2023-02-15（002）.

［4］王振鐸. 推動領導干部自然資源資產離任審計向縱深發展［J］. 審計觀察，2023（2）：32-37.

［5］劉曉宏. 可持續發展下黃河流域自然資源資產離任審計體系研究［J］. 租售情報，2023（1）：125-127.

［6］王利宏. 新時代完善大數據審計和審計評價體系的重要性——以自然資源資產離任（任中）審計工作為例［J］. 內蒙古科技與經濟，2022（22）：69-71.

［7］劉瀚斌，李子昂. 自然資源資產離任審計評價指標體系研究與應用——基于崇明區生態產品價值實現視角［J］. 財會月刊，2022（23）：105-111.