鄉(xiāng)村振興駐村工作隊(duì)與村干部協(xié)同治理研究

譚建

［摘 要］本文基于實(shí)證調(diào)查，發(fā)現(xiàn)部分駐村干部處理不好機(jī)關(guān)“科層制”思維與農(nóng)村“熟人社會(huì)”融合問(wèn)題，駐村干部吸附幫扶資源能力偏弱，村干部與駐村干部的角色定位存在偏差，村干部與駐村干部權(quán)責(zé)邊界不明晰是阻礙二者協(xié)同治理效能提升的主要因素。為此，本文建議從立法層面明確駐村工作隊(duì)在村組織中的身份定位，明確村級(jí)事務(wù)中駐村干部具有監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)的事項(xiàng)，完善駐村工作隊(duì)和村干部的績(jī)效管理制度，實(shí)施村組織功能提升專項(xiàng)行動(dòng)，著力消除駐村干部后顧之憂，進(jìn)一步優(yōu)化脫貧村治理機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)村振興；駐村幫扶；權(quán)責(zé)界限；協(xié)同治理

［中圖分類號(hào)］F20文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

隨著駐村幫扶治理從“聚焦治貧”向“全面振興”轉(zhuǎn)移，駐村主要工作勢(shì)必從“脫貧攻堅(jiān)”主線中明確的工作任務(wù)清單、目標(biāo)績(jī)效節(jié)點(diǎn)、考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，人、崗、事統(tǒng)一的閉環(huán)流程，以及相對(duì)清晰的事權(quán)邊界，進(jìn)一步擴(kuò)展到鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理的方方面面，作為具有“官方色彩”的在農(nóng)村的嵌入型外生力量［1］，駐村工作隊(duì)的日常工作逐漸與村兩委工作相重合。為此，應(yīng)避免村級(jí)治理的“雙主體”現(xiàn)象和“權(quán)力博弈”，讓駐村干部和村干部產(chǎn)生互補(bǔ)合力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理與鄉(xiāng)村自治二元合一，有機(jī)銜接，成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要干部保證。

1 基于渝東地區(qū)脫貧村的實(shí)證調(diào)查

重慶原14個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)縣均位于渝東地區(qū)，是重慶市脫貧攻堅(jiān)成果鞏固和鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場(chǎng)。為此，課題組從渝東地區(qū)選取脫貧攻堅(jiān)期間兼具“老、少、山、貧、庫(kù)”特點(diǎn)的150個(gè)派駐鄉(xiāng)村振興駐村工作隊(duì)的脫貧村為調(diào)查樣本，就駐村工作隊(duì)與村干部協(xié)同治理現(xiàn)狀、存在的主要問(wèn)題，對(duì)第一書(shū)記和村支部書(shū)記深入展開(kāi)調(diào)查與訪談。其中，第一書(shū)記以問(wèn)卷調(diào)研為主，村支書(shū)以訪談?wù){(diào)研為主。150位第一書(shū)記以問(wèn)卷調(diào)研為主，問(wèn)卷有效率100 %；累計(jì)訪談79位村支書(shū)，其中電話訪談34人，面談45人，問(wèn)卷調(diào)研71位村支書(shū)，有效問(wèn)卷65份，問(wèn)卷有效率91.55 %。

1.1 駐村工作隊(duì)與村干部的角色認(rèn)知存在偏差

在問(wèn)及“您認(rèn)為駐村干部是否需要一定的村務(wù)權(quán)力（比如簽字權(quán)）？”時(shí)，74 %的駐村第一書(shū)記認(rèn)為，擁有一定村務(wù)權(quán)力“能防止村干部?jī)?yōu)親厚友、獨(dú)斷專行”。但在問(wèn)及“您是否認(rèn)為駐村干部在某些鄉(xiāng)村振興工作中負(fù)主要責(zé)任（比如項(xiàng)目引進(jìn)）？”時(shí)，46 %的第一書(shū)記認(rèn)為“不應(yīng)該，工作隊(duì)只是當(dāng)好配角”就行。按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，如果擁有某一項(xiàng)決定權(quán)，則必然要擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，兩組數(shù)據(jù)表明，部分駐村工作隊(duì)在角色定位上還存在“重權(quán)輕責(zé)”的認(rèn)識(shí)偏差。

與之對(duì)應(yīng)，有25.33 %的村支書(shū)認(rèn)為，“工作隊(duì)是來(lái)指導(dǎo)工作的，自己應(yīng)該是輔助角色”。有10 %的村支書(shū)認(rèn)為“工作隊(duì)拿的是工資，自己拿的是補(bǔ)貼，工作隊(duì)?wèi)?yīng)該多干”，片面認(rèn)為駐村工作隊(duì)?wèi)?yīng)該是干事主角。這表明，有35.33 %的村支書(shū)認(rèn)為自己應(yīng)該是協(xié)助者角色。

1.2 部分駐村工作隊(duì)與村干部合作關(guān)系有待加強(qiáng)

有高達(dá)40 %的第一書(shū)記認(rèn)為與村干部的關(guān)系是“一般化，有事說(shuō)一說(shuō)，無(wú)事各干各的”，甚至有3%的第一書(shū)記認(rèn)為村干部對(duì)駐村工作隊(duì)“常有刁難”。

高達(dá)74.67 %的村支書(shū)認(rèn)為“工作隊(duì)來(lái)不來(lái)都一樣”。村干部在工作隊(duì)駐村之后表現(xiàn)出兩種情況。一種是村干部能力強(qiáng)，能獨(dú)自打開(kāi)局面，所以駐村干部來(lái)了之后處于工作配合角色，數(shù)據(jù)表明，有34 %的第一書(shū)記認(rèn)為本村支部書(shū)記“能力很強(qiáng)，高瞻遠(yuǎn)矚”。另外一種即是認(rèn)為雙方工作沒(méi)有太多互動(dòng)，也沒(méi)有太多促進(jìn)。把這兩個(gè)數(shù)據(jù)相減為40.67 %，與占比40 %第一書(shū)記認(rèn)為與村干部工作關(guān)系“一般化”的結(jié)果基本一致。這個(gè)結(jié)果表明，樣本中可能有四成以上工作隊(duì)與村兩委干部協(xié)同度不高，甚至存在權(quán)力博弈的現(xiàn)象。

1.3 影響駐村工作隊(duì)和村干部工作積極性的主要因素

課題組將影響駐村干部和村干部工作積極性的因素設(shè)置為多項(xiàng)選擇，在影響村干部工作積極性的因素排序中，排第一位的是“村干部待遇低”，占比62 %；第二是“農(nóng)村工作比以前難做”，占比50 %；第三是“班子團(tuán)結(jié)不好”，占比14 %；第四是“工作隊(duì)進(jìn)駐以后，村干部積極性降低了”，占比11 %，這種現(xiàn)象可能就是我們所說(shuō)的村干部被“邊緣化”的問(wèn)題。

在影響駐村工作隊(duì)工作積極性的因素排序中，排第一位的是“工作任務(wù)艱巨，能力不足”，占比56 %；排第二位的是“被原單位邊緣化”，占比35 %，即認(rèn)為自己被派駐到村有可能被原單位邊緣化，這表明駐村干部的工作態(tài)度與原單位的認(rèn)可程度相關(guān)性極大；排第三位的是“駐村補(bǔ)貼偏低”，占比26 %；排第四位的是“處理不好與村干部關(guān)系”，占比17 %。

1.4 鄉(xiāng)村振興駐村工作存在“三難”的實(shí)踐困境

1.4.1 集體“三資”管理“監(jiān)督難”

調(diào)查表明，有高達(dá)69 %的第一書(shū)記反映自己“不能有效監(jiān)督村集體‘三資運(yùn)轉(zhuǎn)情況”；有高達(dá)76 %的第一書(shū)記認(rèn)為所在村監(jiān)督委員會(huì)成員“文化水平低，認(rèn)識(shí)有限”；有54 %的第一書(shū)記認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委“人少事多，難以監(jiān)督村‘三資”。

1.4.2 重大事項(xiàng)參與“決策難”

在調(diào)研中，高達(dá)84 %的第一書(shū)記認(rèn)為自己“責(zé)任很多，但心有余而力不足”，對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)思路僅停留于建言獻(xiàn)策層面，最終決定權(quán)還在村班子。調(diào)研樣本中，脫貧村村支書(shū)高中及以下文化程度的占68 %，同時(shí)從第一書(shū)記的評(píng)價(jià)來(lái)看，認(rèn)為所在村支部書(shū)記“能力不足、思想保守、政策理解能力差”的達(dá)54 %。

1.4.3 主體考核評(píng)價(jià)“落地難”

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有46 %的第一書(shū)記認(rèn)為“工作隊(duì)只是當(dāng)好配角”就行；有39 %的第一書(shū)記認(rèn)為所在村村干部會(huì)把“棘手的和得罪人的事交給駐村干部去干，自己置身事外”；甚至有極個(gè)別第一書(shū)記認(rèn)為村干部對(duì)駐村工作隊(duì)“常有刁難”。在“配角思維”影響下，部分駐村工作隊(duì)的態(tài)度是“幫忙不多事”，而相對(duì)應(yīng)的村干部的態(tài)度是“沒(méi)事莫找事”。當(dāng)某項(xiàng)具體工作出現(xiàn)重大失誤，就會(huì)出現(xiàn)責(zé)任主體考核評(píng)價(jià)“落地難”狀況。調(diào)研表明，各派出單位層面能對(duì)駐村工作隊(duì)“三在村”情況有較為客觀的考核評(píng)價(jià)，但對(duì)其他具體任務(wù)落實(shí)的考核評(píng)價(jià)則難以量化。

2 問(wèn)題原因分析

2.1 “科層制”思維與“熟人社會(huì)”不兼容

駐村工作隊(duì)代表國(guó)家治理一軌，村干部代表基層自治的一軌，駐村幫扶制度本質(zhì)上是官僚制資源對(duì)村莊的輸入，在科層理性主義左右下，可能更多存在對(duì)上負(fù)責(zé)的狀態(tài)［2］，部分工作隊(duì)將科層制的運(yùn)作邏輯套用到村社治理過(guò)程中，造成了正式制度的“程序化”和“對(duì)上負(fù)責(zé)”的要求與農(nóng)村“差序格局”和“熟人社會(huì)”的現(xiàn)狀不相適應(yīng)。

2.2 幫扶資源的吸附能力較弱導(dǎo)致工作信任度低

有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，財(cái)政局、發(fā)改委等強(qiáng)勢(shì)部門(mén)單位派出的駐村工作隊(duì)治理績(jī)效較好，因?yàn)閺?qiáng)勢(shì)部門(mén)本身掌握較多的治理資源，而弱勢(shì)部門(mén)派出的駐村工作隊(duì)治理績(jī)效相對(duì)一般［3］。在部分能力較強(qiáng)的村干部看來(lái)，吸附幫扶資源能力較弱的工作隊(duì)對(duì)村集體發(fā)展幫助不大，認(rèn)為工作隊(duì)“來(lái)不來(lái)一個(gè)樣”，對(duì)工作隊(duì)產(chǎn)生不信任感。在這樣的情況下，部分駐村干部認(rèn)為在幫扶工作上難出政績(jī)，出現(xiàn)工作無(wú)力感，更加注重平穩(wěn)過(guò)渡，也比較關(guān)注自己是否會(huì)“被原單位邊緣化”的問(wèn)題。此外，由于雙方長(zhǎng)期共同生活工作在村，村干部的不信任感和駐村干部自身的無(wú)力感會(huì)延伸到其他場(chǎng)域，進(jìn)而積累演變成為雙方不和諧的因素。

2.3 權(quán)責(zé)邊界不明晰造成監(jiān)督考核虛置

雖然各地均有下發(fā)駐村工作隊(duì)任務(wù)清單，但大都比較籠統(tǒng)，多數(shù)情況下是駐村工作隊(duì)與村干部同抓共管的任務(wù)，且相互之間沒(méi)有明確的隸屬關(guān)系，駐村工作隊(duì)也沒(méi)有被賦予在某項(xiàng)村級(jí)事務(wù)中的決定權(quán)，造成事實(shí)上的相互監(jiān)督乏力。另外，駐村干部又長(zhǎng)期在村，派出單位“管不上”，村級(jí)組織“管不了”，造成實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督考核虛置。

2.4 待遇較低、能力不足，與駐村干部的協(xié)同度低

目前，在較多的脫貧村存在這樣一種現(xiàn)象，“能人外出找活路，留守老弱做家務(wù)，說(shuō)能不能村干部”，意思是說(shuō)，脫貧村比較能干的人都不愿意當(dāng)村干部，“說(shuō)能不能”的人當(dāng)村干部是較為普遍現(xiàn)象。調(diào)研表明，不少村干部因?yàn)榉敝氐墓ぷ魅蝿?wù)已經(jīng)近似于“朝九晚五”的坐班干部，但所得報(bào)酬是名義上為了配合工作而由上級(jí)政府所發(fā)的誤工補(bǔ)貼。部分村干部能力不足，且因?yàn)榇鲚^低，在駐村干部進(jìn)村之后不可避免地出現(xiàn)心態(tài)失衡問(wèn)題，認(rèn)為駐村干部待遇能力都超過(guò)自己，應(yīng)該多干多做，把自己放到“配角”位置，降低了二者的協(xié)同度。

3 提升駐村工作隊(duì)與村干部協(xié)同治理效能的建議

3.1 以駐村工作隊(duì)“三轉(zhuǎn)”強(qiáng)化駐村工作

3.1.1 轉(zhuǎn)身份，從崗位“配角”向干事“主角”轉(zhuǎn)變

一是明確崗位身份。建議由村代表會(huì)議推選駐村第一書(shū)記兼任村監(jiān)督委員會(huì)副主任職務(wù)，駐村工作隊(duì)員兼任監(jiān)督委員會(huì)委員職務(wù)，并列席村民委員會(huì)會(huì)議，在崗位安排上讓駐村工作隊(duì)成員成為干事創(chuàng)業(yè)“主角”。

二是明晰崗位責(zé)任。駐村工作隊(duì)在環(huán)境衛(wèi)生整治、脫貧成果鞏固、資金項(xiàng)目落地、村組議事決策等具體工作中，要承擔(dān)“包小組”“包片區(qū)”“包村民”具體責(zé)任，形成事前“同謀”、事中“同干”、事后“同責(zé)”的工作設(shè)計(jì)。

三是接受崗位監(jiān)督。以村務(wù)公開(kāi)形式公開(kāi)駐村干部工作職責(zé)、服務(wù)范圍；建立村重大事項(xiàng)第一書(shū)記向鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委報(bào)告制度；鎮(zhèn)鄉(xiāng)紀(jì)委建立駐村干部駐村情況、履職情況月公示機(jī)制。

3.1.2 轉(zhuǎn)職責(zé)，從工作“虛化”向職責(zé)“實(shí)化”轉(zhuǎn)變

一是決策實(shí)化。建議在脫貧村集體重大事項(xiàng)“四議兩公開(kāi)”決策制度中，增加駐村工作隊(duì)與村兩委聯(lián)席商議環(huán)節(jié)，對(duì)于鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域重大決策事項(xiàng)，駐村工作隊(duì)?wèi)?yīng)參與共同決策。

二是任務(wù)實(shí)化。鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委政府在鄉(xiāng)村振興年度工作目標(biāo)任務(wù)中應(yīng)細(xì)化駐村工作隊(duì)的任務(wù)清單，賦予具體工作任務(wù)；明確駐村工作隊(duì)對(duì)村“講習(xí)所”運(yùn)行的組織策劃責(zé)任；按期設(shè)立駐村工作隊(duì)接待日，專題專日做好政策宣傳、方案闡釋、糾紛調(diào)解、熱點(diǎn)答疑。

三是監(jiān)督實(shí)化。對(duì)在鄉(xiāng)村振興工作領(lǐng)域內(nèi)達(dá)到一定數(shù)額的財(cái)務(wù)開(kāi)支，可同時(shí)讓第一書(shū)記簽字確認(rèn)；明確第一書(shū)記對(duì)“三會(huì)一課”“主題黨日”開(kāi)展的監(jiān)督責(zé)任；明確第一書(shū)記黨風(fēng)廉政具體責(zé)任，鎮(zhèn)鄉(xiāng)紀(jì)委設(shè)立第一書(shū)記黨風(fēng)廉政報(bào)告制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并防止小微權(quán)力異化。

3.1.3 轉(zhuǎn)作風(fēng)，從駐村“身入”向幫扶“心入”轉(zhuǎn)變

一是選派駐村干部“要實(shí)際”。針對(duì)部分單位人少、正常輪換機(jī)制難落實(shí)的情況，可對(duì)任務(wù)較輕的村適當(dāng)縮減選派人數(shù)；鼓勵(lì)選派年輕干部，把年輕干部的駐村工作經(jīng)歷作為評(píng)職晉級(jí)的重要參考；從單位領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來(lái)的人員，在身體條件允許、個(gè)人志愿的情況下，優(yōu)先選派；及時(shí)召回不能勝任的駐村干部。

二是關(guān)愛(ài)駐村干部“用實(shí)招”。針對(duì)部分駐村干部長(zhǎng)期在村、照顧家庭時(shí)間少的情況，派出單位工會(huì)可安排專人聯(lián)系駐村干部家庭，幫助解決實(shí)際困難；允許派出單位據(jù)實(shí)報(bào)銷駐村干部往返村居和家庭的交通費(fèi)用；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，每年組織駐村干部集中體檢，為派駐期間突發(fā)疾病或意外受傷的駐村干部開(kāi)通就醫(yī)“綠色通道”；鄉(xiāng)村振興局可牽頭定期組織召開(kāi)駐村干部聯(lián)誼會(huì)，邀請(qǐng)家屬參加，增進(jìn)工作理解。

三是考核駐村干部“靠實(shí)績(jī)”。對(duì)實(shí)績(jī)突出、群眾公認(rèn)的駐村干部，同等條件下在提拔使用、職級(jí)晉升、職稱評(píng)聘時(shí)優(yōu)先考慮；考核駐村干部要依據(jù)年初的工作責(zé)任清單，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府參照村干部績(jī)效組織考核，謀求駐村工作隊(duì)與村干部的工作目標(biāo)一致，著力破除駐村干部對(duì)上負(fù)責(zé)的“科層制”思維，考核結(jié)果報(bào)鄉(xiāng)村振興局備案；建議鄉(xiāng)村振興局每?jī)赡暝u(píng)選一次“十佳駐村干部”，大力培育先進(jìn)典型。

3.2 以“解難、提質(zhì)、賦能”提升村組織治理能力

3.2.1 解難——認(rèn)真解決村組織現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

一是統(tǒng)籌解決脫貧村工作生活實(shí)際問(wèn)題。可根據(jù)實(shí)際情況，統(tǒng)籌駐村工作隊(duì)各類年度工作經(jīng)費(fèi)，劃撥其中一定比例用于解決脫貧村駐村工作隊(duì)與村干部的工作伙食和用電問(wèn)題，避免因生活費(fèi)用分?jǐn)倖?wèn)題產(chǎn)生矛盾。

二是統(tǒng)籌解決村干部公車私用補(bǔ)助問(wèn)題。目前村級(jí)事務(wù)繁重，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，較多村干部私車公用的費(fèi)用占據(jù)了所得補(bǔ)貼的很大比例，可參照鎮(zhèn)鄉(xiāng)事業(yè)單位人員車貼制度，報(bào)銷在協(xié)助完成公共事務(wù)過(guò)程中的用車費(fèi)用。

三是統(tǒng)籌解決脫貧村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡問(wèn)題。建議對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施類幫扶資源打包統(tǒng)籌，實(shí)施專項(xiàng)計(jì)劃解決脫貧村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡或短板問(wèn)題（如部分脫貧村仍存在季節(jié)性缺水問(wèn)題），適當(dāng)添置運(yùn)動(dòng)器材，設(shè)置文藝活動(dòng)室或運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所，促進(jìn)駐村工作隊(duì)和村干部身心調(diào)節(jié)。

3.2.2 提質(zhì)——大力實(shí)施村干部素質(zhì)提升工程

一是持續(xù)選聘大學(xué)畢業(yè)生到村任職。加大大學(xué)生到村任職的選聘力度，嚴(yán)格落實(shí)大學(xué)生到村任職政策措施，通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化脫貧村村干部學(xué)歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，不斷彌補(bǔ)目前較多村干部與駐村干部在學(xué)歷、視野、信息化能力方面的差距。

二是持續(xù)開(kāi)展村干部能力提升培訓(xùn)。用好東西部協(xié)作幫扶力量，定期組織脫貧村村干部外出培訓(xùn)；持續(xù)開(kāi)展村干部繼續(xù)教育專項(xiàng)行動(dòng)，在鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)村開(kāi)展針對(duì)駐村干部和村干部的農(nóng)業(yè)職業(yè)技能和新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)和評(píng)定，不斷提升駐村干部和村干部服務(wù)“三農(nóng)”的能力。

三是定期組織針對(duì)駐村干部和村干部的交流活動(dòng)。區(qū)縣鄉(xiāng)村振興局可定期組織駐村干部和村干部同時(shí)參加的交流活動(dòng)，一方面增進(jìn)駐村干部和村干部的交流理解，另一方面可了解其他脫貧村駐村工作隊(duì)和村干部的協(xié)同工作現(xiàn)狀，做到取長(zhǎng)補(bǔ)短。

3.2.3 賦能——持續(xù)提升村組織為民治理效能

一是核減部門(mén)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法編制下基層。科學(xué)精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)部門(mén)行政編制，向鎮(zhèn)鄉(xiāng)補(bǔ)充，以此減少村干部和駐村工作隊(duì)被鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府委托的行政事務(wù)，促進(jìn)村級(jí)組織輕裝上陣，讓駐村工作隊(duì)和村干部用更多精力解決群眾民生問(wèn)題。

二是建立基層干部“吹哨”職能部門(mén)“報(bào)到”機(jī)制。著力根除農(nóng)村問(wèn)題處置難背后的治理頑疾，賦予駐村工作隊(duì)和村干部在面對(duì)疑難問(wèn)題時(shí)的“吹哨”權(quán)限，要求相關(guān)職能部門(mén)必須按時(shí)“報(bào)到”，面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題，及時(shí)形成治理合力。

三是優(yōu)化干部績(jī)效管理制度。適當(dāng)改變以鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府職能部門(mén)的計(jì)劃事項(xiàng)在村落實(shí)情況為主要內(nèi)容的村干部的績(jī)效考核體系，增加解決群眾實(shí)際民生問(wèn)題的考核權(quán)重，適當(dāng)增加駐村工作隊(duì)對(duì)村干部的考核評(píng)價(jià)內(nèi)容。

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［3］許漢澤，李小云. 精準(zhǔn)扶貧背景下駐村機(jī)制的實(shí)踐困境及其后果——以豫中J縣駐村“第一書(shū)記”扶貧為例［J］. 江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（3）：82-89.