新時(shí)期公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)及范圍研究

趙欣悅 蒲皆秀

［摘 要］加強(qiáng)公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督工作是深化醫(yī)療領(lǐng)域全面從嚴(yán)治黨的必然要求。本文結(jié)合公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員構(gòu)成，構(gòu)建了認(rèn)定公立紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象的“身份+行為”雙重維度標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確了監(jiān)督對(duì)象的范圍和具體類型，為新時(shí)期全面提高醫(yī)院管理水平、推動(dòng)公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展提供了參考。

［關(guān)鍵詞］公立醫(yī)院；監(jiān)督；界定標(biāo)準(zhǔn)

［中圖分類號(hào)］R-01 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域不僅是我們黨依法執(zhí)政、各級(jí)政府履行社會(huì)管理職能的重要部分，更涉及民生，關(guān)系人民群眾的幸福感和獲得感。在新時(shí)期，進(jìn)一步加強(qiáng)公立醫(yī)院權(quán)力制約監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，不僅是深化全面從嚴(yán)治黨的必然要求，也是營(yíng)造風(fēng)清氣正的醫(yī)療環(huán)境、推動(dòng)公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

1 新時(shí)期加強(qiáng)公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督工作的背景

隨著2016年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的修訂和實(shí)施，黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)黨全面領(lǐng)導(dǎo)原則，黨的監(jiān)督對(duì)象不能僅局限于黨內(nèi)，黨對(duì)全國(guó)、全社會(huì)都負(fù)有監(jiān)督責(zé)任［1］。于2010年修訂、2018年廢止的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定，紀(jì)委原先的監(jiān)督對(duì)象主要為國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，監(jiān)察監(jiān)督范圍太窄［2］。這導(dǎo)致公立醫(yī)院中部分行使公權(quán)力的公職人員處于監(jiān)督之外，如在管理并監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)等重要崗位上工作，和臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的相關(guān)工作人員等，若這些人員同時(shí)并非黨員、無(wú)法接受黨內(nèi)監(jiān)督，則會(huì)給黨和國(guó)家監(jiān)督體系的構(gòu)建帶來(lái)“盲區(qū)”。監(jiān)督是公立醫(yī)院紀(jì)委的首要職責(zé)、基本職責(zé)，強(qiáng)有力的監(jiān)督是執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)。為了解決對(duì)部分領(lǐng)域、部分人員監(jiān)督缺位等問(wèn)題，2018年3月《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》正式施行，首次明確將公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中“從事管理”的人員納入監(jiān)察對(duì)象范圍，2019年3月《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》出臺(tái)，貫通執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，把公辦事業(yè)單位“從事管理”的人員，即“行使公權(quán)力的公職人員”納入了統(tǒng)一監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督“全覆蓋”，完善了黨和國(guó)家的監(jiān)督體系。

2019年，國(guó)家衛(wèi)生健康委印發(fā)《公立醫(yī)院章程范本》，規(guī)定所有公立醫(yī)院設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)，明確醫(yī)院紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，在醫(yī)院黨委和上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下，全面履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)。依據(jù)2022年6月22日出臺(tái)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》，雖然公立醫(yī)院紀(jì)委屬于事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并未賦予監(jiān)察權(quán)，但這并不意味著公立醫(yī)院中行使公權(quán)力的人員在紀(jì)委監(jiān)督范圍之外。在具體實(shí)踐中，公立醫(yī)院紀(jì)委協(xié)同上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委，共同對(duì)全體黨員及“從事管理”的人員進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督，履行監(jiān)督職責(zé)［3］。

2 公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象現(xiàn)行規(guī)定及存在問(wèn)題

精準(zhǔn)界定監(jiān)督對(duì)象，是加強(qiáng)公立醫(yī)院權(quán)力制約監(jiān)督的首要問(wèn)題。黨的二十大強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等文件規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部”“必須加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、行使權(quán)力情況的監(jiān)督”。因此，公立醫(yī)院紀(jì)委主要監(jiān)督對(duì)象是黨的各級(jí)組織和全體黨員，新時(shí)期背景下重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象是所有“從事管理”的人員，包括領(lǐng)導(dǎo)干部，以及沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)干部身份但行使公權(quán)力的人員。公立醫(yī)院中具體哪些人員屬于“從事管理”的人員？如何運(yùn)用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去界定范圍？本文著重探討該部分監(jiān)督對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)。首先應(yīng)梳理公立醫(yī)院的人員構(gòu)成，厘清現(xiàn)行規(guī)定。

2.1 公立醫(yī)院性質(zhì)及人員構(gòu)成

在我國(guó)，事業(yè)單位不同于行政機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)，其職能范圍是公共事務(wù)領(lǐng)域，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)，具有公益性質(zhì)。公立醫(yī)院屬于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位，主要承擔(dān)為社會(huì)公眾提供基本醫(yī)療保障的公共職能。公立醫(yī)院中從事管理的人員，在特定條件下承擔(dān)著某些公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的職能，行使部分公權(quán)力，這也決定了公立醫(yī)院的人員構(gòu)成具有一定的行業(yè)特殊性。

將公立醫(yī)院工作人員按照人員身份分類，包括事業(yè)單位編制人員、合同制人員、勞務(wù)派遣人員、進(jìn)修人員、規(guī)培生、實(shí)習(xí)生等。若按照崗位設(shè)置分類，公立醫(yī)院崗位分為三類：管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位［4］。管理崗位指承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)崗位職責(zé)或管理任務(wù)的工作崗位，包括醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子以及對(duì)人、財(cái)、物、事進(jìn)行監(jiān)督和管理的職能處室工作人員，如黨辦、院辦、組織人事、計(jì)財(cái)、醫(yī)務(wù)、醫(yī)保、信息等職能處室。專業(yè)技術(shù)崗位指從事專業(yè)技術(shù)工作的崗位，包括臨床醫(yī)技科室的醫(yī)生、護(hù)士、技師、藥師、實(shí)驗(yàn)室科研人員等。工勤技能崗位指承擔(dān)技能操作和維護(hù)、后勤服務(wù)保障等職責(zé)的人員，如水電工、駕駛員、保潔、保安、導(dǎo)醫(yī)等。

2.2 公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象的現(xiàn)行規(guī)定及存在的不足

根據(jù)2021年9月出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》，公立醫(yī)院中“從事管理”的人員，包括該單位及其分支機(jī)構(gòu)中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員。主要有以下四類：領(lǐng)導(dǎo)班子成員及國(guó)家工作人員，如公立醫(yī)院黨委書(shū)記、院長(zhǎng)、黨委副書(shū)記、副院長(zhǎng)等；中層和基層管理人員，包括管理崗六級(jí)以上人員；在管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，包括會(huì)計(jì)、出納；臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人員。

然而，該規(guī)定對(duì)公立醫(yī)院“從事管理”人員的界定還不夠清晰，在實(shí)踐應(yīng)用中還存在部分較為模糊的地帶。首先，采取列舉方式界定范圍存在“遺漏”，公立醫(yī)院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)等以職務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定方式不能窮盡公立醫(yī)院所有“從事管理”的人員［5］。公立醫(yī)院內(nèi)部還設(shè)有多類行使公權(quán)力或臨時(shí)從事與職權(quán)相關(guān)的管理事務(wù)的專業(yè)委員會(huì)和小組，如招標(biāo)、藥事管理、醫(yī)學(xué)倫理、醫(yī)療質(zhì)量與安全等專家委員會(huì)等，從事這些工作的人員理應(yīng)納入監(jiān)督范圍。其次，將中層管理人員對(duì)應(yīng)為管理崗六級(jí)以上職員，則涵蓋的監(jiān)督對(duì)象范圍具有一定局限性。根據(jù)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》及其實(shí)施意見(jiàn)規(guī)定，事業(yè)單位管理崗六級(jí)對(duì)應(yīng)副處級(jí)職級(jí)。然而在實(shí)踐中，對(duì)副廳級(jí)省級(jí)公立醫(yī)院來(lái)說(shuō)，管理崗六級(jí)以上僅限于職能處室正職以上的中層管理干部，對(duì)于正科級(jí)縣級(jí)公立醫(yī)院來(lái)說(shuō)，其領(lǐng)導(dǎo)班子也無(wú)法達(dá)到副處級(jí)。在監(jiān)督實(shí)踐中，如果機(jī)械地適用該規(guī)定，則容易導(dǎo)致遺漏本應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督的有關(guān)對(duì)象。公立醫(yī)院的基層管理人員雖處于權(quán)力的末端，但與群眾生活聯(lián)系最為緊密，直接影響群眾的切身利益，理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)該部分群體的監(jiān)督工作。因此，該劃分標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步完善。

3 公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)

3.1 “身份+行為”雙重維度界定標(biāo)準(zhǔn)

“行使公權(quán)力的公職人員”這一表述包含了兩個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，“行使公權(quán)力”是“行為”標(biāo)準(zhǔn)，“公職人員”是“身份”標(biāo)準(zhǔn)。為了更加清晰地界定公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象范圍，本文構(gòu)建了“身份+行為”雙重維度標(biāo)準(zhǔn)，以覆蓋公立醫(yī)院紀(jì)委所有的監(jiān)督對(duì)象。“身份”標(biāo)準(zhǔn)是靜態(tài)維度，包含兩個(gè)方面：其一，是否具備中國(guó)共產(chǎn)黨黨員身份；其二，是否擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或承擔(dān)管理職責(zé)。“行為”標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)維度，以是否從事管理事務(wù)、行使公權(quán)力作為判斷條件。一般先運(yùn)用“身份”標(biāo)準(zhǔn)，再運(yùn)用“行為”標(biāo)準(zhǔn)，只要符合這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中的一個(gè)，基本就可以界定為公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象［6］。

3.2 “身份+行為”界定標(biāo)準(zhǔn)的具體運(yùn)用

落實(shí)到具體實(shí)踐中，“身份”標(biāo)準(zhǔn)即公立醫(yī)院全體中共黨員，以及在管理崗位的所有人員，包括所有擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部和在普通管理崗位上的工作人員。具體包括醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層黨政管理干部、臨床醫(yī)技科室主任、護(hù)士長(zhǎng)、基層管理人員和從事醫(yī)療數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、傳輸、維護(hù)等信息管理工作的人員。“行為”標(biāo)準(zhǔn)是指從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人員，如普通醫(yī)生護(hù)士或后勤保障人員臨時(shí)代表醫(yī)院或科室參加帶有公權(quán)力性質(zhì)的事宜，如招投標(biāo)、采購(gòu)、招聘活動(dòng)，雖然相關(guān)人員不符合“身份”條件，但其行為屬于行使公權(quán)力范疇，便符合監(jiān)督對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 公立醫(yī)院普通醫(yī)生是否屬于“從事管理”的人員需要特殊分析

監(jiān)督“全覆蓋”管的是公權(quán)力，針對(duì)的是行使公權(quán)力的公職人員。具有法定資質(zhì)的醫(yī)生在診療活動(dòng)中為患者開(kāi)立處方的權(quán)利，即處方權(quán)。處方權(quán)源自醫(yī)師具有的專業(yè)知識(shí)或行業(yè)優(yōu)勢(shì)，屬于技術(shù)服務(wù)性質(zhì)，而不存在于公民與國(guó)家、社會(huì)之間，不具有組織、監(jiān)督和管理公共事務(wù)的特征［7］。因此，專業(yè)崗位的普通醫(yī)生行使的處方權(quán)不屬于公權(quán)力范疇，對(duì)于不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、沒(méi)有管理職責(zé)、僅從事專業(yè)性工作的普通醫(yī)生，如果同時(shí)并非黨員，那么就不應(yīng)納入紀(jì)委重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象范圍。

然而，當(dāng)普通專業(yè)技術(shù)崗位的醫(yī)務(wù)人員臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)時(shí)，其所行使的管理職能本質(zhì)上是公立醫(yī)院授權(quán)的公權(quán)力，其代表的是醫(yī)院，其行為對(duì)醫(yī)院的公共財(cái)產(chǎn)具有管理和支配效力，普通醫(yī)生便發(fā)生了身份的轉(zhuǎn)化，變成了從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員，成了重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。具體而言，包括其擔(dān)任醫(yī)院各類管理委員會(huì)成員，以及參與招投標(biāo)、醫(yī)藥器械采購(gòu)、人員招聘等醫(yī)院重要事項(xiàng)時(shí)。對(duì)于其他從事特定管理事務(wù)的人員，如從事醫(yī)療數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、傳輸、維護(hù)等信息管理工作的人員，其管理的信息和數(shù)據(jù)是公立醫(yī)院對(duì)醫(yī)療業(yè)務(wù)進(jìn)行管理、監(jiān)督、決策的重要依據(jù)，工作內(nèi)容具有公務(wù)性質(zhì)，因此也屬于監(jiān)督對(duì)象，如信息部門(mén)工作人員、藥學(xué)部工作人員等。其他還包括擁有國(guó)家經(jīng)費(fèi)支持的科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、學(xué)科帶頭人、科主任助理、代理科主任或護(hù)士長(zhǎng)等。

4 公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象具體范圍

為更加清晰、靈活、具體地把握公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象范圍，可以將公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象分為以下三類主體：各級(jí)黨組織、全體黨員以及所有“從事管理”的人員。其中，全體黨員與“從事管理”的人員在具體實(shí)踐中有時(shí)會(huì)存在交叉。

作為公立醫(yī)院紀(jì)委監(jiān)督對(duì)象的各級(jí)黨組織和全體黨員無(wú)需贅述，需要重點(diǎn)分析的是公立醫(yī)院中所有“從事管理”的人員。公立醫(yī)院“從事管理”的人員包括擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，以及不具備領(lǐng)導(dǎo)干部身份但在普通管理崗位工作或臨時(shí)從事管理事務(wù)的人員，且公立醫(yī)院中具體哪些人員屬于“從事管理”的人員，哪些不屬于“從事管理”的人員，他們的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍類型需要根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范認(rèn)定，同時(shí)也需要隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷完善，處于動(dòng)態(tài)范疇。在公立醫(yī)院中屬于“從事管理”的人員，具體包括以下兩種類型。

4.1 居于管理崗位

這一類型指擁有行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、承擔(dān)管理任務(wù)和管理監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)的人員。這種情形主要依據(jù)“身份”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定范圍，具體包括公立醫(yī)院本院及分院的領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層黨政管理干部（黨辦、院辦、組織人事、宣傳統(tǒng)戰(zhàn)、計(jì)財(cái)、醫(yī)務(wù)、護(hù)理、醫(yī)保、審計(jì)、招標(biāo)、采購(gòu)、基建、科技、教育、信息、總務(wù)、醫(yī)聯(lián)體等職能處室的副科長(zhǎng)級(jí)以上干部）、臨床醫(yī)技科室主任（科主任、科副主任）、護(hù)士長(zhǎng)（大科護(hù)士長(zhǎng)正副職、專科護(hù)士長(zhǎng)）、技師長(zhǎng)，這類人員一般都具有行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由醫(yī)院黨委發(fā)文任命，在任職期間行使相關(guān)職權(quán)。其他居于管理崗位的人員還有職能處室普通基層管理人員、會(huì)計(jì)、出納等。

4.2 承擔(dān)管理職責(zé)

這一類型指在一些臨時(shí)情況下，如被賦予臨時(shí)管理職責(zé)、從事醫(yī)院指派的臨時(shí)任務(wù)、作為某崗位的臨時(shí)負(fù)責(zé)人、醫(yī)院未及時(shí)發(fā)文任命但實(shí)際從事與職權(quán)相關(guān)聯(lián)的管理事務(wù)的人員。雖然沒(méi)有醫(yī)院正式任免發(fā)文，但實(shí)際從事管理工作，承擔(dān)管理職責(zé)，行使相關(guān)職權(quán)，也屬于“從事管理”的人員，這種情形主要根據(jù)“行為”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定范圍。在實(shí)踐中，普通專業(yè)技術(shù)崗位的醫(yī)生、護(hù)士、技師、實(shí)驗(yàn)室科研人員或者工勤人員雖然不在管理崗位，但可能被臨時(shí)授權(quán)行使公權(quán)力，參與醫(yī)院人事招聘、醫(yī)療器械采購(gòu)、招投標(biāo)競(jìng)價(jià)、藥事管理、職稱評(píng)審、醫(yī)療數(shù)據(jù)管理、倫理審查、醫(yī)療不良事件聽(tīng)證會(huì)等醫(yī)院重要事項(xiàng)，這時(shí)便應(yīng)當(dāng)界定為監(jiān)督對(duì)象。把握這類人員的關(guān)鍵應(yīng)緊緊圍繞其是否從事了管理事務(wù)，是否行使了公權(quán)力。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著醫(yī)療領(lǐng)域全面從嚴(yán)治黨的持續(xù)推進(jìn)，公立醫(yī)院紀(jì)檢監(jiān)督工作在提升醫(yī)院管理效能方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。公立醫(yī)院紀(jì)委要主動(dòng)適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)與行風(fēng)建設(shè)工作的新任務(wù)、新要求，加強(qiáng)公立醫(yī)院紀(jì)檢工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化建設(shè)，營(yíng)造風(fēng)清氣正的醫(yī)療環(huán)境，為增強(qiáng)人民群眾的幸福感提供有力保障。這是各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)需要依法履行的監(jiān)督責(zé)任，也是我們始終肩負(fù)的政治責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

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