詳解機構改革

王麗娜　樊瑞　姚佳瑩　鄒碧穎　金貽龍　周縵卿

圖/視覺中國

新一輪機構改革方案落定。

新華社3月16日消息，近日，中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》（下稱《改革方案》），要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

國務院機構改革是《改革方案》的“重頭戲”之一。

時任國務委員兼國務院秘書長肖捷3月7日在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上作說明時表示，這次黨和國家機構改革的總體要求是，以加強黨中央集中統一領導為統領，以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向，堅持穩中求進工作總基調，統籌黨中央機構、全國人大機構、國務院機構、全國政仂機構，統籌中央和地方，深化重點領域機構改革，推動黨對社會主義現代化建設的領導在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效。

中國社會科學院大學政府管理學院教授、中國社科院政治學研究所研究員贠杰對《財經》記者表示，這次機構改革的亮點，是以推進黨和國家機構職能優化協同高效為基本著眼點的一次改革，突出重點行業和重點領域。這次改革針對性強，力度比較大，特別是著力解決事關重大、社會關注度高的一些難點問題。贠杰指出：“這些改革措施對未來整體的經濟和社會發展將會產生重要影響，而且影響將逐步顯現。”

從《改革方案》來看，此次國務院機構改革，重點是加強科學技術、金融監管、數據管理、鄉村振興、知識產權、老齡工作等重點領域的機構職責優化和調整，轉變政府職能，加快建設法治政府。

清華大學蘇世民書院院長、中國科技政策研究中心主任薛瀾告訴《財經》記者，總體來說，此次機構改革非常符合國家治理現代化的導向以及穩中求進的工作總基調，在2018年黨政機構改革的基礎之上進一步的深化和調整，解決新時期發展中若干重點領域的機構職責優化問題。

適應國內外新形勢

贠杰認為，與此前幾次相比，本輪國務院機構改革的延續性特征比較明顯，改革的原則和方向基本一致，即推進黨和國家機構職能優化協同高效，但在深度上更進一步。

國務院機構經歷了多次變遷。改革開放以來，國務院機構曾分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年進行了八次改革。

歷次改革各有側重，贠杰介紹，初期是以精減人員和機構為重點；從2003年以來，重心變成政府職能和政府定位的轉變。近年來的改革，旨在推進黨和國家機構職能優化協同高效。

贠杰指出，如果把2018年的機構改革定位為一場“系統性的重構”，這次的改革則沿著此前的方向，針對當前面臨的突出問題或者是“硬骨頭”，深化重點領域改革，突出重點行業和重點領域。“主要是適應近年來，特別是近五年的環境變化和新出現的問題，以此推動改革，增加針對性。”

贠杰進一步解釋，近五年來，國內外環境發生重大變化，國內數字經濟蓬勃發展，新冠疫情突如其來等，都給社會發展帶來新的變化；外部競爭加劇，部分國際規則被改變。在新的國際國內環境影響下，機遇和壓力并存，進一步推動黨和國家機構適應新的形勢，是這次國務院機構改革的背景。

在此國務院改革方案中，包括重新組建科學技術部、組建國家金融監督管理總局、深化地方金融監管體制、中國證監會調整為國務院直屬機構、統籌推進中國人民銀行分支機構改革、完善國有金融資本管理體制、加強金融管理部門工作人員統一規范管理、組建國家數據局、優化農業農村部職責、完善老齡工作體制、完善知識產權管理體制、國家信訪局調整為國務院直屬機構。

按照上述方案，除國務院辦公廳，國務院設置組成部門仍為26個。

重組科技部

《改革方案》指出，此次黨和國家機構改革，加強黨中央對科技工作的集中統—領導，組建中央科技委員會，中央科技委員會辦事機構職責由重組后的科學技術部整體承擔。

《改革方案》提出，重新組建科學技術部。加強科學技術部推動健全新型舉國體制、優化科技創新全鏈條管理、促進科技成果轉化、促進科技和經濟社會發展相結合等職能，強化戰略規劃、體制改革、資源統籌、綜合協調、政策法規、督促檢查等宏觀管理職責，保留國家基礎研究和應用基礎研究、國家實驗室建設、國家科技重大專項、國家技術轉移體系建設、科技成果轉移轉化和產學研結合、區域科技創新體系建設、科技監督評價體系建設、科研誠信建設、國際科技合作、科技人才隊伍建設、國家科技評獎等相關職責，仍作為國務院組成部門（詳見本期《財經》“重組科技部的邏輯與意義”）。

薛瀾表示，在宏觀層面，此次調整強化了黨對科技創新工作的領導，科技部作為新組建的中央科技委員會的辦事機構，在戰略規劃及宏觀政策管理協調方面可以發揮更大作用；在中觀層面，行業科技規劃與管理的職能回歸相關行業部門，科技部不再參與具體科研項目評審和管理。

薛瀾稱，組建國家數據局，變國家知識產權局為國務院直屬機構等都是在更加宏觀的層面發揮科技創新的核心作用，推進數字轉型，構建新發展格局的重要舉措。

贠杰表示，科技創新在社會主義現代化建設全局中居重要地位，當前面臨越來越激烈的國際科技競爭，以及外部遏制打壓的嚴峻形勢，必須進一步理順科技領導和管理體制。原來的體制不太適應新環境需要，需要進一步強化科技戰略規劃、體制改革、資源的統籌和綜合協調方面的管理職責，才能更好統籌科技力量，在關鍵核心技術上攻堅克難，在加快實現高水平科技自立自強等方面，發揮重要作用。

長期跟蹤研究中國科研經費政策的大連理工大學經濟管理學院教授孫玉濤認為，科技部重組，旨在加強對科技部門的協調統籌職能，但此次重組能否解決中國科研問題，關鍵還是要看科技體制改革和資源配置機制是否能夠激活科技人員，激發他們踏踏實實開展科研活動的動力、活力、能力和毅力。

中國科學院自然科學史研究所科技與社會研究中心主任劉益東向《財經》記者表示，科技部重組后，不再參與具體科研項目的評審與管理，騰出精力聚焦國家戰略需求，可以加強科研監管和評估，做到公平公正。劉益東表示，避免科技部門既做領隊又做裁判，有利于公平公正、高標準、嚴要求地加強監管，加強評估，實現科技高質量發展，以盡快實現科技自立自強。

金融監管領域的調整在此次國務院機構改革方案中占有較大篇幅。

《改革方案》指出，在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建國家金融監督管理總局，統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監簪、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為，作為國務院直屬機構。把中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監督管理委員會的投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局。不再保留中國銀行保險監督管理委員會。同時，深化地方金融監管體制改革；中國證券監督管理委員會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構；統籌推進中國人民銀行分支機構改革；完善國有金融資本管理體制（詳見本期《財經》“金融監管變陣”）。

對此，薛瀾表示，組建國家金融監督管理總局及深化地方金融監管體制改革，要貫徹中共二十大的部署，依法把各類金融活動全部納入監管，保護金融消費者的權益，防范各類金融風險。

數字經濟新機遇

國家數據局是此次國務院機構改革中新組建的部門。肖捷表示，在保持數據安全、行業數據監管、信息化發展、數字政府建設等現行工作格局總體穩定前提下，把數據資源整合共享和開發利用方面的有關職責相對集中，組建國家數據局（詳見本期《財經》“國家數據局來了”）。

贠杰分析，近幾年隨著科技進步，特別是數字經濟和大數據等新興技術的出現和快速發展，中國面臨越來越突出的數據資源管理問題。主要表現在數據的統一性、規范性、公開性，以及開發利用等方面，且目前很多數據同時分散在不同的部門，體現出零散化、碎片化的現象，數據標準不同，數據開發利用相對滯后。組建國家數據局之后，這些問題有望得到很大程度的解決。

成立國家數據局同時意味著，要構建與數字生產力發展相適應的監管體制，來更好地解放和發展數字生產力。

中國法學會法治研究所研究員劉金瑞認為，隨著數字經濟的發展，一段時間以來，在數據監管方面，多頭管理、地方立法過于分散等問題逐漸凸顯，這種情況下迫切需要頂層設計來統籌國家數據管理、開發、利用。

中國政法大學教授李愛君認為，國家數據局的組建意味著中國將迎來數字經濟發展的新機遇，將步入快速和有序發展的軌道。方案設置解決了發揮數據生產要素價值，促進數字經濟發展中的分工科學、職責明確和目標明確，進而實現數據在數字經濟發展中關鍵要素的價值。

對外經濟貿易大學數字經濟與法律創新研究中心主任許可指出，新組建的國家數據局由國家發改委管理，釋放出國家對數據監管從強調網絡安全到安全與數據利用再平衡思路的微妙轉變。對此，贠杰認為，保障數據安全還需要技術創新和完善法律制度。

推進知識產權強國建設

《改革方案》將國家知識產權局調整為國務院直屬機構。商標、專利等領域執法職責繼續由市場監管綜合執法隊伍承擔，相關執法工作接受國家知識產權局專業指導。

在2018年的機構改革中，國家知識產權局經重組，由國務院直屬機構歸為當時新組建的國家市場監管總局管理，其主要職責是，負責保護知識產權工作，推動知識產權保護體系建設，負責商標、專利、原產地地理標志的注冊登記和行政裁決，指導商標、專利執法工作等。

時隔五年，國家知識產權局重新歸國務院直屬，盡管仍為副部級別，但外界對此頗具期待。

3月8日，全國政協委員、民進中央副主席、國家知識產權局副局長何志敏在接受《財經》記者采訪時表示，支持設立國家數據局，期待國家數據局更好發揮研究制定包括數據產權在內的數據基礎制度、公共數據共享、產業化數據保護等方面的職能。

何志敏表示，今年全國兩會帶來《建立數據知識產權制度加快培育數據要素市場》的提案。

因迄今為止，中國法律尚未對數據產權做出明確回應，數據產權制度的缺失成為數據要素市場培育的重大掣肘。在國家層面建立數據產權制度，已成為數據要素流通和交易市場的當務之急，何志敏呼吁盡快建立數據知識產權制度。

廣東財經大學法學院教授姚志偉向《財經》記者表示，商標、專利執法職責仍交由市場監管綜合執法隊伍承擔，國家知識產權局在知識產權強國戰略中的頂層規劃職能更加聚焦。

武漢大學法學院教授、北京市偉博律師事務所主任李偉民認為，國家知識產權局的機構調整，體現了國家層面對知識產權保護的重視。他指出，新的形勢下，知識產權保護存在專業性強、執法具有技術性等特點，與普通領域行政執法有所不同，建議由專門的知識產權執法部門執法，更有利于實現國家戰略。

北京大學知識產權研究中心教授易繼明曾深度參與國家知識產權局在2018年的機構改革，他告訴《財經》記者，不能將這次調整簡單理解為“回歸”國務院。他指出，兩次改革的重點并不相同。

2018年的機構改革，將屬于原工商總局管理的商標和與原質檢總局、原農業部分別管理的地理標識納入國家知識產權局統一管理，擴大了國家知識產權局的管轄范圍，基本上實現了工業產權的集中統一管理。同時，國家知識產權局作為市場監管總局二級國家局，實現了執法監管和行政裁決的協調，綜合執法與專業指導的配合。

易繼明指出，本次對國家知識產權局的調整，將會使其更加獨立，也能夠更好地落實知識產權強國戰略。而將執法權限保留在市場監管總局，由國家知識產權局進行業務指導，有利于市場綜合執法體系的統一化和科學化。

信訪專業化提速

此次機構改革還涉及相關機構隸屬關系的調整。《改革方案》提出，由新組建的中央社會工作部統一領導國家信訪局。將國家信訪局由國務院辦公廳管理的國家局調整為國務院直屬機構。

國家信訪局負責處理來信、來電、來訪，綜合協調處理跨地區、跨部門的重要信訪問題，綜合協調指導全國信訪工作等職能。此次改革，將國家信訪局由國務院辦公廳管理調整為國務院直屬機構，有觀察人士擔心國家信訪局協調其他部門的能力可能會下降。

中國政法大學政治與公共管理學院教授翟校義表示，這種擔心并不成立，此次調整需要結合2022年發布的《信訪工作條例》來看。《信訪工作條例》進一步理順信訪工作體制機制，提出構建黨委統—領導、政府組織落實、信訪工作聯席會議協調、信訪部門推動、各方齊抓共管的信訪工作格局，這是當前的信訪工作體制。中央信訪工作聯席會議由中共中央、國務院領導同志以及有關部門負責同志擔任召集人，各成員單位負責同志參加，中央信訪工作聯席會議辦公室設在國家信訪局。“國家信訪局的協調力將會提高。”翟校義稱。翟校義的主要研究領域即為行政學理論、信訪法治化等。

翟校義認為，此次國家信訪局機構的調整，“還意味著信訪工作專業化的提速”。翟校義稱，根據《國務院組織法》11條，國務院可以根據工作需要和精簡的原則，設立若干直屬機構主管各項專門業務。比如海關總署、稅務總局等，這些都是相當專業的部門，此次調整說明將信訪工作變成專門業務。

翟校義表示，從歷次機構改革看，一些機構在收縮，“信訪工作機構則在一步步壯大，地位逐漸升高”。這也是響應二十大的要求，即完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，加強和改進人民信訪工作，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道。

加強養老保障體系建設

時隔五年，全國老齡工作委員會辦公室（下稱“全國老齡辦”）回歸民政部。

《改革方案》提出，全國老齡辦改設在民政部，強化其綜合協調、督促指導、組織推進老齡事業發展職責。

中國社會保障研究會副會長，浙江大學國家制度研究院副院長、共享與發展研究院研究員金維剛向《財經》記者表示，將老齡事業重新劃歸民政部，對于應對人口老齡化，加強養老保障服務體系建設具有積極意義。

2018年的機構改革中，全國老齡辦劃入當時新組建的國家衛健委管理，保留全國老齡工作委員會，其日常工作由國家衛健委承擔，并內設老齡健康司。

金維剛指出，2018年的機構調整，是從人口的角度和推進健康中國的背景下進行的。五年來的實踐表明，這一調整并不利于全面加強全國老齡工作。這次將全國老齡辦重新劃歸民政部，是根據積極應對人口老齡化的工作重點，加強和完善養老服務體系建設的客觀需要，有助于將老齡工作與民政部門的養老服務體系建設更加緊密地結合起來，從而完善老齡工作體制，強化其綜合協調、督促指導、組織推進老齡事業發展職責。

根據國家統計局數據，中國高齡老年人口的數量、占比均明顯增加，且增速正加快。2022年，中國65歲以上老年人口占總人口比重達14.9%，比2021年提升0.7%，而2020年比2019年提升0.9%，都高于2016年前約0.4%的年均增長率。

“老齡化進程加快，但在養老服務保障方面仍無法滿足社會需求。機構養老、社區養老、居家養老等層面均需要大量的政策和資金支持，因此須和目前民政部門養老服務工作密切結合。”金維剛表示。

鄉村振興與精減人員

《改革方案》還提及“優化農業農村部職責”——推動農村社會事業和公共服務發展等職責劃入農業農村部，在農業農村部加掛國家鄉村振興局牌子，不再保留單設的國家鄉村振興局。

2023年3月12日，十四屆全國人大一次會議在北京人民大會堂舉行第五次全體會議。根據國務院總理李強的提名，經投票表決決定國務院各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長、審計長。國務院各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長、審計長進行憲法宣誓。圖/新華

國家鄉村振興局由國務院扶貧開發領導小組辦公室改組而來。2021年2月，隨著“國務院扶貧開發領導小組辦公室”的牌子被換下，國家鄉村振興局正式設立。

南京林業大學農村政策研究中心主任高強向《財經》記者分析，當初設立國家鄉村振興局時，主要是為了鞏固脫貧攻堅成果，但這項工作是過渡性的。目前中國“三農”形勢已經發生變化，國家鄉村振興局的職能就要轉移到鄉村振興上。

“國家鄉村振興局和農業農村部的部分職能有交叉、重復，實際運行中也有一些爭論。”高強表示，此次將涉及“三農”的機構進行整合，能夠有效集合資源、統籌力量、優化職能。

《財經》記者注意到，除了將國家鄉村振興局職責劃入農業農村部，在對科技部的重組中也有涉及“三農”方面的內容。具體來說，一是將科技部擬訂科技促進農業農村發展規劃和政策、指導農村科技進步職責劃入農業農村部；二是將科技部所屬中國農村技術開發中心劃入農業農村部。

《改革方案》還因涉及人員精減引起公眾關注——“中央國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精減，收回的編制主要用于加強重點領域和重要工作。”

贠杰認為，此次機構改革旨在推動機構設置更加科學、職能配置更加優化、體制機制更加完善、運行管理更加高效。《改革方案》顯示，精減后收回的編制主要用于加強重點領域和重要工作。對于精減后少數部門超編問題，給予5年過渡期逐步消化，據贠杰分析，“編制的整體規模將保持不變。”

對此，翟校義表示，機構改革后職能調整，部分政府職能弱化，部分政府職能強化。“強調用量化的方式，驅動人事隨著職能需要進行變化”。

另有學者認為，此次精減就是要去除不必要的組織機構和組織冗員。按照5010的比例進行精減，在很大程度上就是要用優化職能配置做更重要的事。“這個指標還是溫和恰當的。”