國家數據局來了

樊朔　樊瑞　姚佳瑩

2022年，工作人員在貴州大學省部共建公共大數據國家重點實驗室算力中心巡檢。圖/新華

在新一輪機構改革中，國家數據局即將組建。這個全新機構為何設立，將要承擔何種歷史使命，又會對整個中國數據產業產生何種影響？

近日，中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》（下稱《改革方案》）。根據《改革方案》，組建國家數據局，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等，由國家發改委管理。

這個改變雖然突然，但并非沒有征兆。有知情人士表示，看到方案的第一感受是“驚訝，但又在情理之中”。

多位參與過相關研究的受訪專家亦指出，自2020年，中國一直強調需加強數據要素市場建設，隨后多個地方陸續建立了大數據管理部門，并出臺了數據促進條例，但由于跨部門、跨系統、跨區域統籌協調難度較大，難以形成整體合力，成就并不突出。直到2022年下半年，中央陸續釋放的多個重磅文件，都傳達出一個信號：中國可能組建統一的數據管理機構，推動構筑在全球數據領域的競爭力。

但專家們也強調，“發展數字經濟”與“保持數據安全”并不矛盾。新組建的國家數據局主要關注的是如何利用和活躍數據要素，而數據安全和行業數據管理等職能，應該還是會保留在網信部門。

中國行政體制改革研究會副會長、中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱對《財經》記者表示，上一輪機構改革更多是國務院部委本身的結構優化，而職能優化是本次機構改革的重點。組建國家數據局是根據數字經濟、數字政府的發展趨勢，采取的重大舉措。數字化轉型是大趨勢，數據已經成為重要的生產要素，未來如何提升競爭力，很大程度上取決于對數字資源的整合力度，包括如何挖掘、應用、交易等。

新機構重在“發展”

組建國家數據局的一個最大背景議題是，如何大力發展數字經濟。

根據國際數據公司（IDC）的研究，到2025年，全球由數字化產品和服務驅動的數字經濟的占比將達到58.2%，數字化產品和服務將成為主流。

2022年12月中國信通院發布的《全球數字經濟白皮書（2022年）》亦顯示，數字經濟為全球經濟復蘇提供重要支撐。2021年，測算的47個國家數字經濟增加值規模為38.1萬億美元（約合265.94萬億元人民幣），同比名義增長15.6%，占GDP（國內生產總值）比重為45.0%。中國數字經濟規模位居全球第二，為7.1萬億美元（約合49.56萬億元人民幣）。

時任國務委員兼國務院秘書長肖捷表示，當今社會，數字資源、數字經濟對經濟社會發展具有基礎性作用，對于構建新發展格局、建設現代化經濟體系、構筑國家競爭新優勢意義重大，必須加強對數據的管理、開發、利用。在保持數據安全、行業數據監管、信息化發展、數字政府建設等現行工作格局總體穩定前提下，把數據資源整合共享和開發利用方面的有關職責相對集中，組建國家數據局，作為發改委管理的國家局，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設等。

具體調整方式是，把中央網信辦承擔的研究擬訂數字中國建設方案、協調推動公共服務和社會治理信息化、協調促進智慧城市建設、協調國家重要信息資源開發利用與共享、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通等職責，國家發改委承擔的統籌推進數字經濟發展、組織實施國家大數據戰略、推進數據要素基礎制度建設、推進數字基礎設施布局建設等職責劃入國家數據局。

如何理解“在保持數據安全、行業數據監管現行工作格局總體穩定前提下”？

對外經濟貿易大學副校長、中國機構編制管理研究會副會長王敬波告訴《財經》記者，網信部門強調的是“安全”，而發改部門強調的則是“發展”。將國家數據局安排給國家發改委管理，表明了這個新機構更多承擔“發展”的職能，即在數據安全的前提下強調數據開發和利用。

華東政法大學數據法律研究中心主任高富平也指出，國家發改委是負責經濟規劃發展的部門，國家數據局由國家發改委管理，顯然是把國家數據局定位于以數據開發利用，促進數字化轉型、促進經濟發展的職能。“使數據賦能社會發展，強調數字發展，而不是安全。”

高富平預計，今后很可能形成兩條線互相作用，共同構筑中國數據的安全和發展，即由網信部門牽頭協調的數據安全管理，以及由發改部門牽頭的數據局負責的數據要素化利用，促進數字化轉型。

高富平分析，此次機構改革方案，把數據基礎制度建設和數據應用，包括智慧城市、公共數據的共享和流通等，全部集中在一個機構，可以避免在數據的要素化利用方面再出現兩張皮，使數據的治理和應用在統一的機構協調下、統一的政策制度規則下更好地發揮作用。

同時，高富平認為，根據《數據安全法》設定的數據安全管理框架，由國家網信部門負責統籌協調網絡數據安全和相關監管。他指出，此前，網信部門主要做的事情有三件：一是個人信息保護，二是國家數據安全，三是網絡內容管理。這三件事情已經讓網信部門滿負荷運轉。“至少不會讓一個部門既負責安全，又負責發展，這兩項工作難以同時做好。”

中國政法大學法學院教授、行政法研究所所長成協中也認同以上觀點。他表示，一方面，由于大數據本身的市場屬性正在強化，網信部門顯然無法承擔數據開發的職能；另一方面，目前來看，國家數據局匯聚的主要是數據要素開發和推進的職能，而數據安全和行業數據管理等職能，應該還是會保留在網信部門。

那么，新機構該如何平衡“發展”與“安全”？

中國政法大學教授李愛君指出，這一職能劃分符合發改委的職責，如研究擬訂并組織實施國民經濟和社會發展戰略、中長期發展規劃和年度發展計劃。數字經濟和大數據發展是國家經濟和社會發展戰略，是“十四五”規劃的重要組成部分。她強調，“數字經濟將是產業鏈的重構，是數字經濟時代地方和全國重要產業政策。”

中國人民大學公共管理學院教授馬亮表示，如何平衡數據安全和利用之間的關系，是國家數據局需要解決的頭等問題。這方面需要加快制度規則建立完善，并推動基礎設施和技術等方面的增強，使數據在安全的前提下得到更好流通，避免單純為了安全而扼殺數據價值。

中央財經大學數字經濟與法治研究中心執行主任劉權認為，將成立的國家數據局有利于推動包容審慎監管。包容審慎監管旨在追求效率與安全的動態平衡，其要求政府給予新業態必要的發展時間與試錯空間，并根據公共風險的大小進行適時適度干預，體現了在發展中規范、在規范中發展的理念。國家數據局通過有效行使統籌和協調職能，使數字經濟監管決策和監管執法更加科學化、民主化、法治化，可以克服部門本位主義的監管弊端，打破“要么不管、要么管死”的監管困境，從而有利于促進數字經濟新技術、新產業、新業態、新模式創新。

對外經貿大學數字經濟與法律創新研究中心主任許可認為，這個新機構的設立，顯示了國家對數據監管從強調安全與數據利用再平衡思路的微妙轉變。

許可指出，過去幾年數據立法基本上都是偏向數據安全。期待新機構能夠在數據安全和發展上做出一些平衡，也會更加強調數據發展、可利用這一環節。許可認為，在全力發展經濟的大前提下，促進數據交易、數據流通、數字匯聚、公共數據利用等可能都會隨著新機構的建立而有條不紊地展開。

此前，已有數個重要規劃在陸續釋放這一信號。

2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，給出了數字政府建設的時間表、路線圖、任務書，對政府數字化改革面臨的主要矛盾、關鍵問題和戰略要點作出統一部署。

2022年10月，二十大報告明確提出加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合。

2022年12月19日，中共中央、國務院發布《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（下稱“數據二十條”）。當時，國家發改委相關負責人稱，需把握“堅持促進數據合規高效流通使用、賦能實體經濟”這一主線，以及“以充分實現數據要素價值、促進全體人民共享數字經濟發展紅利”為目標。由于“數據二十條”是一個關乎頂層設計的制度性文件，如何落實成為各方關注的重點。

2023年2月27日，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，提出數字中國建設工作將作為對有關領導干部考評的參考。到2025年，基本形成橫向打通、縱向貫通、協調有力的—體化推進格局，數字中國建設取得重要進展。2035年，數字化發展水平進入世界前列，數字中國建設取得重大成就。

打破數字經濟發展梗阻

要發展數字經濟，首先需要破除此前“九龍治水”的數據治理環境，統一的數據管理機構正是破局良方。

一直以來，國內學者常常援引的參考是，歐盟為了發揮數據的重要作用，于2020年2月發布了《歐盟數據戰略》，提出建立歐盟單一數據空間，構建歐盟內統一的數據治理框架。

汪玉凱認為，組建國家數據局的背景是，在2018年機構改革后，在地方層面均成立了大數據局，中央政府缺乏龍頭機構進行統領和統一部署。同時，部門間的數據壁壘亟須打破，盤活醫療衛生、自然資源、交通等方面海量數據跨部門、跨區域共享。

馬亮也表示，“數字中國”“數字經濟”建設都需要實現國家層面的數據互聯互通和共享共用，但是此前有關大數據的職責分布在國務院辦公廳、國家發改委、中央網信辦等部門，難以有效統籌協調相關部委。

國家信息中心大數據發展部主任于施洋等人曾撰文指出，當下中國數據開放整體制度尚不成熟，中央層面統籌力度不足。自2015年以來，促進大數據發展部際聯席會議制度發揮了重要協調作用，但難以解決未來構建超大規模數據市場所必須匹配的更加專業、更加精細的統籌決策和落地執行等一系列問題。

該文顯示，部委層面，國務院組成部門、直屬特設機構和直屬機構中，超過60%的單位印發對應領域大數據發展文件，并啟動本行業大數據中心體系建設。各部委紛紛加強本行業數據管理，但條塊分割、重復建設等問題較為突出，跨部門、跨系統、跨區域統籌協調難度依然很大，難以形成整體合力。此外，目前已有25個省級地方成立數據管理局、政務服務數據管理局和大數據管理中心。由于缺乏統籌，各地大數據機構設置和職能范圍五花八門，有的屬于省政府主管，有的隸屬省級政府辦公廳、發改委、經信委等職能部委，機構性質的多元帶來運行機制各有差異。

王敬波表示，數據治理是治理現代化的一個標準。傳統行政管理的特點是條塊分割，這也造成數據的割裂，成為阻礙數字化轉型的梗阻。

因此，在國家數據局的功能中，王敬波建議特別注意兩點，第一是“統籌”，實際上“數字中國”的建設需要做頂層設計、整體規劃和系統推進，需要有一個強有力的部門來統籌資源的共享、互聯互通，統籌推進數字經濟、數字政府、數字社會一體建設。第二是推動信息資源跨行業跨部門“互聯互通”。目前，很多地方的大數據管理局最早從政務服務開始，接著推進到了公共服務，進而是智慧城市建設。但是智慧城市的建設有一個梗阻，即數據沒有互聯互通。

王敬波解釋說，造成梗阻的原因在于：首先，政府之間條塊分割的行政體制造成的體制障礙；其次，數據的基礎制度不清晰，企業的數據，尤其公共服務企業的數據能不能拿出來用？怎么來共享？政府跟公有企事業單位甚至從事公共服務的私人企業之間，數據怎么互聯互通？這些都沒有規則。

“成立國家數據局，可以在組織上強有力推動，打破影響數據互聯共享的梗阻。”王敬波說。

高富平表示，數字化轉型是未來國家競爭最重要的要素，建設國家數據局是大勢所趨。在“數據二十條”發布后，產業和政府層面都很振奮，這份文件釋放了一個信號，即中央把數據要素市場提升到中國競爭實力、實體經濟發展戰略的高度。這就決定了，中國希望組建統一的機構在未來的數據競爭方面起作用。

劉權也表示，統籌和協調相關部門有效履職，打破“九龍治水”的部門本位主義，將是國家數據局的重要職責。

新機構或為副部級單位

根據《改革方案》，國家數據局由國家發改委管理。3月7日下午，在機構改革方案公布后，《財經》記者向多位國家發改委人士了解改革細節，對方僅簡評“這次方案改得好”，但未做更多回應。

多位受訪學者分析，未來的國家數據局可能屬于副部級單位。

中國法學會法治研究所研究員劉金瑞指出，國家數據局在定位上是國務院部委管理的國家局，設置國家局往往是為了對某些重點領域和特定業務進行專門監管，比如國家煙草專賣局就是由工信部管理的國家局。實際上體現的是一種集中統一的頂層制度設計，“雖然由發改委管理，但在級別上屬于副部級單位”。劉金瑞指出，這顯示出國家對數據管理、開發、利用的高度重視。

劉金瑞分析，這種設置更利于國家數據局未來統籌協調不同部委，也會進一步增強監管力量。

馬亮認為，未來新機構可能會以隸屬于國家發改委的國家信息中心（事業單位）作為基礎組建。

國家數據局如為副部級單位，是否會在破除部門數據壁壘上“心有余而力不足”？

在王敬波看來，這種擔心并無必要。她表示，國家數據局并非橫空出世，地方政府已有經驗的總結。地方大數據局在推動當地數據集中、互聯互通方面發揮了重要作用，所以雖然在行政級別上，國家數據局看似沒有其他國務院部委高，但數據的收集更多來自基層，只要做好頂層設計，數字中國的規劃落實便有制度保障。

馬亮則對此持保留態度，但他也強調，預計未來黨中央機構改革將會加強對大數據相關職能的統籌協調，這樣才能真正推進全國數據融通。

劉權指出，作為新成立的機構，國家數據局的職能可能有限，但隨著實踐的不斷探索和內部機構設置的完善，可能承擔更多職能。

南開大學法學院副院長陳兵指出，國家數據局的設立能促進全球各主要司法轄區在數據治理制度、模式、機制上的良性競爭。

陳兵認為，歐盟在數據治理方面較領先，美國則擅長數據市場化配置安排。數據交易與治理問題涉及面廣、專業性強，怎么監管需要探索。“是分業分類分級做，從數據本身的特征及運用場景出發，還是完全把數據當做與傳統要素相似的監管對象來看，還需要實踐摸索。”陳兵表示。

重點會做什么？

下一步，國家數據局的重點任務是什么？又會給產業帶來哪些影響？

馬亮認為，未來國家數據局的主要職責是建立全國數據采集、存儲、處理、分析等方面的強制性標準，實現國家層面數據的匯聚和共享，為各個領域提供數據資源支持。

北京師范大學互聯網發展研究院院長助理吳沈括認為，國家數據局的重點任務有三個板塊：第一，數據基礎制度，特別是“數據二十條”的貫徹落地；第二，數字化、信息化發展的配套；第三，與數字中國、數字社會和數字生態相關的培育建設。

許可也表示，首先，組建國家數據局能夠加快“數據二十條”落地。“數據二十條”本質上是一個政策文件、頂層設計，需要落實到部門規章、國務院條例甚至法律中。因此，國家數據局成立可能會在技術、制度層面推動“數據二十條”落地。

其次，《數字中國建設整體布局規劃》實際已經超越了數字經濟以及數據作為生產要素的概念，數據已經成為了這個時代最重要的基礎性戰略資源。因此，國家數據局未來可能推進數字中國在政府層面的要求，推動整個社會層面的數字化轉型。

劉權表示，在落實“數據二十條”方面，國家數據局將會發揮以下四個作用：

一是有利于建立保障權益、合規使用的數據產權制度；二是有利于建立合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度；三是有利于建立體現效率.促進公平的數據要素收益分配制度；四是有利于建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度。

在劉金瑞看來，設立國家數據局對市場將是利好消息。一方面，新機構會協調推進數據基礎制度建設，推進監管體制統一，能給企業提供更加清晰的預期；另一方面，能統籌數據資源整合共享和開發利用，有利于充分釋放數據要素價值，企業可以利用的數據資源會更加豐富，對高質量發展將大有裨益。

陳兵指出，新機構會進一步激勵創新，因為數據是數字經濟領域創新的重要源泉，隨著數據基礎制度的健全以及數字要素的市場化流通和共享，數據要素的價值將能夠進一步激發，有利于更多的中小企業獲取數據資源進行發展和創新。

一位不愿具名的私募機構創始人則指出，組建國家數據局是之前規劃的數字經濟戰略的具體落實，顯示數字經濟的重要性，也為泛科技的發展提供動力。數字經濟為首的泛科技，是未來數年經濟轉型發展的方向，因此會堅定看好相關產業發展帶來的投資機會。

（《財經》記者王夢欣、實習生楊柳對此文亦有貢獻）